城郊居民区集体经济改制研究范文

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一、城郊居民区集体经济改制公司运行的现状

(一)改制的具体方案和目标城郊居民区集体经济改制的具体做法是把建设“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度作为其改革的目标和方向，保留一部分公益性资产，由街道办事处作为公益资产的监护人写进公司章程。通过将集体资产量化转为股权，村民变股东，确立公司的法人资格，由公司的股东选举组成董事会、建立监事会等公司组织机构，由街道办事处负责监督和管理。

(二)城郊居民区集体经济改制公司运行中存在的问题1．权力界限模糊，缺乏自上而下的有效监管城郊居民区在城市化之后，基层社会经济、政治状况发生了很多变化:镇改为街道，由原有的一级党委政府变成区委、区政府的派出机构;村党支部转变为社区党支部，原来同时具有行政和经济功能的村委会改为居委会，行政职能由政府或其他社会组织，如社区工作站承担，经济职能则由原集体经济改制的公司承担。但是，在现实生活，改制公司、居委会、街道办事处之间的权力界限十分模糊。调研中发现，有的地方在“村改居”后，新成立社区的所有费用主要是由改制公司支付，包括留守和外聘人员工资、办公场所提供和维护及各种活动的开展经费等，每年在10—25万左右，改制公司负担过重。同时，随着旧居改造步伐加快，外来人口也随之增多，但财政投入并没有及时增加，大部分费用仍由改制公司负担。行政职能没有完全从改制公司中剥离，公司投入大量资金到社区福利的建设中来，股份公司行使着街道办事处的部分行政管理职能。另一方面，街道办事处本应只承担行政管理职能，服务功能则依靠居委会及社会中介组织。然而现实是街道办事处“全能化”，居委会没能发挥自治作用，街道办事处与区政府签订的责任书有十几份，内容无所不包，如计、生、防火、创城、环保、安监、综合治理、劳动保障、党建等。从村民角度来讲，在遇到了权益受侵犯的时候，还是习惯于通过求助上级机关或者上访来解决问题。2．公益股形同虚设，缺少自下而上的有力监督公益股，又称集体股，是指公益资产在公司中所占的股份，一般为40%。设置集体股的目的主要有:第一，把一些无法量化的集体资产转化为公益股，同时确保把集体资产产权全部分配到个人后集体经济的“公有”性质，从而避免质疑，减少改革阻力;第二，对于村民来说，土地具有生产资料和社会保障的双重功能，在其能享受与城市居民相同的待遇之前，应从集体经济收益中拿出部分用于居民区退休人员的退休金及其他公益性支出。但在实际运行中，公益股的行使权常常掌握在公司的法定代表人手中，这些法定代表人往往是改制公司的董事长，同时又是公司的股东，多重利益交织在一起，很难真正履行公益股股东的职责，导致占公司控股地位的公益股在公司权力机构中被滥用，用于居民集体利益和社会保障的目标往往得不到落实。另一方面，改制多年，对于改制公司的认识还不到位，对改制公司是按公司法管理还是集体经济进行管理认识还很模糊。特别是“村改居”后的居民还存在着老村民的传统观念，对股东的概念仅局限在名词上，仅仅关注年底能分多少钱，其权利和义务都没搞明白，更别说履行股东职责。因而导致股东及其代表治理能力较低、董事会构成不合理，运作不规范、监事会和集体资产管理委员会形同虚设、经理队伍素质偏低、缺乏激励。3．小农意识残留，公司发展后劲不足由于受历史文化传统影响，村具有极强的家族观念，一个村一个家庭，在村集体经济改制成公司之后，改制公司就成为一个家族式的集团，在观念、人才、体制上具有封闭性、独立性，独立于整个社会之外。很多改制公司仍延续着传统的村居管理体制，在人、财、物的管理方面跟不上步伐，严重制约发展。一言堂的问题依然未得到彻底解决，监事会及股东权利没得到重视，做事程序不到位，特别是监事会的人员基本上是原两居成员，从某种角度上很难履行权利，开支的随意性也较严重。财务管理未加以理顺，虽然改制时对资产进行了明晰，但由于税务和财务管理等原因，造成了整体财务转型不彻底，而且很多遗留的财务问题未得到处理，如资产的转移牵涉税务问题未到位，原改制前很多历史遗留的呆死账未处理，很大一部分公司在财务上仍延续老一套财务路子和科目。而且大多数改制公司主要收入来源于依附于土地的房地产开发和房地产租赁，经营范围亟待拓宽，长远规划需要加强。实体业态落后，容易受到城市政策和物业供给等外在因素的影响。

二、改制公司运行中存在的问题之原因分析

(一)村民的城市化是一个漫长的过程关于转型期的规则冲突，费孝通认为，传统的中国社会是礼治社会，而现代的社会是法治社会，“现行法里的原则是从西洋搬过来的，和旧有的伦理观念相差很大”。中国自古以来就是纯粹的农业地域，与以工商业为主要经济活动的西方文明截然不同。在传统的乡土社会中，以村落和家族为根本单位，以“血缘”形成紧密联系。社会转型期，中国社会正在从一个传统的、自然经济和计划经济占主导的社会向现代的、商品经济和市场经济占主导的社会转型。而城市化的核心是人的城市化，即人的观念和意识的转变，因此，城市化不是一蹴而就的，是一个漫长的过程。改制公司的股份依附于一定的身份，具有身份性，从股东到公司管理者仍然停留在过去的宗法式的家族管理模式中。很多村民受传统习惯影响或有求于村干部而不敢行使监督权利，即使想要监督，也由于缺乏相应的知识能力和治理经验导致监督失位。另一方面，公司股权先天具有封闭性，目前很多的改制公司在章程中直接规定:公司股东不得向外转让股权，股东之间相互转让股份也需经批准，这与传统的资合性质的股份公司有着本质差异。

(二)自上而下的改革方式缺乏群众自动力“中国的经济改革是在坚持社会主义基本制度前提下，由中国共产党和政府领导所进行的。这就保证了改革目标和改革手段的非激进性”。社会自身力量产生的内部创新常常经历漫长的过程，因内部条件的成熟而从传统走向现代的发展过程，这一过程伴随政治现代化、社会管理现代化和公民社会的形成而自主完成。然而中国的城市化进程不同于美国等西方国家的市场机制的进化轨迹，我国完全是在政府的控制下完成的，发展状态完全是政府意志的反映。由于社会转型的需要，由政府强力推动的突破性改革，缺少群众内在的观念或意识呼应，是一种被动或消极的变革。在政府推动下，一个个集体经济改制公司如雨后春笋般建立起来，这种做法快速解决了城市化转制时期的一些突出矛盾，使政府有效解决了社会管理中的一些难题，但由于发动群众的基础性工作颇为滞后，造成一些旧有的观念和习惯对先进制度的冲击。

(三)政府定位的摇摆对集体经济的改制是在实践中不断摸索的，因其特殊性，不能完全适用《公司法》的规定，其性质没有法律的明确规定。尽管作为公司应该有独立的法人地位，但是其很多现状不符合《公司法》的规定，因为相关配套政策未跟进完善，改制公司仍然要承担部分市政、绿化、环卫等基础设施的投入建设和管理，其法律地位尚不明确。基层政府无权创制法律，现有的政策文件又很难彻底解决改制公司法律地位问题。在完成改制后，由于清理资产难度很大，再加上很多改制公司负债严重，政府对其监管缺乏积极性，因此很多改制公司仍然处于法律与政策的空白之中，游离于政府的有效监管和市场经济之外。

三、完善城郊居民区集体经济改制公司治理的建议

现代企业制度是一项发达的市场经济制度，但是在推进过程中，由于所处的环境和自身特点不同，因此我们对于改制公司的治理也应该变通学习和谨慎效仿。改制公司的未来，直接决定了众多股东的切身利益，进而影响着基层社会的稳定。因此，尽管建立政企分开的现代企业制度是改制公司的美好愿景，当前，改制公司的性质还应该具有“政企合一”的双重属性，相比按照《公司法》成立的公司应该承担更多的社会职能，因此政府对其应该适当干预。同时，建立现代企业制度是其发展方向，所以政府在监管的同时还应予以必要扶持。

(一)加强监管，维护股东权利1．对公司高级管理人员的监管政府应对公司高层人员变动(特别是董事长变动)予以备案并给与指导。城郊居民区集体经济改制公司的董事会一般都是由原村委会转化而来，大多缺乏公司治理经验，因此必须加强对董事会的改进和规制。要加强对公司董事的培训，尤其是管理知识和财务知识方面的培训。应强化董事的责任意识，经营管理中因行为不当造成公司利益的损失，应降低其股份或分红，或者赋予股东会剥夺其董事地位，严重的应追究其法律责任。要指导公司培养和引进人才，特别是管理性和专门性的人才，以充实公司的管理队伍，改变并优化管理人员结构，提高经营管理水平，破解改制公司发展难题，促使其健康持续发展。2．对资产的监管(1)公益资产单独建账，专户管理。对公益资产和资源性资产(土地)的收益使用实行备案制，严格监控，利用这部分财力逐步将股东的公司保障推到社会保障，彻底解决未来股东的社会保障问题及公司负担问题。这两项资产目前管理起来有一定的难度，因为这些资金已经作为流动资金在运用，而且很多公司已经存有大量的贷款，如果强行专户专管，势必造成很多公司资金链的断裂，因此应逐步进行解决。随着经济发展状况的完备应逐步取消集体股(公益股)，追加个人股，逐步减少居民的福利性保障，强化社会保障功能，让居民逐渐适应市场经济发展。(2)实行备案制。对重大固定资产投入和购置以及非生产性开支实行备案制，可以规定相关备案标准，来约束固定资产盲目投入和购置以及开支违法违纪情况的发生。指导监事会行使权力，加大公司程序化管理，提高股东大会权利，使公司的诸多行为走合法有效的途径，解决一言堂或程序不到位的问题，避免损失的发生。对公司年度分红实行备案制。由办事处指定社会审计机构进行年度经营状况审计，依据审计结果，按程序进行审批，并报办事处备案。分红纳税是否可以给与暂时优惠政策也需上级部门探讨。加强合同监控管理，对重大的合同实行备案制。公司订立重大合同，必须经过调研论证，形成调研报告，按程序经股东代表大会讨论通过，并报办事处备案，办事处在其间要对其调研论证报告进行考察，避免损失的发生。

(二)加强扶持，着眼长远发展1．完善社区管理体系考虑到公司发展的方向，应在不影响失去土地的股东的基本生活的原则下，逐步去除改制公司的社会职能，由政府或其他社会组织负责。因此，政府应完善落实各项配套措施，加大对城郊居民区教育、文化、医疗卫生等方面的公共财政投入。合理确定居委会、政府职能部门、街道办事处的关系。凡委托给社区居委会办理的有关服务事项，实行权随责走、费随事转政策。规范完善社区服务。健全落实各种管理制度和日常工作制度，积极推进社区文化、教育、卫生等服务，不断改进政府公共服务方式。2．在股权改革上进行有益探索“正是以股份转让权为核心的股东权制约着公司法人财产的经营管理者，在股东权与作为公司控制者的管理者之间产生一种制度性的自然平衡。”因而，允许股份的自由流转，有利于公司融资，同时也可以淘汰那些对公司经营管理缺乏动力的股东，防止他们在股东会上滥用表决权。吸引有能力的民间资本参股，壮大公司实力。尽管个人股在一定程度上是村民变居民之后的社会保障，但是这种股份的身份性迟早要消除。现阶段应采取稳步推进的策略，在发行新股的时候允许社会资本的介入，在各项配套政策完备之后，再逐步放开公司股权的社会化流转。

(三)加强宣传，发动群众从长远考虑，集体经济改制公司若要真正成为自负盈亏承担独立责任的法人，具有民主观念、监督意识与公司运作知识的股东是必不可少的。因此必须加强对广大普通股东的宣传教育，使村民和公司都有较明确的未来预期。培育基层民主，启蒙广大股东的民主意识和责任意识，避免出现平时对公司经营不闻不问只管年底拿分红，一旦出事就组织集体上访要求政府解决的问题。坚持股东权利本位原则，公司的重大事项必须经过股东大会的通过，完善股东的投票权以及损害赔偿请求权。强化监督，可以设立独立董事制度，通过为管理层提供知识支撑、客观性判断，有利于公司的健康、持续性发展。独立董事可由所在的镇政府或者街道办事处委派，负责与政府的沟通协调和监督改制公司的运营。政府还应加强对居民的培训，包括公司经营管理方面的法律法规、集体经济改制的政策规定和专业技能方面的培训，可将居民的培训效果与公司分红相结合，以适应市场经济的需要。

作者：粘凌燕单位：中共烟台市委党校