国内城乡统筹组合评价分析范文

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一、引言

城乡统筹思路在2000年以前主要用于解决农村富余劳动力的就业问题[1]，“十六大”后我国把城乡统筹作为解决“三农”问题的战略举措[2]。近十年来，全国各地各级政府推出了一系列行之有效的城乡统筹政策与措施，我国学者也对这些政策、措施的绩效进行了连续研究（见表1）。从评价的理论发展来看，陈衍泰等（2004）[13]总结比较了八类常用评价方法的优缺点及适用对象；具体到城乡统筹评价上，各种常用评价方法基本在城乡统筹上得到了有效运用；以层次分析法为例，从开始的AHP已经发展到ANP，并与DEA有效结合；再以熵值法为例，亦从用熵值法对研究指标赋值发展为与模糊数学、灰色关联法结合。评价方法使用日趋复杂，评价指标选取大同小异。通过评估对某个地区城乡统筹发展的综合情况与存在问题进行实证分析的研究已逐渐成熟，但评估结果依赖于评估指标和评估方法的选择。在指标选取方面，牛文元（2009）[14]、迟国泰等（2009）[15]就指标选取及各种评价方法运用等两个方面做了详细的介绍和描述。对同一组对象、选取相同指标，运用多种组合评价法会得出不同的评价结果，如何评判和提高评估的有效性？组合评价法是解决这一问题的有效路径，将各种方法进行组合将降低方法本身的片面性。此外，评价的地域主要集中在省市（区）、地级市层面，对县（县级市、市辖区）进行的评估还较少见。在组合评价理论发展方面，郭显光（1995）[16]详细描述了平均值法、Borda法、Copeland法、模糊Borda等多种组合评价方法及组合评价方法的评价思路。近些年来，从运用领域看，组合评价法已在从宏观的地区经济实力评价[17]到微观的联盟伙伴选择[18]方面均得到了广泛应用。从理论进展来看，组合评价法逐渐走向成熟，例如：迟国泰等（2009）[19]用Kendall协和系数对各种单个评价法结果进行事前一致性检验、用Spearman等级相关系数对各种组合评价法进行事后一致性检验的循环评价程序对我国14个省级行政区的经济发展做了全面实证研究；郭亚军等（2009）[20]给出了一种组合评价法有效性的定义，为解决组合评价法间的不一致性提供了一种方法。但是，组合评价法似乎尚未在城乡统筹中得到有效运用，因此本文将借助于组合评价法思路以2009年苏浙沪县级城乡统筹为例展开实证分析。

二、指标与方法

对城乡统筹进行综合评价是政府政策绩效管理的重要组成部分，是推动我国城乡统筹有序发展、促进资源优化配置、提高政府管理水平的重要手段。我国现行的行政区划以省、县、乡为基本行政区，县（县级市、市辖区）作为我国经济社会的基本行政单元，在中国城乡统筹发展中具有基础和纽带的地位。以丁萃华等（2010）[21]为代表，相对于“十一五”期间城乡统筹研究的区域侧重在地级市及以上，“十二五”的研究已逐渐转向地级市以下区域，浙江省已从2005年开始每年《城乡统筹发展水平综合评价报告》，许多县级政府也陆续对自身的城乡统筹工作进行了绩效评估。但是，由于县级层面的数据分散且难获，县级层面横向比较的城乡统筹研究开展并不十分普遍，且某些研究设计的评价指标体系无法应用于其他地区，原因是指标体系所需数据在其他地区无法获取，从而阻碍了城乡统筹指标体系的推广和城乡统筹成效的比较。处于我国经济最发达地区的苏浙沪地区，其经济实力从人均GDP看已接近富裕国家水平，这个区域内的区域协调及联动效应比较明显，以该区域的县（县级市、市辖区）为样本进行城乡统筹实证评估对我国整体城乡统筹工作具有示范、借鉴作用。2009年，苏浙沪共有24个地级市、214个县（县级市、市辖区），由于资料可获得性的原因，我们把除上海外的各地级市市辖区各视为一个（如苏州市下辖6个市辖区，在本文中归并为“苏州市辖区”），上海的9个无农业的中心城区也不列入考虑，因此本次共有32个市辖区、48个县级市、61个县、1个自治县共142个县级行政区域（其中，江苏省64个、浙江省69个、上海9个）列入本文研究范围。2007年、2008年的数据根据行政区划变动做了一些修正。在已有文献中，对城乡统筹的评价往往只侧重于发展的结果，这种方法有一个忽视因果关系的“缺陷”。比如：把人均GDP和城乡收入比放在一起赋值考虑时，许多研究已经表明两者之间存在着明显的相关性，这提示我们可对评价体系进一步细化。于是，笔者在构造统筹城乡发展评价指标体系时以“条件指数”衡量各地的统筹城乡发展条件，以“水平指数”进行统筹城乡发展水平的比较。在指标选取上，“条件指数”方面主要是已有实力、能用财力、以往基础三个方面。在“已有实力”上选取了一般惯用的GDP、城市化率（非农人口占比），“能用财力”重点考虑了“以工哺农、以城带乡”能力指标（如地区财政支出、非农GDP占比），而且绝对性与相对性兼顾，在考虑总体指标的时候设计了对应的人均指标使得省区间更具可比性；同时，公共服务水平集中体现了以往各种资源投入在城乡差距现状上的反映，但一些指标比较难以反映出发达地区近年城乡统筹工作的绩效（如电视覆盖率、电话普及率等）或难以获取（如垃圾处理率、生活污水纳管率等）。公共服务中最重要的就是教育和医疗，教育数据尽管在省区面上较全，但大学生源来自各地，目前很难找到外地生源地的现成数据，一些大城市中小学生数也已出现了大量的外来人口，进行横向比较时可能会有失偏颇。因此，笔者选取了以医生数为代表的、“无法移动”的医疗资源作为公共服务的代表。“水平指数”方面分城乡两个口径考虑了收入、支出、保障三个方面，不仅要考虑农民个体的平均指标，也要考虑其与城市居民的差距；城乡居民在社会保障上的差异是不容忽视的，但指标比较复杂，社会保障（保险）名目繁多，难以用简单指标统计，目前比较合适的指标只有低保数据最为公开、及时、全面。评价指标体系设计充分考虑了所需数据的代表性和易得性，保障了城乡统筹评价指标体系的可靠性和适用性。目前我国各地统计工作在统计口径、时间和统计项目上略有不同，而彼此的不同构成了整个调查系统的许多缺失；尤其是分城乡两个口径统计的数据非常少，而通过一手调研获得各地的数据几乎是不可能的。有鉴于此，本文中苏浙沪2007—2009年统筹城乡发展的数据来自《浙江统计年鉴》、《江苏统计年鉴》和民政部网站上公布的城乡社会保障数据。表2、表3以层次分析法为例描述了整个指标体系。在评价方法上，本文从主客观紧密结合的角度、以赋权方法为标准选取了层次分析法、熵值法、TOPSIS和因子分析四个方法分别进行评价。（1）因子分析法是一种通过完全客观的统计学计算进行变量组合和赋权的评价方法，机理与专家的主观性完全无关，只有赖于各指标间的相关关系。（2）其他三者有个共同特点就是都可以结合专家赋权，是主客观相结合的评价方法。本文确定权数的方法以AHP为基础。如不考虑AHP赋权的因素，则：（1）层次分析法侧重于定性的专家主观判断；（2）熵值法用信息论原理通过指标的变异程度衡量其在综合评价中的作用，侧重原始数据的客观性；（3）TOPSIS（逼近理想解法，TechniqueforOrderPreferencebySimilaritytooIdealSolution）主要依据被评估对象与正、负理想解之间客观关系，并不完全根据原始数据直接加权计算（而层次分析法、熵值法都根据原始数据直接汇总）。四种评价方法肯定将得到不一致的结论，组合评价法就是沿着求同存异的思路将数个评价方法已得到的结果组合起来给出最终评价结果。哪种组合评价方法最优又是一个新课题，本文对四种评价方法的组合采用“平均值法”[16]；为了保证组合的有效性，用Kendall非参数检验检查四种评价结果的事先一致性，用Spearman等级相关系数进行事后一致性检验。

三、实证分析

首先笔者用四种方法对2007—2009年苏浙沪142个县级行政区域进行了评价（由于篇幅所限，这些常用评估方法的计算过程暂且略去）。四种方法的评估结果确实存在一些差异，以2009年组合评价法得到的前10名和后10名为例，列出对应县的五种排序值（见表4、表5）。2007年四种方法统筹城乡条件指数的Kendall协和系数为0.017，渐进显著性为0.059；统筹城乡水平指数的Kendall协和系数为0.013，渐进显著性为0.128；两个检验都在0.05显著性水平上否定零假设，四种评价方法在2007年具有一致性。同理，笔者亦在0.05显著性水平上检验了2008、2009年四种方法对城乡统筹条件、水平评价的一致性。在此基础上，用Spearman相关分析进行了四种评估方法和平均值法的事后一致性分析。以2009年为例，所有相关性检验皆在0.01水平上双侧显著，各种评价值之间Spearman等级相关系数的平均值见表6。Spearman等级相关系数的平均值代表着该评价方法与其他四种评价结果的一致性，平均值愈高说明这种方法愈理想。因此，2009年在苏浙沪城乡统筹评估上，基于平均值法的组合评价法确实比其他四种评价法更为理想（类似地，2007年、2008年也得到了组合评价法最为理想的结论）。同时，笔者验证了五种方法下城乡统筹条件与城乡统筹水平的一致性；还是采用Spearman相关分析，2007年的相关系数为0.764**，2008年为0.764**，2009年为0.787**（**代表在置信度为0.01时显著）（见表7）。城乡统筹的条件愈好，水平就愈高，要提高城乡统筹的水平，基础在于提高发展城乡统筹的条件。如果把组合评级法得到的142个县级区域排名分成5级，每级30个小区域，第1和5级各26个，图1、图2中颜色愈深排名愈前。如表8所示，在组合评价法下，苏浙沪市辖区、县及县级市2007年、2008年、2009年三年的条件指数、水平指数排名的平均值并无较大变动，市辖区排名最优先，县级市其次。但从变化趋势看，城乡统筹水平三年来，市辖区、县级市两类小区域都呈指数排名变小的趋势，而县类反之，这反映了三年中市辖区、县级市与县的城乡统筹水平之间的距离在拉大。从三年的水平指数与条件指数平均名次之差来看，市辖区的城乡统筹效率最低，其他两个地区较高。另从标准偏差角度看，各组数据三年变动也不大。但总体而言，标准偏差较大，说明各市辖区、县及县级市间的排名存在较大的落差；在城乡统筹条件方面，市辖区间的差异＜县之间的差异＜县级市之间的差距；在城乡统筹水平方面，县之间的差异＜县级市之间的差距＜市辖区间的差异。进一步分析，在苏浙沪区域内，无论是城乡统筹条件或是城乡统筹水平，2007—2008年上海处于第一集团，苏南、浙东北处于第二集团，苏中、苏北、浙西南处于第三集团；而2009年，浙西南上升至第二集团（见图3）。

四、结论与建议

在分析了2007—2009年苏浙沪地区县域城乡统筹发展状况后，我们可以发现一些分布特点和规律，进而提出了以下三点政策建议。1.以上海为龙头的世界第六大都市群苏浙沪中，以上海为中心的苏锡常、杭嘉湖地区县域城乡统筹工作的整体发展应优于其他地区，分别用县级区域与上海的最短公路距离（公里数）与相应的城乡统筹条件、水平进行相关分析，也得到了较高的相关性，验证了上海在城乡统筹发展中的核心作用及辐射效应。这个现象一方面当然基于这个都市群优良的统筹条件，但也说明了在都市圈快速城市化的推进中，这些地区也注重城乡一体化发展。随着都市圈建设进入深度城市化阶段，可以预期这些地区在县域城乡统筹方面的资金将愈发充足，但“新二元结构”等城乡统筹中的新现象将对这些资金在县域经济社会发展中的合理使用提出新课题。同时值得注意的是，苏北地区在县域城乡统筹条件、水平上绝对滞后，相对于这个区域内的发达县域，苏北地区县级区域在统筹资源上明显相对不足，但其城乡统筹的效率在苏浙沪区域内最高（以城乡统筹水平指数与城乡统筹的条件之差为例，2007年为-6.276、2008年为-7.103、2009年为-8.034，三年皆为区域内转化效率最优的区域），如果能在全省加强全局考量并加大投入，那么苏北的整体县域城乡统筹发展预计可以达到相对其他区域更快的发展速度。从资金的使用效率来看，苏浙沪地区的市辖区与县级市、县已呈现各有侧重的发展战略。市辖区资金充沛，基础良好，农业负担轻，要进一步在深度城市化背景下提高城乡统筹水平，光靠资金有可能导致效率不高的困境，因此要注意偏重用等同甚至优于城区标准的优质资源投入（如高等级医院、高水平学校等）来提高城乡统筹投入的绝对质量，以资源投入质量的提升换来县域城乡发展的公平。县级市和县当前的城乡一体化发展相对较慢，可以通过加大投入来提升其城乡统筹的速度，用资源投入数量的增加换取县域城乡发展速度的提升。