小额贷款公司可持续发展思考范文

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摘要:

小额贷款公司作为一种新金融组织担负着解决三农、小微企业融资难问题的重任或说社会责任然而过于注重“金融安全”的现行监管规则体系使小贷公司自身权利义务结构存在失衡面临着无力与民间融资抗衡无力与农村信用合作社、农村金融合作组织及城镇中小型银行竞争无法与大型商业银行进行合作也难以与P2P网贷信息中介相媲美公平、效率视域下的小贷公司自身发展面临着制度困境文章在厘清小贷公司法律性质及功能定位基础上剖析了小贷公司权利义务设置失衡的表现及其带来的制度成本进而分析了小贷公司与其他金融组织的竞争、合作关系并应共担化解三农、小微企业融资难的社会责任

关键词:

小额贷款公司；法律性质；功能定位；有效监管

0引言

自2005年10月山西、陕西、四川、贵州和内蒙古五省(区)开始小额贷款公司(以下简称小贷公司)试点以来随着2008年5月«关于小额贷款公司试点的指导意见»(银监发[2008]23号以下简称«指导意见»)的出台小贷公司试点在全国迅速展开据央行的统计数据截至2015年6月末全国共有小贷公司8951家贷款余额9594亿元上半年新增人民币贷款162亿元伴随着小贷公司的快速发展“三农”、小微企业融资难的困境得到了缓解[1]然而在小贷公司数量日益增多、业务似乎已步入有序开展、监管措施与指导性规范文件愈加完善、地方金融风险处于可控之际进入2014年以来的小贷公司似乎突然出现了关门歇业、注销登记或沦为P2P线下“供应商”的现象据统计2014年全国注销牌照的小贷公司超过150家截至2015年6月底仅广东省停业的小贷公司就超过20家小贷公司似乎走到了“盛极而衰”的边缘究其原因有将之归结为小贷公司自身盈利模式的短板、融资政策限制、过于严格的监管措施、小贷公司自身违法违规经营行为如高利贷、变相吸收公众存款、暴力催债、洗钱等甚至有认为新兴的网络借贷平台P2P的“抢饭碗”也是重要原因[2]上述针对小贷公司发展困境的探寻虽各有侧重、不一而足但足以引起我们对小贷公司现实处境及现行规制体系的反思就现实环境而言小贷公司应否、能否、如何承担起助力小微企业、“三农”发展的重任?小贷公司的比较优势何在?小贷公司与其他持照金融机构(商业银行、村镇银行、农村金融信用社、农村金融合作组织)及新兴互联网金融组织间应是怎样的竞争与合作关系?其自身的发展是否可持续?只有将现行以地方部门规章为主体的小贷公司监管规则放在这样的背景下才能对小贷公司发展所需的法治环境有一个开放、全面的认知并努力探寻使之自身健康、可持续发展的制度环境就金融监管而言公平、效率、安全是金融监管立法应兼顾的目标公平的核心是机会平等效率是金融的最终价值追求而安全是效率的最终保障因此金融监管规则体系必须保障金融安全、保证机会平等、有利于促进整体金融效率的提高[3]而已出台的地方性监管规章过于注重“安全”目标给予小贷公司的权利义务设置有失均衡损害了小贷公司天然具有的成本优势使小贷公司面临着无力与民间融资抗衡、无力与农村信用合作社、农村金融合作组织及城镇中小型银行竞争无法与大型商业银行进行合作也难以与P2P网贷中介相媲美自身发展陷入了制度困境因此小贷公司的可持续发展需要清晰其自身的比较优势及功能定位相应法律权利义务结构的设置应予均衡需要厘清其与其他金融机构的关系努力在金融安全与金融自由(效率)间寻找到有效监管的合理边界从而为小贷公司的可持续发展提供法制保障。

1、小贷公司的法律性质及功能定位

目前对小贷公司法律地位的界定国家层面的相关规范性文件有«指导意见»、«关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知»(银监发[2008]37号)、«金融机构编码规范»(银发[2009]363号)、«小额贷款公司指导手册»、«小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定»(银监发[2009]48号)等大多倾向于将小贷公司的性质界定为不吸收公众存款、为小微企业以及农户提供贷款业务的一般性企业仅央行的«金融机构编码规范»将小贷公司定位为金融机构2014年5月银监会会同央行起草的«小额贷款公司管理办法(征求意见稿)»仍沿袭«指导意见»的规定视小贷公司为一般工商企业地方立法层面上陆续出台的小贷公司“暂行管理办法”、“监督管理条例”等大多将小贷公司定位为金融机构如浙江省、湖北省将小贷公司界定为“新型农村金融组织”青海省将小贷公司界定为“新型民间金融组织”而广东省、河南省界定小贷公司为“不吸收公众存款经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”«山东省小额贷款公司试点暂行管理办法»(鲁金办发[2008]1号)第二条仅规定:“本办法所称小额贷款公司是指在山东省内依法设立的不吸收公众存款经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”并未明确小贷公司的金融组织地位但随后颁布的«山东省小额贷款公司监督管理暂行办法»(鲁政办发[2009]82号)第一条则开宗明义:“小额贷款公司是以服务‘三农’和小企业为宗旨从事小额放贷的新型地方金融组织”由此可见在地方性法规或规范性文件中小贷公司多被界定为新型地方金融组织从上述相关小贷公司的规范性文件可以看出小贷公司从诞生之日无论其法律地位定位为一般工商企业还是新型金融组织其功能定位都如出一辙:“坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则”(«指导意见»及安徽省的相关规定等)、“以服务‘三农’和小企业为宗旨”(山东省、浙江省)、“缓解中小企业融资难题满足中低收入人群融资需求”(深圳市)、“切实为‘三农’和小企业提供金融服务”(上海市)、“缓解中小企业贷款难问题、促进‘三农’、中小企业和县域经济健康快速发展”(河南省)、“服务小微企业、‘三农’和民生事业等薄弱领域的重要力量”(青海省)等等不需一一列举足以明确小贷公司的功能:为‘三农’、小微企业发展提供金融服务而这样的功能定位无疑具有一定的公益性质[4]由此可见:小贷公司作为新型金融组织的出现有着明显的政策性导向与意图承载着我国民间资本投资的希望担负着解决“三农”、小微企业融资难的重任或者说社会责任明确小贷公司这样的功能定位为我们审视现行监管规则体系提供了基本的落脚点。

2、公平、效率视域下小贷公司发展的制度困境

现行规制体系下的小贷公司承载着为“三农”、小微企业解决融资难的重大使命其自身权利义务结构却存在失衡以“金融安全”为主导价值的监管措施损害了金融公平和金融效率使小贷公司自身发展面临着制度困境。

首先，小贷公司资金有限、融入资金的权利更有限却从事着正规金融不愿涉及的单笔贷款数额小、贷款管理成本高、可提供的担保物品不足的中小企业、个体农户的资金需求重任其面临的信用风险更大据统计此类贷款的逾期率约6％尽管在我国目前法制框架下没有取得银行牌照的小贷公司当然不得从事吸收公众存款或出于金融风险的考虑有必要对其融资权利加以限制但是这样的监管理由都不应该成为忽视小贷公司作为理性经济人对成本、效率的天然考量监管首先应尊重常识基本的出发点必须是监管所带来的制度成本没有损害小贷公司持续经营的动力。

其次，小贷公司的业务范围、信贷对象、经营领域受到了较之其他信贷机构更为严格的限制如«山东省小额贷款公司试点暂行管理办法»规定:为了缓解“三农”和小企业贷款难问题维护小额贷款公司的合法权益确保小额贷款公司可持续发展根据«中华人民共和国公司法»和«指导意见»的精神特制定本暂行管理办法小额贷款公司可在本县(市、区)办理各项小额贷款、开展小企业发展、管理、财务等咨询业务及其他经批准的业务小额贷款公司不得向股东发放贷款小额贷款公司不得跨县域经营业务这样的规则内容无疑初衷是为了防范小贷公司的日常经营风险、维护相关主体的合法权益并防止小贷公司涉嫌非法集资等严重扰乱金融市场秩序的行为其目的本身并无不当但其相应的负面效应却鲜有重视。

再者，小贷公司不持有金融牌照不能享受金融机构的财政补贴和税收优惠却实实在在地接受着对银行业一样的监管甚至是远比银行业更为严格的监管一方面小贷公司有限的融资权利也是按照一般工商企业贷款标准其自身的融资利率不但在基准利率以上而且必然高出其他金融机构吸收公众存款的利率否则其自身的融资都难以为继另一方面小贷公司却没有享受到小型金融机构、农村金融组织所享有的某些激励性税收优惠措施以营业税为例小贷公司的营业税为利息收入的5.6％左右＋附加税而农信社做小贷业务的营业税率为3％左右＋附加这必然抬高了小贷公司的经营成本目前一些地方性的鼓励、支持小贷公司发展的财政贴息政策、税收优惠政策、专项资金保障安排等已相继得以落实但大多分散在相关政府部门的红头文件中一般小贷公司要么不甚了解要么因烦琐的申领程序、严苛的条件限制难以实际享受据山东省民营企业家协会的调查反馈:银行和政府有政策有优惠但没有一个统一的平台让政银企之间很好的沟通且要享受到“贷款贴息”纸质资料积厚成册法人代表签字几十处可谓极尽烦琐之能事更有甚者一些地方政府机构甚至把一些优惠政策的享有看作对本地小贷公司进行权力寻租的机会大大挫伤了小贷公司主动申请补贴的积极性笔者在对潍坊小贷公司的走访中就曾听到类似的反映:申请很麻烦拿到三五千元的补贴款还要被地方一些部门或官员无理由地克扣因此明知有政策优惠却觉得不值得申请。

最后，以“金融安全”为主导价值的监管措施实际地置小贷公司于不利的竞争地位公平、效率视域下的小贷公司自身发展面临制度困境«指导意见»所确立的“小额、分散”原则其初衷是为了解决“三农”、小微企业融资难的问题对其贷款余额比例的限制是为了防范小贷公司将贷款过分集中加大自身的经营风险的同时引发系统性风险然而正是这些“以风险监管为核心”、过分注重“金融安全”的监管规则与措施实际地削弱了小贷公司市场竞争的能力并将之置于了不公平的市场地位:如“小额、分散”必然加大其风险管控成本严厉的监管措施、信息披露、信息登记等规定逐渐损害了小贷公司天然的信息优势、成本优势随着民营银行的设立、P2P网络借贷平台的“野蛮生长”和股权众筹模式的异军突起小额贷款行业的市场竞争不断提高而小贷公司却越来越无“招架之力”因为民间金融、村镇银行、农村金融合作组织在可以吸收存款的同时还依然拥有基于地缘、血缘、亲缘的天然信息优势与成本优势而小贷公司在过于严苛的监管规则下正日益丧失这些天然优势再者与享受着无资金门槛、无资金来源限制、无特定放贷渠道限制的单纯P2P网贷中介相比资金来源受限、贷款利率受限、业务地域受限、监管更为严格的小贷公司更无“招架之势”其带来的结果可能是小贷公司的关闭、小贷行业的衰落以山东枣庄市为例在笔者的调研中进入2014年下半年以来当地6家小贷公司有5家处于清算阶段还在维持营业的1家小贷公司却是开业最晚、自有资本也最小的再有的可能是一些小贷公司选择逃避规则的监管以降低其所带来的成本如用夫妻分开借款、企业和法人分开借款等很多隐蔽的方式规避“对于单一客户贷款余额不得超过资本金额的5％”的规定等此类规避性行为显然背离了监管所追求的安全目标概而言之投资门槛高、审批严、监管多、风险大、政策补贴不明确或不到位境遇下的小贷公司如果缺乏成长为持金融牌照、可公开吸存的村镇银行、民营银行的实力会现实地选择关闭、停业转而回到本初的“地下钱庄”、“民间借贷”模式继续凭借天然的信息优势、成本优势自主地选择放贷对象、自愿承担着自己“承担得起”的风险成本再或者转型投资于P2P网贷平台后者随着监管规则的明晰其作为单纯的“信息中介”①显然风险更低尽管这样的选择是监管层不愿看到的但却是市场主体作为“理性经济人”的必然考量因此当我们试图设立法律边界、监管规则时必须兼顾公平、安全、效率多重原则或目标任何目标的偏废从长期的法律社会效应看都是不利的。

3、公平、效率视域下小贷公司可持续发展的法制思考

3.1立法明确小贷公司的权利义务设置随着小贷公司自身资金短缺问题的浮现各地的规范性文件已开始放宽了小贷公司的融资限制如«山东省人民政府办公厅关于鼓励和支持小额贷款公司发展有关事宜的通知»(鲁政办发[2013]34号):“连续2个年度分类评级达到Ⅰ级的小额贷款公司经批准可在引入优先股股东、向法人股东定向借款、在小额贷款公司之间进行资金拆借、与多家银行业金融机构和融资性担保公司开展合作等方面进行融资创新”“鼓励小额贷款公司通过发行私募债券、中小企业集合票据、资产转让、资产证券化等方式借助资本市场依法合规开展直接融资”银监会、央行下发的«小额贷款公司管理办法(征求意见稿)»也取消了“从银行业金融机构获得融入资金的余额不得超过资本净额的50％”、“只能向不超过两家银行业金融机构融资”、“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5％”等规定并且在业务范围上也“大尺度”扩容:可发放短、中、长期小额贷款办理票据贴现、买卖债券、股票等有价证券开展权益类投资办理贷款转让开展企业资产证券化业务发行债券办理商业承兑、对外担保、企业财务顾问、销售业务等甚至打破地域局限可跨省经营上述补充性或修订性规范文件使得小贷公司的权利义务结构渐趋合理很大程度上破解了小贷公司发展中存在的制度困境然而仅仅停留在原则性规定的“松绑办法”蕴涵着巨大的风险因素一旦风险积聚监管部门又可能随时叫停这些办法其存在着不确定性也缺乏具体的执行措施有可能使小贷行业的风险随之扩大并使行业的风险向外部溢出和扩散因此小贷公司的发展急需确定的法律规范加以保障在国家层面的专门立法缺乏的情况下地方性法规应该有所为弥补国家立法的欠缺将分散在规范性文件中的相关规则、制度、政策统一到正式的地方法规中并为将来的国家统一立法提供可资借鉴的宝贵经验。

3.2厘清小贷公司与大型商业银行的补充关系小贷公司与大型商业银行间应是“补充关系”主要存在区域上的补足、贷款对象上的补足但二者“补充关系”上也并非完全隔离、相互对立对立关系只是特定条件下、金融安全与金融自由(金融效率)间的极端状态小贷公司的核心业务是放贷在服务小微、农户的资金需要方面小贷公司和大型商业银行可以相互合作共担责任但这种合作要有法律的边界大型商业银行拥有资金实力、组织制度完善、经营管理水平相对较高、业务流程严密等优势小贷公司在其特定的地域、“熟人”圈子内拥有信息优势、成本优势、社会惩罚约束力强的比较优势这是二者合作的基础然而这种合作关系也可能带来负面效应:一是从动态的关系看借款人的借款条件也许会恶化比如大型金融机构向小贷公司提供批发性贷款不再直接给农户、中小企业提供贷款贷款农户、中小企业只能选择付出更高贷款成本的小贷公司二是这种合作会使小贷公司增加了资金供给、机构规模和人员也随之扩大业务范围逐渐走出“熟人”圈子而扩展至“陌生人”由此其原存在于特定区域、特定群体的信息优势、成本优势、社会惩罚约束力减弱而相应的风险则可能随之放大因此小贷公司与大型商业银行间的合作应审慎对待应有严格的法制边界[5]关于小额信贷机构效率及其影响因素的研究国外多有专题性研究如Hart[6]强调小额信贷机构制度化后的业务扩张可能导致其丧失原有的信息优势、成本优势甚至有可能产生“马歇尔冲突”①Bassem[7]分析地中海地区35家微型金融机构效率发现机构规模对微型金融机构效率有显著影响中等规模的微型金融机构效率较高Popovia等[8]利用84个国家的1003家小额信贷机构8年的报告数据研究得出小额信贷机构效率的影响因素是机构性质、贷款利率、资金的可获性和宏观经济水平Hassan等[9]通过分析拉丁美洲、中东、南非和南亚214家小额信贷机构运营效率发现正规小额信贷机构运营效率高于非正规小额信贷机构等[10]考察了正规金融与民间金融合作的效应发现不是所有的合作都能够促进放贷者之间的竞争降低市场利率满足小农户的贷款需求这种合作的效力取决于放贷者的市场结构安东尼.奥格斯[11]强调规制应兼顾效率、公平、安全等多重目标同时注意规制目标的多重性容易影响规制的实施效果。

3.3明确小贷公司与其他小型金融机构的竞争与合作关系小贷公司在为农户、小微企业提供融资服务时与农村信用社、农村金融合作组织等同样经营小额信贷业务的金融组织不可避免地会存在业务区域、贷款对象上的交叉相互之间的竞争关系特征更加明显这种竞争关系的正常发挥是有益于借款人、有益于农村金融市场发展与完善的因此应加以合理引导、激励与规范需特别强调的是法律法规或政策在面向小微企业、农户的金融服务时所给出的财政贴息、税收优惠、专项资金保障等应该一视同仁、公平对待充分发挥它们的合力作用共担服务“三农”经济、小微企业的重任小贷公司与P2P网贷中介间主要是合作的关系有学者指出:与突破“只存不贷”的制度设计、转型为村镇银行相比构建更具创新力的商业模式并与其他金融机构深度合作应是小贷公司的发展方向[12]小贷公司可以自主设立网络服务平台为小微企业、农户提供便利的贷款服务、信息服务也可以与P2P平台开展多样性合作借助于P2P的平台优势为小微企业等弱势群体提供更加丰富、有效的金融服务因此小贷公司相关立法的出台应具有一定的前瞻性为未来的金融市场创新、发展预留必要的空间。

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作者：李艳 单位：山东财经大学法学院