我国生态税收体系构建路径范文

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摘要：构建生态税收体系不仅是实现税收体系的环保要求，也是通过税收手段调节经济与环境问题使其健康发展的必经之路。文章从外部性理论与可持续发展理论分析了生态税收体系的构建，分析了现行税制下我国生态税收的现状及存在问题，并进一步探讨了完善生态税收体系的路径。我国需要调整现行税制，进行费改税，开征新税种，实施税款专项；我国也需要改革和完善生态税收优惠政策，循序渐进，试点征收，提高税收征管水平，真正构建生态税收体系以实现经济可持续发展。

关键词：生态税收；生态税收体系；构建

1引言

生态税即绿色税、环境税，是政府矫正环境污染行为和保护生态环境而采取的一种有效的经济手段[1]，其本质是把环境治理的成本内部化[2]。围绕生态税收开展的研究已经形成一定的理论基础。1972年，李香菊和杜伟[3]的研究提到Oares在介绍庇古的外部性理论基础上，提出了庇古税的概念，核心在于将税收手段运用到保护环境之中。然而，这一理论并未受到重视。随着Pearace[4]提出的环境税“双重红利”概念，对污染环境的行为征税日益受到重视。A.H.帕夫连科和张晶[5]提出的伦理学对生态税收体系的建立提供了一定的理论指导，Chiroleu-Assouline&Fodha[6]在叠代模型框架下研究环境税双重红利实现的条件，丰富了绿色税收理论。可见，生态税收的相关理论为构建生态税收体系提供了理论基础。改革开放以来，我国经济社会快速发展的同时，环境问题日益突出，资源和生态可持续发展面临着严峻挑战，为了治理生态环境，我国不断完善资源环境税费制度，并制定和实施了一系列政策：2014年上调排污费，2015年加大排污费征收范围，2016年7月1日全面推开资源税改革。在《“十三五”生态环境保护规划》中，我国更是提出了开征环境保护税，全面推进资源税改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间范畴。目前，学者们分析了国内生态税收现状[7]，发现目前并未形成真正意义上的生态税，现行税制下的资源税、耕地占用税、城镇土地使用税、城市维护建设税承担环境保护的责任[8]。部分税种虽然发挥保护环境的作用，但欠缺经济的协调，在发展循环经济方面作用零散[9]，我国现行税制的生态化程度不够，没有从保护环境的角度出发[10]。通过开征资源税和环境税来调节生态环境问题处于起步阶段，仍未建立完善的生态税收体系。在现行税制下，我国生态税收的现状如何，存在怎样的问题？如何构建和完善我国生态税收体系的具体路径？本文将逐层深入分析。

2生态税收体系构建的理论分析

2.1外部性理论与生态税收体系的构建

外部性理论最早由英国经济学家马歇尔[11]提出，通过分析外部经济和内部经济，他提出了如下观点：如果增加劳动和资本，则会促进组织改进，而组织改进则会进一步增加劳动和资本的使用效率。在此基础上庇古[12]进一步发展了外部性理论，认为外部性的实质就是边际私人成本和边际社会成本不一致以及边际私人收益与边际社会收益不一致造成。实际上，生态税收的概念起源于庇古的外部性理论，不仅针对环境污染开征税种，也应从实际出发全面概括其意义[13]。构建生态税收体系，从外部性理论视角来看，当边际社会成本大于边际私人成本时，应对造成环境污染的企业进行征税；当边际私人收益小于边际社会收益时，应对环境加以保护，对预防污染以及绿色生产的企业进行优惠和补贴。可见，生态税收体系的构建就是使外部效应内部化，使资源配置达到最佳状态。

2.2可持续发展理论与生态税收体系的构建

1987年联合国世界与环境发展委员会发表了一份报告《我们共同的未来》，正式提出可持续发展概念。在1992年联合国环境与发展大会上，可持续发展要领得到与会者的共识与承认。可持续发展是指在满足当代人需要的同时，不能危害后代人对消费和需求的能力。可持续发展涉及经济可持续发展、生态可持续发展和社会可持续发展三方面的协调统一，要求人类在发展中讲究经济效率、关注生态和谐与追求社会公平，最终实现人的全面发展。与发达国家不同，发展中国家在发展过程中同时面临着经济和生态的双重压力。发展中国家为了追求经济发展往往以破坏环境为代价，造成出现严重的环境问题，而这又反过来制约经济发展。在发展经济的同时能保护生态环境，使可再生资源保持其可再生性，发掘环保、绿色的资源来替代和补充非可再生资源。作为发展中国家，我国应建立有效的管理体系，运用经济手段、税收手段、法制以及政策干预来保持其可持续。除外部性理论和可持续发展理论外，税收生态体系的构建也可以基于公共产品理论、税收制度优化理论、边际成本理论等主要理论开展分析。目前，我国在理论上对生态税收的研究还处于起步阶段，理论和实践还未能完全结合。随着生态环境问题日益严峻，建设生态税收体系刻不容缓，需要及时发挥其对生态环境的调控作用，实现生态可持续发展。

3我国现行税制下的生态税收现状

3.1资源税资源税是对各种自然资源的开发和使用

征收的税种，在生态税收体系中作为主力军。我国现行的资源税包括针对矿产征收的资源税、土地使用税和耕地占用税，根据不同资源产品和资源条件的差异，确定相应的税率和征收标准。2016年7月1日我国全面推开资源税改革，扩大了征税范围，确定合理的税率并全面推开从价计征方式。在城镇土地使用税中，其征税对象为国有土地，征税范围为城市、县城、建制镇和工矿区，以纳税人实际占用的土地面积为计税依据。耕地占用税是对占用耕地的行为征税，实行定额税率，从量征收。随着城市化进程加快，耕地面积不断减少，征收耕地占用税旨在保护耕地、保护生态平衡。我国耕地资源分布不均匀，经济发展水平差异大，采用地区差别定额征收。

3.2消费税

消费税对所有消费品和消费行为征税，在消费税的征收范围内，部分体现了生态性，促进了资源配置。然而，我国消费税征税范围窄，诸如一次性筷子、实木地板这种污染严重且极大损耗资源的消费品税率较低，税率均为5%，对造成白色污染严重的一次性塑料袋等塑料制品未进行征税。

3.3增值税

增值税是我国税收体系中最主要的税种，在税收收入中占比最高，在市场对资源配置中具有关键作用。增值税中的部分优惠政策对生态税收体系的建立产生了一定的促进作用，但部分却不利于生态保护。目前，在我国增值税涉及的与生态保护有关的优惠政策中，对循环利用物、废旧物资和部分资源综合利用产品进行优惠征税，有助于保护环境，提高资源利用率。对农业生产资料中的农膜、化肥、杀虫剂等给予税收优惠，对生态保护具有一定的不利影响。尤其是农膜的大量使用造成残膜污染，严重破坏土壤抗旱能力和透气性；大量使用化肥会造成土壤板结，污染水质。

3.4所得税、城市维护建设税和车辆购置税

企业所得税中具有生态功能的税收优惠政策主要包括：固定资产加速折旧；开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用加计扣除；高新技术企业减按15%的税率征收。城市维护建设税所征收的税款，专门用于城市、县城、乡镇维护建设方面。车辆购置税对购置车辆征税，城市维护建设税和车辆购置税这两个税种具有一定的生态调节性，但所占比重较低。

4我国生态税收体系存在的主要问题

4.1未建立完善的生态税收体系

（1）生态税种分散，占比不高。由于我国生态税起步较晚，目前并无具体意义上的生态税，现行税制中虽有部分税种起到保护生态、调节污染的作用，但税种分散、占比较少，效果不明显。从2011—2015年我国部分具有生态功能的税收收入和国家税收总收入状况来看（表1），我国涉及生态的税种很少。在现行税制下我国以资源税为生态税的主力，车船税、城市维护建设税、城镇土地使用税、耕地占用税同样具有生态保护功能，但消费税和所得税生态性并不强。我国生态税征税范围小、税率低，且税收收入占国家税收总收入的比重小。（2）缺乏独立的生态税种。目前，发达国家生态税种齐全。例如，美国的税收体系由州税、联邦税和地方税组成，已经形成成熟的生态税收体系。1912年俄勒冈州提出的汽油税是美国最早的有关保护环境的税目，在之后提出的方案进一步对排放硫化物征税。其中，对由二氧化硫造成的污染征税，明确规定二氧化硫浓度为一级以下地区每排放1磅硫征收15美分，一级与二级之间征收10美分/磅，二级以上不用交税。对有破坏空气、水、矿产资源等行为的人或单位造成的生态补偿费，对使用公共用地或地上附着资源的按市场价格收取使用费。此外，美国的生态税收还涉及损害臭氧层的化学品征收的消费税、汽车使用相关税、开采税、固体废物处理税费、噪音税和交易费等。瑞典是一个城市化和工业化程度很高的国家，在机械工业和化学工业方面具有优势，并大力发展信息、通信、生物、医药、环保等新兴产业。然而，瑞典重视能源节约和环境保护，1988年瑞典引入环境税，经过不断改革和完善生态税收，形成了包括能源税、碳税、硫税、汽油税、里程税、废物税、化肥税、农药税等在内的综合生态税收体系。相比发达国家较成熟的生态税收体系，我国生态税税种单一，没有主体税种，也无独立的生态税税种。近年来，我国北方地区大范围的雾霾天气，所含灰尘、硫酸、硝酸、二氧化硫、氮氧化物严重超标，因而有必要借鉴发达国家的成功经验，开征碳税、硫税等相关税种，并结合其他经济手段控制环境污染。

4.2现行税制缺乏生态调节功能

一般而言，资源税是在资源开采和利用中监管并提高资源配置，保护能源。我国现行的资源税包括针对矿产征收的资源税、土地使用税和耕地占用税，征税范围仅限于部分不可再生资源，对大部分可再生资源的征管松散，并且其征收率低、征税范围窄。现行税制下的资源税以级差收益为主要目的，严重偏离了资源税的目标。从消费税来看，我国的消费税是以价内税的方式征收。由于我国居民纳税意识不强，对消费税的认识程度不高，大部分人并未意识到缴纳消费税，通过消费税引导绿色生态的消费理念并不强。我国消费税征税范围窄，集中在成品油、贵重首饰和小汽车方面，诸如一次性筷子、实木地板这种污染严重且极大损耗资源的消费品税率较低，对造成白色污染严重的一次性塑料袋、一次性饭盒、一次性鞋套、一次性杯子等一次性制品未进行征税。

4.3以费代税现象严重

根据外部性理论，企业在日常生产过程中所产生的污染未进行处理和净化便直接排放到环境中，企业的生产成本下降，但却转嫁到社会环境中，增加了社会成本。污染者应承担一定的责任，即“污染者付费”。我国自1979年确立排污费制度，但长期以来在环境治理上采取收费政策，现行的排污费政策主要包括对排放废水、废气、固体废弃物、噪声收费，实行地区差异性收费标准。我国以费代税非常普遍，而排污费制度并无明显的立法作用，其立法性不强，执法刚性不足、行政干预较多、强制性和规范性较为缺乏，形成众多内在约束机制，加上污染物排放与测量的专业性和技术性强、征收成本较高、收费标准低使得污染者有机可乘。尽管我国不断加大对工业污染的治理投资，但环境问题改善仍不明显。

4.4优惠政策中存在一定的缺陷

我国增值税优惠政策中存在缺陷。例如，涉及化肥、农药的优惠政策，在短期内对农业发展具有一定的鼓励和支持作用，但却势必造成严重的生态问题，不利于生态可持续发展。对造成生态污染的部分产品给予税收优惠，对可循环利用的产品补贴不到位，部分优惠政策所存在的缺陷表明未能很好地将可持续发展的理念寓于政策措施之中。相比之下，发达国家税收优惠形式多样，涉及税收减免、加速折旧、税收扣除和直接免税等。我国单一的税收优惠形式在鼓励和引导方面作用效果不明显，在提高企业生态保护的积极性方面引导作用不强。

4.5税收征管水平不高

我国税收征管水平不高，税收征管方面存在众多漏洞，主要表现为：一是我国税收征管制度存在缺陷，使得污染企业和个人有机可乘；二是部门之间没有严密的配合协作，如环境监测部门、环保部门和财政部的分工协作；三是征管人员专业性不强、水平不高，征管技术水平不高；四是我国居民对可持续发展理念的理解不足，生态税收纳税意识不强。由于生态税征收的根本目的是控制污染，保护生态环境，并不以增加财政收入为目的，生态环境投资效益具有长期性，短期不明显，由此造成区域生态环境差异的不断扩大，使一系列发展失衡问题不断加剧[14]。

5构建与完善我国生态税收体系的路径

长期以来，我国片面追求经济增长而忽视环境保护，不合理的资源配置造成社会资源严重浪费。因此，构建生态税收体系是必要且重要的，但构建我国生态税收体系必须保持经济增长、社会安定和生态安全三位一体。目前，我国生态税收体系的构建正处于起步阶段，需要结合基本国情，探索完善生态税收体系的路径，改革现行税制中不合理的成分，使生态税收体系需服务于国家发展和人民需求。

5.1调整现行税制，进行费改税

一是改革资源税。改革资源税的重点是扩大范围、提高税率。对可再生资源征税，需要将范围扩大到森林、草原、湿地、水资源等全部生态资源；提高税率，实行阶梯税率，在保持税负基本不变的前提下，整合各项税收，制定合理有效的征税标准。二是改革消费税。改革消费税的重点是扩大税目，对污染严重、资源消耗大的消费品和消费行为一律征税，增强消费税引导作用。引导正确、绿色、环保的消费观，把绿色环保理念引入我国税收制度[15]。三是改革所得税。在所得税中提高生态性，从个人到企业应加入生态税收条款，对运用环保设施实施节能减排、研发高新技术的企业或个人给予税收优惠，建立相应的奖惩制度。四是进行费改税。增加税收环保机制，有效解决排污费制度中执法刚性不足、行政干预较多、强制性和规范性较为缺乏等问题；将费改税征收的税款作为地方收入，调动地方积极性。

5.2开征新税种，实施税款专项

由于我国正处于生态税收体系构建的起步阶段，构建完善的生态税收体系，开征新税种已是必然。开征新税种应结合现行税制和环保机制，确保新税种的可行性，避免与其他政策制度冲突或重复。我国应借鉴发达国家的成功经验，开征碳税、硫税、污染税等生态税种。通过开征污染税，提升有关生态税税种的降碳功能[16]。制定合理的征税标准，实施生态税税款专项，任何部门与个人都不能挪用、隐瞒，专项收入应用于生态建设，开发新能源、研发新技术、治理环境污染。

5.3改革和完善生态税收优惠政策

完善生态税收优惠政策，首先，需要建立公平合理的生态税法，立法先行，完善现行税制，建立动态环境税模式[17]。其次，需要清理现行税制中不合理的税收优惠政策，尤其是对农药、化肥等实施的免税优惠政策。再次，需要调整环保政策和生态税的税收机制，使二者相互配合，最大限度地发挥作用。最后，采用多样化的税收优惠形式，通过引入加速折旧、延迟支付、费用扣除等优惠手段，丰富税收优惠形式。

5.4循序渐进，试点征收

由于我国资源状况、税收体系、环境污染状况和经济状况较为复杂，构建完善的生态税收体系必须循序渐进，不可急功近利。构建生态税收体系涉及方方面面，其税收法律制定、执行，征收标准和征收方式的确定，税款的征收使用以及征管部门等环环相扣，稍有不慎易造成经济混乱，税制瘫痪。我国可以根据各地区资源状况不同和污染程度差异，实施试点征收，从点到线从线到面，逐步扩大范围。我国应基于现实国情，循序渐进，将远期目标和近期目标有机结合，构建生态税收体系以实现经济社会的可持续发展。

5.5提高税收征管水平提高税收征管水平

可以从以下两个方面入手：一是需要提高公民自觉的环保和纳税意识。政府通过多途径开展对广大居民普及税法知识教育，扩大宣传，增强广大居民的环保和纳税意识，引导绿色环境观，从而自发地不断寻求总成本趋于最低的环保手段。二是运用灵活手段从控制污染源头、监督污染过程、治理污染结果来有效防治污染。加强部门间的合作，提高征管人员素质和征管水平，支持和鼓励高新技术产业发展，用新型技术来改造传统企业，减少环境污染。

参考文献：

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[7]张志奇.绿色税收政策的现状、问题和完善建议[J].环境保护，2016（22）：49-52.

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[17]邹奎，王小林，沈丽君.国外环境税对中国环境排污收费制度的启示[J].世界农业，2016（7）：135-139.

作者：刘志雄1；黎亚男2 单位：1.广西民族大学，2.甘南州兴发草原维护与建设有限责任公司