贸易自由化与农业保护分析范文

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中国农业保护的必要性

农业是先天弱质性产业,在生产经营过程中,表现为资金、土地、劳动力等生产要素的外流。农业的弱质性决定了不管是市场经济发达国家,还是二元经济结构的发展中国家,它都是市场经济中的弱者,都需要政府的宏观保护。市场经济条件为农民和农业经济提供了前所未有的机遇,使农村资源的配置主体、配置手段和配置目标都做出新的选择,以期获得最佳效果,避免资源的闲置和浪费,但市场经济也具有资源非优化配置的一面。因为市场经济的主体是企业,它们在追求企业微观效益的同时,很少关心社会宏观效益,有时甚至损害宏观公共效益(例如对低效益的农业进行排挤和歧视)。这种配置使农业在市场经济条件下受到严重挑战。然而,我国却长期对农业实行负保护:80年代政府通过定价政策、农业税、工农业产品“剪刀”差、农村储蓄、利息倒挂等措施,平均每年从农业部门净转移出财政性资金约1400多亿元;90年代以来,尽管政府增加了对农业的投入,并在一定程度上提高了农产品的收购价,但由于农产品购销体制改革进展缓慢,政府农产品收购价和市场价的差距依然较大;与此同时,农业生产资料价格上涨幅度较大,一定程度上抵消了政府对农产品提价的积极作用,而且农民不合理负担也居高不下。1993年表示农业保护程度的生产者补贴等值(PSE)①高达-24.07%,政府利用负保护政策措施从农业部门净转出高达2194.5亿元。1994年以后,尽管农产品收购价与市场价仍有差距,但从总体上看,国内农产品价格与国际市场价格已经接近,某些农产品价格甚至超过国际市场价格。因此,由定价政策所引起的价格扭曲及资源转移已趋于下降,1994年净转出1284.04亿元,PSE为-7.79%;1995年净转出1406.3亿元,PSE为-4.99%。

这种负保护政策,使投资过度向工业倾斜,农业部门投资严重不足,农田水利等基础设施配套不完善,影响农业抗灾能力,导致农业基础地位脆弱;农村储蓄资金巨额净流出,工农业产品价格的“剪刀差”,以及不合理负担,使农民收入降低,农业投入能力削弱,影响农民生活水平和农业生产能力水平的提高。在这种政策措施下,农业现代化的进程及整个农村经济的发展和农村社会的进步都受到了阻碍,更加剧了农业的弱质程度。农业经济生产效益低下,导致农产品在国际市场上的竞争力削弱,影响外汇收入。所有这些,最终导致国民经济发展比例的失调。从1952~1984年,我国工业总产值增长197倍,农业总产值增长5倍,比率为39∶1。1974~1984年,工业总产值和农业总产值增长速度比率为1.25∶1,较为合理。但自80年代起,工业增长速度远高于农业,1985~1994年保持在4~5∶1的水平。

WTO框架下农业保护的空间

由于中国农产品,尤其是中国的粮食,在国际市场上已经完全丧失了竞争优势,从满足人们生活必需和社会稳定的角度出发,保护农业已经越来越迫切。但随着贸易自由化的趋势不断加强,留给各国的农业保护空间也越来越狭窄。就农业协议的规定而言,中国的农业保护政策体系无疑需要调整。

(一)关于市场准入方面

农业协议规定:第一,减让约束关税。关税减让基期为1986~1988年,发达国家6年内(到2000年)平均削减36%,每个税目削减幅度不低于15%;发展中国家10年内(到2004年)平均削减24%,每个税目削减幅度不低于10%。第二,非关税措施关税化,即按规定的换算方法将非关税措施转换为关税。第三,保证关税化后市场准入机会不低于规定基期国内消费量的3%,在减让期结束时应扩大到5%。第四,最低市场准入的实施通过关税配额来进行。在我国,长期以来都是通过配额、许可证等非关税措施对粮油棉糖等主要农产品进口进行调控,其中粮食进口除大麦征收3%关税外,小麦、稻谷、玉米等均未征收关税。显然,取消非关税措施对我国市场准入的宏观调控极为不利,而关税化政策①也同样对我国不利。由于减让基期我国大部分农产品的价格低于国际市场价格,关税化后的关税等值为负值。这就使非关税措施关税化的可能也失去了,在这种情况下,只能采用上限约束的办法自主提出约束关税,但这一上限必须通过与缔约方谈判才能确定,因此保持比较高的关税约束也非常困难。即使我国自主提出的上限约束关税目标能够达到,根据协议的要求,关税水平仍然要不断降低,这对于我国农业的贸易保护同样是不利的。

(二)关于国内支持方面

根据农业协议,发达国家的农产品的国内支持总量(AMS)在6年内削减20%,发展中国家10年内削减13.33%。其中,“绿色补贴”②不计入基数总量,只有“黄色补贴”才是国内支持的减让对象。对于这部分“黄色补贴”,若不超过基期农业生产总值的5%(发展中国家为10%)可排除在基数之外,无须削减。

我国长期实行农业支持工业发展的政策,因此,在WTO规定的基期内,我国的农产品国内支持总量为负值,也就是说,我国无需承担减让义务。但这同时也就决定了我国今后对农业的支持水平不得超过基期(1986~1988年)平均农业生产总值的10%,即约485亿元人民币,按现行汇率仅57亿美元。这是发展中国家的最低水平,而与发达国家相比这一水平就更低了,如美国在减让基期农产品国内支持总量高达238亿美元,即使其按WTO规定削减20%,今后仍可使用191亿美元;欧盟削减后也可达769亿美元;日本削减后达283亿美元。只要在其承诺的水平内,这些国家仍可大量使用对农产品的价格支持。相比之下,我国所能使用的支持空间就小得多。即使今后随着我国经济发展水平提高,具备了大规模补贴农业的能力,57亿美元的基数也限制了国内支持措施的使用。

(三)关于出口补贴方面

农业协议要求削减出口补贴,包括对农产品出口的直接支付、出口奖励和为降低营销成本提供的补贴等。6年内将出口补贴的预算开支削减36%,将有补贴的农产品出口数量削减21%。

尽管我国提交的出口减让表中基期金额高达62亿元人民币,约合13亿美元,但美国对这些补贴提出异议,认为在1986~1988年,我国农产品的国内价格低于国际市场价格,出口应具有竞争力,而我国这些出口补贴可能包括出口公司本身的经营不善,不属于贸易规则意义下的补贴;并强调中方在许多场合宣称已取消出口补贴,因此要求我国出口补贴约束在零水平。零水平与发达国家削减36%后的水平相比,对我国农产品的出口将极为不利。基于以上分析,WTO框架下留给我国农业的保护空间已极为有限。因此,我们只有及时调整政策,在WTO框架下开辟新的政策调控空间,才能使我国农业得到有效的保护。

建立新的农业保护政策体系

(一)建立良好的政策环境

农业问题不可能仅在农业本身的范围内得到解决,必须从根本上改变传统体制形成的不利于农业的资源分配格局。因此,不能仅仅在农业内部做文章或依靠政府经常变化着的所谓优惠,而必须建立一个保障政策实施的良好的外部环境,一方面使农业能参与市场竞争,另一方面在竞争中又能得到国家的支持与保护。对农业实施保护意味着社会总资源配置结构的调整,即资源由过去的向工业过度倾斜转为适当减少对工业的资源投入而增加对农业的资源投入。这就要求适当的降低工业增长速度,提高农业增长速度,调整工业与农业的发展速度比例。世界发达国家和发展中国家工业化的经验表明,工业化初期农业剩余为工业化提供最初的原始资本积累,而进入工业化中期后工业将反哺农业,工农业发展速度比为2~2.5∶1;工业化后期为1.5~2∶1。我国工业化进行了40多年,已建立起了独立完整的工业体系,且工业产值所占比重达83%(1994年),工业化已进入中期阶段。因此,在近期内把工农业发展速度比调整到3∶1并逐渐调整到2.5∶1不仅是必要的,也是完全可能的。我国工业的高速增长是建立在剥夺农业的基础上的,对农业实行保护,就意味着工业必须反哺农业,这就要求工业不断提高效益,增强自我积累能力。因此,如果无法解决工业的粗放、低效发展,则农业保护的战略也会落空。所以,保护农业政策不可能孤立地实现,必须建立在工业高速、高效益、集约型发展的基础之上。

(二)农业保护的对象

农业涉及的部门极为广泛,不可能进行全范围的保护,在选择保护对象时必须结合考虑比较优势和重要性。只有不具备比较优势,同时又是高度重要性的产品,才是今后应当保护的对象。与国际市场相比,1995年,我国小麦价格比国际市场高28.5%,玉米高71.1%,大米高17.8%,中国粮食已失去了比较优势。但鉴于粮食对国家稳定的特殊重要性,必须把保护粮食生产作为农业发展战略的一个重点。除粮食外,其他不具备比较优势的产品,可以适当让出部分国内市场。同时,调整国内农业生产结构,把有限的资源集中投入到那些相对重要的、具有明显比较优势的农产品生产上来,以扩大这部分产品的国际市场,实现国内有限资源的合理配置,这是农业发展战略适应农业国际化趋势的重要选择。

(三)农业保护的政策方式

1.要充分利用WTO“绿箱政策”。大多数发达国家和地区通过价格干预或直接补贴等传统方式来保护农业,然而这些政策不符合农业协议的贸易规则,终将被取消,而且,我国目前的财政状况也不允许实现较高的价格保护。因此,中国的农业保护应该也只能采取非价格保护,特别是利用WTO允许的“绿箱政策”。与价格保护造成国家巨额财政负担和阻碍市场经济改革相反,“绿箱政策”往往只需少量财政投入。比如:增加农业科技研究方面的投资,促进农业技术推广,加强农民职业培训,提高农产品技术含量,推动农业增长方式的转变;保护基本农田及农业生态环境以及促进结构调整,间接减少农民的成本支出等。这些措施都不需要很多的财政支出,但“外部经济效益”较大,能通过降低农业的综合生产成本提高生产水平,提高农产品的国际竞争力,从而达到持久保护的良好效果。

2.培育和完善市场体系。市场体系是发展农村市场经济的基础,也是政府实施农业保护的中介和载体。中国农业经过十几年市场取向的改革,已经在相当程度上实现了市场化。但是,市场体制远没有确立其主导地位而成为农村经济运行的基础,尤以市场体系的发育最为滞后。政府应努力建立和健全市场体系,保证市场交易的公平、公正、公开。同时,制定市场进入法则,通过法律法规约束各市场主体的行为,加强“软件”建设。

3.建立健全农业社会化服务体系。由于农民多为小规模分散经营,生产无组织,决策盲目,缺乏市场竞争力,也不便于国家保护。因此,如能将分散的农户以股份联合的形式组织成新的市场主体,则其竞争能力和抗风险能力将大大提高。与此同时,通过建立农村社区性合作经济组织和专业合作组织,为农民解决一些仅靠自身力量无法解决的新问题,为农村经济的发展提供完备的服务;通过建立全国农村信息网络系统,为农民提供具有超前性、准确性、指导性的信息,让农民根据这些信息去决定各自的生产计划和销售形式。

(四)农业保护的程度

农业保护的目的是消除工业对农业的剥夺,并最终实现工业对农业的补贴。但这种保护应建立在推进农业现代化的基础上,否则,对政府而言保护将是一个“陷阱”。农业保护必需有农业生产率提高和农业现代化相随,过度的保护有可能造成整体效率的下降。因此,要实现真正的农业保护,还必须提高农业自身的竞争力,大力发展高产、优质、高效农业,利用国际市场或调节消费结构来优化农业生产结构。综合国力决定了我国不可能对农业实行发达国家那样的高度保护,这也是由我国农业保护的特殊性决定的。一方面,由工业化和城市化水平所决定,我国农业保护是少数人保护多数人,是农产品短缺型保护;另一方面,过度和长期的农业保护也不符合世界贸易发展形势的需要。发达国家的经验也证明了过度的保护既不利于本国农业的发展,也会给整个经济带来隐患。因此,我国的农业保护应分阶段、适度进行。按目前的经济实力,短期目标是改变负保护状态,实现从剥夺农业向保护农业的战略转变,即实现农业与非农产业间的资源流动趋于基本平衡。而随着经济发展,保护程度也可适当提高,并稳定在15%~20%左右,实现工业反哺农业,从而加强农业基础地位,加速农业发展,稳定地提高农民收入,使国民经济协调发展。

总之,我国农业保护政策体系的设计,必须综合考虑国内经济发展的阶段特征和国际经济环境的变化趋势。就国内而言,政策不能超前也不能滞后,以体现经济发展的内在规律对农业保护的要求;就国际而言,必须符合国际经济一体化的发展趋势,不与国际贸易准则相冲突。