政府在金融机构经济安危中的价值体现范文

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中小金融机构面临的外部因素是其被迫退市的催化剂

1.政策体制原因导致中小金融机构混乱。从储金会、基金会、农村资金互助社、担保公司、贷款公司到村镇银行、信用社、商业银行，2008年以前的设立太随意，在市场经济条件下，经济金融的运行没有遵循市场的客观规律。没有牵头的大型银行业金融机构，发起人混乱。储金会、基金会成了村里的小钱柜，信用社成了乡镇或牵头单位的“蓄水池”，要用钱就放，好像用自己的钱。这是造成此类金融机构许多不良资产的历史原因。导致经营效率下降，风险增加。

2.信用法制体系不健全，导致收贷难，形成资产、负债风险。通过近几年的信用体系建设，国有大型股份制商业银行的客户已全部纳入征信体系，但中小金融机构的客户尚未纳入，信用观念淡薄的大有人在，有的甚至恶意逃废银行债务，一方面银行惜贷，加上利息，经营成本又高，银行经营走向恶性循环；中小企业或个体私营业主又贷不到款，进一步加剧双方信息的不对称。在法制不健全的环境下，银行收贷难，往往赢了官司，输了钱，导致银行的不良资产越来越多，风险隐患越来越大。

3.政府对农信社等中小金融机构发展认识不够高及政策支持不到位。一是对农信社等中小金融机构仍存在政策性歧视现象。比如限制机关及企事业单位到农信社开户和存款等经营限制性政策，限制涉农资金，社保资金，财政性存款等存款到农信社，规定必须在国有大型商业银行开户结算，造成农村资金外流，在一定程度上削弱了农信社支持“三农”的金融服务能力；二是地方政府对中小金融机构的发展政策支持不够。由于政府财力有限，无法采取措施对不良贷款进行置换，出台具体支持的政策文件，也仅限于帮助清收不良贷款。

4.突发性事件引发挤兑风波。突发事件风险是指金融机构的正常风险机制难以有效防范和杜绝的风险。例如暴力抢动、诈骗银行资金、篡改伪造交易记录、转移大额资金、电脑病毒侵袭、火灾、地震等原因导致银行信息系统的破坏、国家产业政策重大调整等，导致区域性中小金融机构风险骤发。如益阳银城等七家城市信用社的挤兑风波，就是由于外地大额储户拆借资金、集中要求兑付引发的，并波及到整个益阳地区的大小金融机构，而最终被迫关闭的。又如温州“眼镜大王”胡福林的“跑路”事件引发了一场罕见的民间金融“风暴潮”并波及到了全国。

地方政府有必要适当参与中小金融机构风险处置

加强政府对金融的监管，是美国次贷危机以来逐步形成的共识。中小金融机构是区域性的金融机构，是支持区域经济发展的主力军，但抵卸风险的能力小。保持地方金融、经济平稳快速发展是地方政府的重要职责。

（一）加强政府对金融的监管，是地方金融、经济、社会发展的需要

邓小平同志曾明确指出，金融是现代经济的核心。金融搞好了，一招棋活，全盘皆活。这段话深刻地揭示了金融在现代经济体系中的作用。可以说，金融与经济相互依存，共生共荣。一般而言，经济发达程度与金融发达程度、诚信度及政府的重视程度成正相关关系。进入新世纪后，中央政府出台了一系列防范金融风险、保持稳定，促进经济发展的政策，金融与地方政府的关系进入到了一个新阶段。进一步完善地方政府金融管理体制是明智之举。美国次贷危机的教训证明，必须进一步完善并加强政府对金融的监管，这其中当然也包括地方政府对金融的管理。要充分发挥地方政府在金融资源配置中的积极作用，构建一个既有利于提高金融资源配置效率，又有利于转变经济发展方式、实现经济平稳较快增长的金融管理制度体系。

（二）中小金融机构风险防范化解及市场退出的特殊性决定了政府参与的必要性

1.金融风险具有潜在传染性。金融业是典型的高负债经营行业，商业性金融机构通过创造信用流通工具满足资金供求双方对资金的不同需求，将社会各阶层的积蓄和收入转换为资本，其自身资本金在总资产中所占比重较低（一般不到10%），主要起财务杠杆作用，并不能充分有效地抵御突然爆发的重大金融风险，其脆弱性和负外部性是显而易见的。加上如今是信息社会，一个流言就可以把任何一个风险点向外扩散，形成“蝴蝶效应”和“多米诺骨牌效应”，使本来经营正常的金融机构引发挤兑风波，从而陷入破产风险，形成金融业的区域性，系统性危机，影响金融和社会稳定。

2.金融风险具有社会性和公众性两种属性。金融机构具有吸收公众存款、发放贷款、办理结算、收付款项等法定职能。作为信用中介其服务具有极强的社会性和公众性。其经营过程和效果直接对广大公众产生重大影响，一旦发生风险，其广大存款人和投资者可能蒙受巨大损失。金融机构的退市难度比其它非金融企业的破产清算难度更大，对社会公众的影响力也更大。

3.及时处置金融风险具有生态效益性。金融风险直接关系到社会公众利益，能否及时处置关系到金融和社会稳定。长期以来，公众普遍认为金融机构无论大小是国家批准兴办的，是永不倒闭的“金字塔”，对其风险缺乏应有的心理准备，再加上没有建立相应的存款保险制度，金融风险一旦发生，其面对的债权人则是广大的存款人和投资者，最后往往是央行和地方政府兜底。因为金融机构的停业、退市对公众的负面影响力太大，不得不考虑其承受力和金融社会稳定等大问题。及时高效地处置金融机构风险是维护金融稳定、改善金融生态环境的重要环节。在退市不可避免的情况下，让无力生存的低效金融机构退出市场，也是提高金融市场运行效率，盘活存量金融资源，实现资源合理优化配置的重要手段，从而形成市场竞争淘汰机制，增强广大储户和投资者的风险意识，为金融体系的稳健运行打下更坚实的基础。

（三）地方政府适当参与中小金融机构风险处置是职责所在

根据《银行法》第二条“防范和化解金融风险，维护金融稳定是人民银行的职责”，但中央银行往往需要与地方政府一道才能有效处置金融风险，而且在必要时需提前介入，将风险工作重心前移，密切监测金融风险的萌芽及发展，必要时动用公安的经侦等力量及时作出评估和预警，并启动相应的预警和应急机制。一旦风险如挤兑风波爆发后，地方政府应和中央银行一道，为维护金融和社会稳定，及时切断风险传染源和途径，采取得力措施，搞好舆论引导，稳定公众信心，防范局部风险演变扩散为系统性风险。在现行体制下，利用政府的行政力量有利于贷款清收，资产处置，节约处置成本，但其前提是必须依法清算和处置，尽量多运用市场的手段，慎用行政的手段。如2000年11月1日，武汉人民银行决定撤销益阳银城等7家城市信用社，随即市政府成立撤销工作领导小组，分管副市长任组长，及时清产核资，合计亏损总额为4亿元，到目前为止，清算组已收回贷款2.3亿元，归还了人民银行再贷款和市财政大部分举债资金，顺利解除了与原城市信用社404名干职工的劳动关系，兑付了全部个人储蓄存款和部分公存款，完成了7个社的清算工作，使银城等7家城市信用社平稳地退出了市场，确保了一方稳定。

充分发挥地方政府在金融机构风险处置中的作用

目前我国金融机构风险处置机制尚不健全，作为以维护市场秩序为主要职责的地方政府，如何在依法处置金融风险中发挥作用，具有十分重要的现实意义。

（一）建立规范高效的地方政府金融管理体制

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在提到“深化金融体制改革”时，明确要求“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”。众所周知，地方经济的发展，如果没有金融资源的有效配置，那无异于缘木求鱼。所以构建和完善地方政府金融管理体制，并充分发挥其作用，是促进金融、经济和社会长期平稳快速发展的有效途径。地方政府要设立专门机构负责地方金融资源统筹协调工作。并明确其工作职责：一是促进国家货币政策的贯彻落实，加大金融业对地方经济和社会发展的支持；二是拟定区域金融发展规划，协调金融资源优化配置，促进金融业发展；三是协调组织对地方金融机构的监管；四是主动协调中央监管部门，完善相应监管制度，建立金融风险预警系统，提高金融风险意识和防范能力，维护金融秩序，开展生态环境建设；五是承担地方企业股份制改造，上市公司培育及规范发展方面的相关工作。其管理主要体现在扶持地方金融机构，构建地方融资平台，加大金融发展的软硬件建设力度等方面，如建立金融功能区、举办金融论坛或金融投资理财博览会以营造舆论氛围，评选金融安全区，出台各种奖励优惠政策，引导金融资源流入本地。同时要处理好与“一行三会”的派出机构之间的关系，避免地方政府利用手中掌握的资源进行“诱导性”干预的情形，防止出现一味地过度利用金融资源，损害金融稳定的情形。因此建立一个规范高效的地方政府金融管理体制十分重要。必须以推动金融资源的市场化配置为原则，明确中央、地方各级政府金融管理机构的职能，建立健全监督激励机制；发展多层次区域金融融资体系，改变主要依靠商业银行融资的状况；在金融资源的流向上，建立以市场导向为主，与政府引导相结合的新机制，积极优化金融市场结构，引导民间资本投入地方金融，从而在发展中防范和化解金融风险，促进金融经济发展。

（二）配合有关部门建立健全中小金融机构风险防范处置及市场退出的长效机制

1.加强信用生态环境建设。地方政府和人民银行一道，建立健全覆盖全社会的征信体系，让不诚信、不讲信用的贷款户无处可逃。在加大征信宣传力度的同时，对公众进行必要的金融风险教育，尤其使其认识到，中小金融机构也是自负盈亏，自担风险的企业，它们在经营过程中会遇到各种各样的风险，从而使公众有充分的心理准备，促使各方谨慎存款贷款。有利于创建金融安全区，打造信用高地，形成资金洼地。规范和引导民间借贷，坚决打击民间高利贷和非法吸收公众存款等非法活动。同时规范公务员参与民间借贷行为。使信贷资源与金融生态环境形成良性循环，促进地方经济的持续发展。

2.建立金融风险监测、评估与预警机制。防范重于处置，金融风险的防范成本远小于处置成本。防范金融风险，必须有一套及时发现、诊断和防范的有效手段，其中一个能够完整、准确及时反映金融体系健康、稳健程度的风险信息预警体系是金融机构规避风险的重要前提和有效保证，地方政府应和“一行三会”的派出机构一道，建立有效的风险监测、评估与预警机制，使风险及早发现，有效防患于未然。

3.建立中小金融机构风险处置的“快速反应机制”。由地方政府的金融办牵头，定期召开辖区内经济金融形势分析会，对金融机构，特别是中小金融机构的运营情况及时把握，对突发性事件及时处置，建立信息共享和协调机制，让风险处置在萌芽状态，避免单纯的财务危机转化为公众信心危机，要建立相应的应急预案，并可随时启动，稳定公众信心，防止局部风险演变扩散为系统性风险。包括如何迅速调集资金援救，如何迅速决定接管，如何答复广大的存款人和投资人的集中上访，保护他们的利益不受损害等都应有预案。

4.推动建立存款保险制度。我国政府一直以来高度重视维护金融稳定和对存款人的保护问题。2004年开始启动了存款保险制度设计的一系列工作，2007年9月，在广泛调研和深入论证的基础上，开始了《存款保险条例》的起草和修改工作，在美国次贷危机爆发后，建立这一制度更显迫切，应借鉴国际上的最新经验，让制度早日出台。

5.积极配合有关部门进一步加强金融风险处置法律制度建设。风险处置要依法进行，这也是一个基本经验。近年来，我国的金融法律法规体系已建立，并发挥了重要作用，由于金融机构退市的特殊性，仅靠2001年颁布的《金融机构撤销条例》和2006年颁布的《企业破产法》来操作有很大的局限性。时至今日，情况也已发生了很大的变化，金融机构市场退出的法律法规亟待完善，特别是需要可执行的操作程序。

6.金融机构市场退出应执行谨慎原则。作为社会主义国家，在市场化程度相对不高的时期，金融机构市场退出应采用多样化的退出手段，但通常首先以援助为主，谨慎运用关闭和破产清算等措施。不到万不得已，不宜采用。如益阳银城等7家城市信用社的撤销，一是不应该一刀切。不论经营情况的好坏，决定7家城市信用社统一撤销不合适；二是资金援助不够。如果当时再提供一些资金保兑付，完全可以平息风波；三是应该区别对待。可采用重组、兼并等多样化手段退出，让经营得好的通过并购重组或引入战略投资获得重生。1998年益阳本来正在筹备益阳市城市商业银行，挤兑风波发生后，武汉人民银行把筹备组就地改为清理整顿组，直接开始清算，使益阳的城市信用社走上了法律上的消亡之路，也失去了组建城市商业银行的机会，对当地金融经济发展，金融社会稳定的负面影响是无法估量的。

7.政府要加大对中小金融机构的政策扶持力度。一是为金融发展提供优质服务，做到“支持不干预”、“关心不错位”，出台金融机构和人才引进的优惠政策，搭建信息共享平台。二是要加大政策扶持力度。如采取切实有效的措施消化不良资产，逐步解除对中小金融机构的歧视，适当减免有关税费，在准备金率、利率、再贷款等货币政策工具的使用中给予适当倾斜。三是大力发展地方中小金融机构，实现区域金融协调发展。中西部地区，包括东北区域，都是全国性金融机构占绝对比重，地方性金融机构普遍处于劣势地位，属于资金净流出的地区，只有做大地方性中小金融机构，才能让地方资金资源服务于地方经济建设。四是加快推进农村信用社和农村金融体制改革，统筹城乡金融发展。五是建立健全担保体系。政府在引导规范民间担保企业的建立与运行的同时，要适当入股，提高担保公司的信誉度，撬动更多的金融资源配置到地方经济的发展中，解决中小企业融资难的问题。

作者：阳万田单位：益阳市资产管理办公室