城市社区建设路径选择范文

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一、我国城市社区的定位

那么我们所说的“社区”在我国城市中到底是指什么？有人认为“一个街道办事处所辖的范围大致就是社区的地域空间，为了淡化其行政区划的色彩而突出社区特征，许多学者称之为街区”［1］；有人认为就是以街道和居委会为单元的基层社区［2］；还有人指出，在很大程度上社区已成为街道办事处以及居委会这些基层管理机构的代名词［3］；还有人指出“在官方的正式文件中，城市社区指涉的是街道办事处所辖的范围”［4］；而国家民政部基层政权和社区建设司司长张明亮曾撰文指出“要按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区自治的原则和地域性认同感等社区构成要素，对原有的街道、居委会规模作适当的调整，以调整后的居委会辖区作为城市社区的主导形式，形成社区地域”［5］。

可见目前对城市社区的在我国的具体所指还没有统一的意见，大多数人认为城市社区就是指街道办事处所辖区域，只有少数人认为城市社区应该指居委会所辖区域。在我们思考社区的定位时，我们必须搞清楚为什么要提出社区的概念，为什么要倡导社区建设，显然社区概念在我国的提出是有明确的背景和用意的，那就是我国的经济体制由由计划转向市场，计划经济破产，政府不再拥有支配所有社会资源的能力了，但政府承担的职能仍然是全能式的，在此状况下，政府不堪重负，社区概念的提出与社区建设的倡导就是政府想将自己担负的过多的职能还给社会，以减轻自己的负担，实现“小政府，大社会”的改革目标。明白了这样的背景与用意，我们再来定位社区就明晰多了。我认为在我国开展社区建设的过程中应该将城市社区定位于居委会所辖区域而非定位于“街区”。城市社区的具体定位问题不仅涉及社区的性质问题，更牵涉到社区建设与社区服务的主体问题，从而影响甚至决定我国城市社区建设的路径选择乃至最终的成败。

“社区”这一概念几经转译，至1955年就达94中之多［6］，人们难以对其达成一致意见，但其核心所指还是明白无误的大家基本公认的：具有高度认同感的相互依存的自发性的地域共同体。其主要特征有：民间性、普遍参与、自治、高度认同、情感依赖等。居委会所辖区域刚好在理论上符合社区的性质：居委会在理论上是居民普遍参与的自治组织，非官方组织，居民由于日常生活聚居的原因，对所生活的居民区有某种自发的认同感，居民间也有一种相互的情感依赖。将城市社区定位为居委会所辖区域就使居委会成为理所当然的社区建设主体，而居委会本来就是法定的自治组织，刚好契合。

而如果将城市社区定位于“街区”，则街道办事处必然成为城市社区建设的直接的最主要的主体，但街道办事处是区政府（或不设区的市政府）的派出机关，它是代表政府来实现国家对社会的监管与制控职能的（当然也还有服务职能），以它为主要主体的城市社区建设能否实现社区建设的普遍参与、自治、高度认同、情感依赖、民间性等目标和特征实在不容乐观。有人认为将城市社区定位于街区可以充分发挥基层政府的作用，发挥行政推动作用加速社区建设。行政推动历来为我们崇拜，行政推动在城市社区建设中必不可少，尤其是在社区建设刚起步时更是如此，但这种建设社区的方式极有可能会建设出“行政社区”即行政推动主导的模式因带有传统操作方式的色彩而极可能在实际工作中把社区重新变成一个行政化了的“大单位”从而影响政府的职能转换，使政府负担非但没有减少反而重新增加。而我们的城市社区建设本意就是要推动社会自治减轻政府的行政负担，建设“行政社区”的思路与社区建设的逻辑背向而驰。也就是说以行政推动作为城市社区建设的主导模式必须要解决的一个问题就是社区建设启动后行政力量如何退出，它退出后又用什么力量再来推动城市社区的建设继续进行，又用什么力量推动行政力量在城市社区自治领域的退出？而这样的退出又必将是一个漫长的历程，同时这种退出过程才是真正意义上的社区建设过程，因此前此阶段的行政推动并未能真正开启实质意义上社区建设之路。因此将社区定位于街区，即使社区建设能够进行，但其在过程中又不得不解决如何走出“行政社区”的困境，这就与政府提出社区建设的本意相悖。而将社区定位于居委会（或者是适当调整后的居委会）所辖的区域相对而言就不会遇到此类困境。

二、社区组织的复位

解决了城市社区的定位后还必须解决社区组织的复位问题。这里所说的社区组织主要是指以居民委员会为主导的社区自治组织也就是非盈利成员组织，其区别于政府组织、市场组织和非盈利公益组织［7］。所谓复位也就是让其回复其原来的位置，扮演其本来应该扮演的角色。

目前应该着力加以解决的就是居委会的行政化问题。居委会这一社区的主导自治机构变成了基层政府的腿，在实际上成了政府的一部分，甚至全然丧失了自治的特征。（在调查中大部分居委会成员认为街道办事处与居委会在实际上是上下级的行政隶属关系，居委会日常工作中的70%左右来自街道办事处）当然居委会的行政化在中国传统政治文化中和当前体制下有其必然性和合理性，但承认其必然性与合理性决不能推演出容忍之、纵容之甚或发展之的结论，如果这样的话我们的基层社会永远只会处于国家的强行政控制之中，何谈社区建设。社区建设的本意就是要使基层社会摆脱国家的强控制走向自治之路。

居委会的行政化首先表现于居委会组成人员的行政化。居委会组成人员的产生、待遇都由街道办事处控制或决定。虽然目前有些居委会实行了直选的试点，但选举之前有各种各样的反复做工作及各种组织保障措施，选中的也皆是原来的居委会成员也就是在选举前反复给居民做工作的街道办事处审定认可的候选人。居委会成员的身份是“民选街聘”还有相当比例的人员属全民事业单位编制的专职干部。既然居委会成员都是政府的雇员当然都有了干部的身份和替政府做事的义务了。

居委会的工作经费依赖街道办事处，居委会开展各项事业的经费也在很大程度上依靠街道办事处筹集得来。居委会的固定办公费用由街道办事处按年度统一拨付，但在具体使用上一般是“街管居用”，居委会用任何一笔经费都必须向街道办事处写报告申请报销。居委会开展公益事业或公共服务的费用也经常向街道办事处求救，或由街道办事处协调由居委会辖区内的有关单位捐助，甚或以街道办事处的名义向本居委会辖区内有关单位或居民摊派集资。

街道办事处还通过频繁的评比、检查来控制影响居委会的工作。居委会的工作也实行坐班制，已经和政府机关一样实行机关工作的各项制度了。行政化后的居委会推行之工作便成了行政任务、硬性规定（例如硬性规定让居委会完成多少份若干种报纸、杂志等的征定任务），不得不去完成，而这些工作中很多属于政府的本职工作。

在现实中社区居民也都将居委会认作政府的一部分，居委会工作人员也被认为是政府干部，是基层政府在社区的代言人，认为找居委会干部反映了意见就是向政府反映了意见。

居委会本来应该代表社区与政府进行互动，作为社区的发言人向政府表达社区的利益和需求，并在一定程度上监督制约基层政府的行为，从而达致国家与社会的良性互动，而在实际中其角色完全颠倒了，它反而成了基层政府在社区的发言人，要协助政府对社区进行管制与控制了。居委会既经行政化社区居民必然对其认同感不高，工作很难开展，很多居民“不给面子”。

于是，在现实中就形成了这样的局面：一方面“街道办事处的任何事情都需要通过居委会去落实”，而另一方面居委会的工作也需要街道办事处为其撑腰，街道办事处与居委会在现实中形成了一种互相依赖的行政隶属关系。

因此社区建设首先就要让社区的主导组织复位，让社区建设的主体就位。社区组织的复位的过程也就是行政权力退出社区自治事务领域的过程，也就是社区自治的成长过程，本身就是社区建设的表现。

强调居委会的角色复位，强调其摆脱街道办事处的行政强控制，并不必然导致居委会与政府的对立，那种认为只要脱离了政府行政强控制就会导致自治组织失控的观念实在是应该抛弃的未经证明的假设。

居委会如何复位呢？其实要作到居委会的复位在理论上说起来也很容易，只要严格遵循《中华人民共和国城市居委会组织法》的规定即可，那上面对居委会的性质、职能、与政府的关系，居委会组成人员的产生、任免、待遇、身份，居委会的办公费用、举办公益事业、提供公共服务的经费的来源等都做了相应的规定，当然有些规定过于笼统缺乏可执行性，但其基本精神确是明确无误的，其有些规定有待依其基本精神制定实施细则。当然居委会的复位过程需要支持资源，这种支持资源不是政府部门组建什么“社区管理委员会”来“支持”之，（事实证明这样的“支持”迟早会演变为指挥与控制），而是政府部门（尤其是街道的党政部门）养成严格遵守《城市居民委员会组织法》的意识，并切实将行政权力退出社区自治领域。

但在实践中这种复位面临诸多的困难，否则《城市居委会组织法》早就落到实处了，根本就不会有在此讨论居委会的复位问题了。实践中遇到的最大的困难就是居委会的行政化及其带来的居民对之的认同感不高的问题，行政化的问题如前所述主要表现为人员与经费的行政化。对于目前这种居委会普遍行政化的现状，是努力尝试去改变以遵循《城市居委会组织法》呢？还是应该修改法律来因应现实呢？我认为如果我们承认居委会组织法立法的用意和精神没有问题的话，我们还是应当努力去改变现实以遵循法律，当然在这过程中也不可回避对居委会组织法的某些细节的修改。要改变目前居委会普遍行政化的问题我们首先探求居委会行政化的历史和现实的原因。居委会的第一个发展阶段（1949年到1954年）中52年以前主要是作为稳定社会秩序，改造旧社会城市基层的一种工具，其主要的任务就是传达政府的方针政策和法规，防空、防特、防火、防盗等，并兼办一些居民的公益事务。52年到54年各都市都开展了一场民主建政运动，基层居民组织开始作为基层群众自治组织的身份出现。居委会发展的第二个阶段（1954年到1958年），1954年《城市居民委员会组织条例》规定居委会是“群众自治性居民组织”，至1958年，城市居民自治顺利发展，群众满意的称居委会为“自己的组织”。［8］但从第三个阶段（1958年到1978年）开始由于计划经济体制的建立，为实现第一个五年计划，政府的职能突然增多了，基层政府由于任务繁重，自身行政力量又不足，无法应付，在这种困境下他们发现可以利用居委会这样的自治组织来行政，因此他们就为了让居委会推行政府的有关职能任务，就出资支持居委会的建立和运转，由此居委会行政化的现象就造成了，在后来计划经济下政府的职能一直没有减少，居委会的行政化的状况就一直无从改变。在我国确立市场经济取向的改革目标后，我国政府的职能才开始有所转变，但这种转变是从上层开始的，基层的政府的职能至今还没有多大的转变，基层政府仍然承担了大量的职能，这些职能仍然超越了基层政府的实际行政能力，基层政府仍然还不得不借助居委会这样的自治组织来行政。由此看来要解决居委会行政化的问题首要的问题还是要转变政府职能，尤其是转变基层政府（尤其时作为区政府的派出机关的一级准政府街道办事处）的职能，规范街道办事处的财政收支。在现实中街道办事处之所以行政能力不足不得不依赖居委会行政是因为其自身的财政资源不足，区或市政府拨付的款项仅仅发放人头费还不够，在这种短缺“财政”压力下，街道办事处的公共管理机构的职能被削弱和淡化，而蜕变得更象一个在市场中牟利的赢利组织，这个组织面临的最大压力就是资金的筹集，这种资金的筹集与汲取又都取决于其所属的企业的赢利状况，因此街道办事处的主要领导的主要工作就是为所属的企业做决策、跑业务等，上海某区的一个街道办事处的主任亲口对笔者说他更象一个集体企业或国企的老总而不象一个街道办事处主任。要解决街道办事处行政能力不足的问题必须合理的规范街道办事处的财政获取，使其有足够的财政资源来专心于公共管理，当然要提高街道办事处的行政能力还必须充实街道办事处的行政人员力量，提高其素质。有学者提出的大城市管理进行“虚区实街”的模式（即虚化区政府而充实街道办事处）是加强城市基层行政力量的好思路。只要切实转变了基层政府的职能，提高了其行政能力，那么街道办事处对居委会行政的需求就会降低。

在街道办事处转变了职能，提高了行政能力，降低了对居委会行政的需求后，就应该解决居委会的资金来源规范化合理化的问题。目前居委会这种“财政”来源直接决定了居委会的性质。如果经费及工资不是从街道直接获得，不是从政府（全部）获得，那么通过哪种方式筹集呢？显然应该从社区筹集，怎样筹集呢，是否是要居委会再设立一个专门收取费用的机构呢？经费和工资水平如何确定呢？我的一种不成熟的想法是经费可以分两部分，一部分是居委会协助有关政府部门办理相关政府部门的有关事务的费用，这部分费用应该由政府拨付，另一部分是居委会办理社区自治事务的有关费用，这部分费用由社区居民（代表）大会决定筹集。相应的居委会的工作人员的工资也分两部分分别由政府拨付和由社区居民（代表）大会决定筹集。当然这两部分费用具体如何分配要经过认真的研究和不断的调整。居民（代表）大会决定筹集费用的数额后，如何保证征收又是一个问题，这个问题可以通过在居民（代表）大会下设一专门收取费用的机构负责征收，当然这个问题需要通过立法来规定，这种经费或者说一种新的规费或税种的征收还需要相应的政府机构的协助与支持。我认为这样一种设计能够体现权利、义务和责任的结合，并且通过“强制性的利益关联”解决了部分居民对居委会的冷漠与不关心，使社区成为了一个真正意义上的利益共同体。考察一下我国城市和农村基层自治组织的不同我们就可以看到，在农村，普通的村民与村委会有着较强的利益关联度，具体表现为村委会拥有“收税人”的角色，掌握着可重新分配的承包田、宅基地等集体资源，因此这几年我们可以看到农村“海选”的出现，这就说明利益相关度可以决定社区事务的参与度。而在城市，居委会没有掌握象村委会那样的集体资源，居委会的行为对普通的居民也几乎没有什么影响，所以居民对居委会的事务不予太多关注。如果能够通过合理的设计一种适当的社区建设和社区组织运营的的资金筹措机制，使广大居民与居委会建立起“强制性的利益关联”，就能使社区真正成为一个利益共同体，而在这种情况下，即使个别居委会成员再想行政化，也没有了什么支撑。这样就可以通过居委会“财政”的规范化同时解决人员的行政化问题。

居委会的社区自治组织的角色复位后，就可以通过自身的运作来动员起社区内各种资源进行社区建设。

三、定位与复位后目前争议问题之解决

解决了城市社区的定位与社区组织的复位问题后，城市社区就会走向良性发展轨道，而当前困扰街道办事处与居委会的基层行政问题也会迎刃而解。

1、居委会组成人员的专职化与社会化问题

既然居委会作为社区的主导组织是居民的的自治组织，是社区的代言人，那么居委会的成员必须严格按照《城市居民委员会组织法》的规定选举产生，并且必须是本社区的居民。目前的“街聘”居委会“干部”和事业单位编制干部及由非本社区居民担任居委会成员都是不适宜的。关键是居委会组成人员的“干部”身份的改变就会提高社区居民对社区组织的认同感，提高社区组织的“合法性”。

2、关于社区建设中的“议行分立”问题

《城市居民委员会组织法》明确规定：居民委员会向居民会议负责并报告工作，涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。可见在社区中居民会议是议事和决策的机构，而居民委员会即是居民会议的常设和执行机构，因此没有必要再设什么社区议事会来作为社区的议事和决策机构。社区议事会作为由社区内有影响力的人士和社区活跃分子构成的组织只能对居委会起建议、咨询和监督的作用，而决不能让其代替居民会议的最终决策权。但是目前很多地方的居民议事会俨然代替了居民会议，同时居委会人员还常有这样的抱怨：“议事会也不敢多开，多开怕闹麻烦”。之所以实践中居民议事会权力越来越大，居民越来越对之认同，正是因为居民对居委会的认同度不够，认为他们不能代表自己的利益，所以他们另外选择居民代表参加议事会制约监督居委会，一旦居委会复位后，居民对之认同度会迅速提高，那时居民就会认为进入居委会的人员都是代表自己利益的居民，因此就没有必要再设立一个议事机构了，因为居委会本身就是一个委员会，是居民会议的常设议事决策机构。虽然居委会作为居民会议的常设机构，相对于居民会议属于执行层，但这并不意味着居委会对于社区建设的诸多事项必须亲力亲为。在居委会的工作中还可以有个组织管理与具体操作的分离，居委会囿于人力、精力、知识的有限，可以将社区建设中具体操作性的工作通过市场化的方法或通过招募志愿者的方法将其分离出去，或者考虑在居委会下设一社区工作委员会专门承接居委会分离出来的具体操作性工作，这个委员会中的成员称作社区工作者或社会工作者，他们可以而且应该专职化和社会化，但他们一定要由居委会来聘用和管理，再不能来个什么“街聘”或事业干部编制了。经费由居民会议讨论决定向居民筹集。3、关于街道办事处与居委会的关系问题

目前街道办事处与居委会实际上形成了双向依赖的行政隶属关系，一旦我们将社区定位于居委会所辖区域，将居委会复位于其自治地位，行政隶属关系必将予以冲破。

社区定位与社区组织复位后，街道办事处就不用再承担社区建设的直接主体组织的角色重任了，它就可以专心履行其政府职责而将组织开展社区服务、进行社区建设的任务交给居委会为主导的社区组织，但街道办事处仍是社区建设的一个主体，它社区建设上负有的职责主要是监管、支持和催化社区自治组织开展社区自治和社区建设，它要为社区内居民提供政府应当提供的公共产品和公共服务。而居委会回复了自己的角色地位后就可以从政府行政事务中撤离出来，专注于组织开展社区建设。

当然社区建设的进行离不开街道办事处的支持，但这种支持是一种法定的不能附带任何法外条件的支持，例如对居委会的经费支持，当然这种经费的支持不能再象以往那样，而应该法制化，由法律或法规规定政府对社区建设所需经费的比例额度；另外还要支持居委会依照居民会议的决议向社区内居民收取有关费用的行为等。街道办事处的工作也需要居委会的配合与支持，但这种配合与支持基于一种平等地位的协商和法定的义务，这其中再没有硬性的摊派。

如此一来有人担心街道办事处的工作会无从开展，而居委会的工作也会一塌糊涂，其实这种担心是没必要的。政府行政本来就应该是政府公职人员去具体推行的，目前街道办事处这种任何工作都依靠居委会来推行，甚至用居委会人员代替了国家公职人员的状况，是一种非常态的表现，居委会复位后会逐步使之恢复常态。当然由于当前单位体制解体、经济体制转轨、社会转型，街道办事处面临很大的压力，是有点忙不过来。但居委会的复位与社区的定位着实又为街道办事处转变职能提供了新的契机，街道办事处正好可以趁机理清一下其应当承担的职能，改变其无所不管的“全能”状态，将政府不应管也管不好的事让社会让市场去管。同时可以适当改变区政府与街道办事处的关系，如果区政府的工作都通过街道办事处分解了，那么区政府就可以适当精简而街道办事处就可以适当充实机构。同时还应注意在街道办事处的层面要严格政企分开，目前的街道办事处由于不是一级政府没有自己的一级财政，其所需经费由区政府（或市政府）划拨，而下拨的经费往往是街道办事处所需经费的九牛之一毛，因此每个街道办事处基本都有自己用于创收的企事业实体。政府（街道办事处是准政府）应该以经济建设为中心，但一定要政企分开，不要搞得街道办事处的主要领导整天象企业家一样为街道集体企业拉业务做决策，好象创收成了街道办事处的主要事务。如果真正做到了政企分开，街道办事处会减轻很多压力。正因为在街道这一级政企不分现象仍然很严重，致使街道办事处干部忙于创收，才造成基层行政不力，进而向下摊派工作。要真正解决这一问题可能还要增加区政府或市政府对街道办事处的财政拨款保障，因为在实践中区政府对街道办事处的拨款往往仅仅够发人头费，迫使街道去创收。在街道办事处与居委会的关系上一定要突破这样的一个观念，就是以为一旦让居委会真正自治了，一旦让居委会人员脱离了政府的直接控制，好象居委会必然要与政府作对似的。好象必然要天下大乱。其实居委会作为社区组织就是应该代表社区与政府进行互动，与政府相对而存在，“相对”并不必定是相对立，从另一种意义上说这种“相对”，甚至某种程度上的“相对立”才是正常的，因为居委会作为基层社会的组织就应该代表基层社会对政府对国家机关起到一定的监督与制约作用，当然这种“相对”也有相互支持的一面。其实两者的关系由法律写的清清楚楚明明白白，根本不会出现居委会成心要与政府对立的可能，街道办事处完全可以通过法律实现对居委会等社区组织的规范与管理。4、居委会和其他社区组织的关系

既然居委会是社区内的涵盖所有成员的自治组织，那么社区内其他的自治组织如业主委员会和其他的各种兴趣爱好组织在事关社区全体成员的利益的事情上必须服从居委会的指导和协调。社区内其他各类自治组织的组织活动必须接受居委会的监督和协调，它们和社区内的企事业单位发生纠纷居委会也有调解和协调的权力和义务。

居委会和物业公司的关系很明确，居委会是居民自治组织，是为社区内居民提供事关全体居民利益或经全体居民（形式上）一致同意的公共服务的，而物业公司只是提供物业管理服务的商业组织。

5、社区内党组织与居委会等自治组织的关系

由于社区内的党组织在实际中与居委会同构是导致居委会一直被街道办事处强控制的一个重要原因，那么在居委会复位后就需要改变目前这种社区内党组织与居委会完全同构职责不分的状况。共产党是我们国家的执政党，执政表现是领导政府，如果党组织能通过对社区组织自治的支持获取社区组织的自觉的高度认同，就相当于在新时期又找到了一条加强执政合法性的渠道，就会不断扩大执政的合法性，巩固执政地位。因此在社区建设中基层党组织要主动自觉的支持居委会开展自治、开展社区建设，而不能一味的“配合”街区的党政机关对居委会下达什么行政硬任务。当然要做到这一点需要街道党工委工作观念和工作方式的相应转变，而街道党工委的改变又对应于街道办事处在社区中角色职能的转变。在当今中国有人认为循名求实不可得，依实求名亦不可得。这在急剧变革的中国社会固然有其合理性，但也正是这普遍的名实日渐疏离（虽然其中蕴藏着变革的巨大张力）使我们进一步改革难以有清晰的路径可选择。我认为在社区建设这一问题上应当遵循正名求实----定位与复位这一简单的路径进行，这也是一种高效而又低成本的理性选择。这种选择虽然需要突破种种观念与现实的重重障碍，但其还是一条相对容易的渐进改革之路。中国的任何改革，包括社区建设都应走渐进改革之路，都应力求先在既有法律体系既有体制框架内寻出路，一旦既有的法律体系和既定体制框架内没有了出路，才寻创新突破，这是考虑到比较成本效益的理性的明智之举。在城市社区建设这一问题上既然一部《居委会组织法》提供的基本框架就可以解决诸多的问题，我们又何必还要浪费人、财、物、时间和精力去另辟蹊径呢？

注释：

1，见中国城市社区党建课题组编《中国城市社区党建》[M]上海人民出版社2000年版，第14页

2、6，见雷洁琼主编《转型中的城市基层社区组织》[M]北京大学出版社2001年出版，第2页

3，见桂勇、崔之余著《行政化进程中的城市居委会体制变迁》[J]载人大复印资料《公共行政》2001年第一期第38－42页

4，见王思斌著《城市社区建设中的中介组织的培育》[J]载《北京行政学院学报》2001年第一期第5－8页

5，见张明亮著《城市社区建设的探索和推进》[J]载《北京行政学院学报》2001年第一期第1－3页

7，参见吴刚著《现代社会组织结构与城市社区建设》[J]载《北京行政学院学报》2001年第一期第14－16页

8，见浦兴祖主编《中华人民共和国政治制度》[M]上海人民出版社1999年出版，第759－762页

内容提要：

社区建设有行政推动模式与自治模式之争，本文认为我国城市社区建设应该遵循责名求实这一简单的路径，先将社区定位于居委会所辖区域，然后再求居委会自治组织角色之复位，这一定位与复位的过程便是中国城市社区建设的过程。而定位与复位又是在既有法律框架内的高效低耗的理性抉择。

关键词：定位，复位，社区建设，社区组织，街区，居委会

新晨