强化国家成品油储备路径范文

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石油资源丰富，但分布很不均衡，世界石油资源主要分布在中东地区以及中东地区以外的欧佩克国。根据目前世界原油资源以及原油供需情况分析，预计未来10年间世界原油流向仍将保持目前的态势，为了应对不确定因素，保证石油安全，建立石油储备就是重要的选择措施。一、成品油储备含义及其主要模式1973年第一次石油危机后，美国、日本等18个国家组织成立了国际能源署（IEA），并于1974年签订了“国际能源协议（IEP）”，协议规定各成员国要保持一定数量的库存，即不低于上年度90天的石油净进口量。根据国际能源机构的定义，石油储备是指“其成员国政府、民间机构和石油企业保有的全部原油和主要制品的库存总和，包括管线和中转站中的总量计算中扣除的实际不可用量。”石油储备的主要目的是防范国际市场石油供应中断，避免油价急剧上升，保障国家、社会与企业的石油供应安全。成品油储备是石油储备的重要组成部分，按照国际能源署以及欧盟等国际组织的观点，成品油储备是一种依照法律建立并具有强制性的应急石油实物储备，主要是用于应对国家、地区性的成品油供应中断。目前，国际上的石油储备包括成品油储备已经逐步发展成为一个完整的体系。从模式上来看，目前国际上有三种常见的石油储备模式，即政府储备、企业储备。企业公司储备，包括强制性储备和商业储备，政府储备，由中央政府提供财政支持维持的石油储备，政府储备只能用于应急目的;机构储备，这是公共和私营部门维持石油库存用于应急目的石油储备，通常是由公用或私营机构以成本共享方式合作拥有的用于应急目的石油储备。政府储备模式是比较“刚性”的成品油储备模式，操作起来相对简单，监管也比较容易，但所需资金和各类风险大多要由政府承担，同时经营效率、维护成本也是需要认真考虑的问题。而在企业储备模式，政府针对企业的实际情况，可以通过参股或地方行政指导的政策，参与企业成品油库的规划和建设，合理规划成品油储备库布局，决定成品油的储备量、市场投入机制。对纳入市政府储备体系的储备库建设和经营的成品油储备库，政府在审批、资金等方面要给予一定的支持，这种储备机制比较直接又具有一定的“柔性”，但有时不免与成品油储存企业的商业运行机制发生一定的矛盾，同时需要政府投入资金或者作出政策倾斜。二、国际石油储备模式及机制概况考察为了更好的探讨我国成品油储备途径，我们很有必要探讨国外石油储备机制状况。目前，国际上的石油储备（已经逐步发展成为一个完整的体系，它包括原油资源储备和成品油储备，涵盖相应的法律法规、运行机制、石油应急方案以及相应的管理体制等。国外关于成品油储备的制度往往规定在石油储备制度之中。（一）主要石油消费国储备模式概况不同国家和地区根据其自身特点采取不同的石油储备模式。由于各国的具体储备模式不同，各国的储备机制也各不相同。1、美国石油储备模式美国是世界第一大石油消费国。石油安全不仅关系到国内经济的发展，而且对其在全球范围内的政治布局、军事行动都有深远影响。因此政府拥有的战略储备是美国石油储备的主体，并且相关石油储备的法律法规、管理模式和资金筹措也都完全指向战略石油储备。对于商业储备，虽然有一些优惠政策和存放服务，但没有任何资金支持，也没有纳入管理范围。因此美国民间储备既不承担应急义务，也不受政府约束，其发展变化主要受市场力量的支配。2、日本石油储备模式与美国主要由政府投资进行石油储备不同,日本的石油储备体系由两部分组成,一部分是根据其石油储备法进行的民间储备,另一部分是根据《石油公团法》进行的国家储备。日本政府的经济产业省资源能源厅代表政府对石油储备实施决策权，负责制定石油储备政策，协调政府部门之间的工作关系，决定国家石油储备的收储、动用，审定石油储备费用及担保等预算。在石油储备体制改革前，根据《石油公团法》的规定，日本石油公团在经济产业省的指导下，作为政府特别法人对石油储备行使管理层职责。日本石油公团负责制定国家石油储备基地建设、石油储备的运作计划，具体管理8个国家石油储备公司。资源机构受经济产业省委托管理石油储备，国家储备公司转变为全部由民间投资的操作服务公司。操作服务公司只负责基地的运行管理，接近于物业管理公司，对设施不再拥有产权，注册资本金从100亿日元减少到1亿日元。资源机构与操作服务公司签订《国家石油储备基地操业委托契约》，双方均按合同条款规定的责、权、利进行运作。该机构是一个独立行政法人，而不是过去的特别法人，既不属于政府部门，也不是企业，类似于我国的事业单位。3、德国石油储备模式德国储备主体是联盟储备，它和政府储备、企业储备共同构成多层次的储备体制。联盟成员包括所有的炼油厂、石油进口公司、石油销售公司和石油发电厂。上述企业，除作为联盟成员承担储备义务外，法律规定还必须自行储备石油.（二）石油储备资金来源石油储备建设与维护需要投入巨额资金。美国的做法是政府包揽全部资金投入。到1998年末，美国政府战略石油储备的费用累计已高达210亿美元，仅每年用于维护与经营的费用就需2亿美元。其投资结构是：购买石油75.4%，储存设施建设与维护费用22.9%,管理费用1.7%。巨额的储备费用已成为美国政府一项沉重的财政负担，并成为制约美国战略石油储备发展的一个重要因素。日本的做法是征收石油税，设立石油专门帐户，主要用于政府储备；编制国家石油储备特别预算，作为专项资金使用；通过政府和信贷部门筹集公共基金。日本资源机构所需费用和与石油储备相关的资金经政府部门（经产省）审批后由政府财政支付。德国石油储备联盟成立时所需资金全部来自银行贷款。石油储备联盟每年的运营费用（用于石油销售经营、支付银行利息及储备设施的租金等）则来自会员所交纳的会费，政府或公共基金不提供补助，企业也不能直接进行投资。具体而言，各企业依据其进口或生产原油及石油制品的种类与数量每月交纳相应的会费，并以专设的储备税方式计入石油制品价格之中。通过收取会费，德国石油储备联盟目前每年大约拥有5亿欧元的流动资金。韩国采用协议出租储油设备方式很好地解决了储备资金不足的问题。韩国将国内的石油储备设施租借给产油国，在发生海湾战争或国内战争、产油国大幅度减产、第三国石油运输线被封锁等情况时，韩国可以优先获得国内储存的石油供应。1980年，韩国政府确定政府石油储备量为60天，如要在2006年实现这一目标，政府每年要确保7600亿韩元，而目前政府的预算远没有达到这一数字。另一方面因为资金不足，韩国的石油储备能力尽管已经达到9000万桶，但实际利用率并不高。采用共同储备制度，可以使韩国国内的储油设备尽可能得到利用，并获得租金，而且可以在没有任何财政负担的情况下优先获得石油供应。三、我国粮食战略储备模式考察模式分析我国除了石油需要进行战略储备外，还有其他一些物质也需要进行战略储备。考察其他物质的战略储备模式，有助于我们进一步认识我国石油储备模式。在此我们主要以粮食战略储备模式进行考察。民以食为天，我国素有储粮备荒的传统，建国后不久即建立了包括国家周转粮食库存、甲字粮、五O六粮、农村集体储备在内的储备粮体系。1990年国家设立专项粮食储备制度，2000年实行“储政分开”组建中国储备粮管理总公司，建立了国家储备粮垂直管理体系，对中央储备粮实行垂直管理。目前我国粮食储备模式主要是；国家粮食储备与地方政府粮食储备相结合。国家粮食储备和地方政府粮食储备主要是从粮食储备针对的区域大小来划分的。地方政府粮食储备是一种地方储备，它是一个地方政府（主要是省级政府）为了本地方粮食安全和本地方经济社会稳定与发展而保有的粮食储备。国家粮食储备则上升到了全局安危，是一个国家应对重大政治、经济危机而保有的粮食储备，主要是应急之用。在我国，国家粮食承储主体是政府组建的中央储备粮管理总公司，地方政府粮食储备主要是地方政府建立的国家储备粮承储企业。应该说，我国当前的粮食储备模式在调剂丰歉余缺、保护农民利益、调控粮食市场等方面发挥着重要的作用。但是，比照国际储备粮管理的成功经验和做法，我国储备粮管理模式也存在一些问题，主要是（1）储备模式中承储主体比较单一。我国粮食储备承载主体主要中央储备粮管理总公司与地方政府建立的国家储备粮承储企业。社会企业、农民在内的社会储备粮成分非常缺乏，或者说还没有列入国家储备的计划系列之内。（2）储备成本过高。从国外来看，承储主体主要是农户或社会公司，政府都高度重视利用市场的作用，通过经济、法律手段鼓励社会企业广泛参与国家储备粮体系建设，以降低政府储备的成本，提高储备管理体系的效率和效益。而我国粮食储备投资主体是中央、地方政府，储备成本较高，社会投资国家储备的比例还非常低。（3）储备粮体系运行管理效率比较低。国外储备粮体系运行都高度重视管理的高效性、时效性。在公开招标委托社会公司开展储备的同时，充分遵循市场规律通过储备粮实施对市场的调控，运行管理成本较低，但效率非常高。自2000年我国成立专门负责储备粮管理的机构——中国储备粮管理总公司后，大力推进垂直管理体系的建设，通过国债新建或上收库点等形式，直属库规模不断扩大，为政府实施宏观调控奠定了基础。同时，运行管理成本较高、管理效率较低等问题日渐突出。同时，储备粮运行管理涉及到计划、财政、粮食、金融等多个部门之间的协调，也是造成运行管理实施调控效率低的重要原因之一。四、基于国际、国内经验，加强我国成品油储备的途径我国的石油储备工作从1993年开始酝酿，到2003年中央正式批准实施，前后花了10年时间。在2001年3月，“尽快建立石油等战略资源的储备制度”就体现在全国人大通过的“十五”计划中。石油工业的“十五”计划更明确提出了“加快建设国家石油储备体系(包括战略和民用),到2005年储备能力达到800万立方米”的目标。而在新近出台的“十一五”规划中，相关阐述是“增强石油战略储备能力”。可见建设我国战略石油储备将是一个长期但坚定不移的工程。在石油储备的领导机构方面，2003年国家发改委能源局成立，并设国家石油储备办公室。但为了加强对能源的领导，2006年又成立了直属国务院的能源领导小组，并设立能源领导小组办公室，具体负责我国石油储备（包括成品油储备）体系的建立。目前我国成品油储罐多属生产和流通领域的配套设施，难以发挥储备的功效。为此进一步加强我国的成品油储备具有重要的战略意义。笔者认为，借鉴国际经验和国内粮食储备经验，我国加强成品油储备的途径应当是：努力形成官民一体的石油储备模式。为此，应当实行政府储备和企业储备相结合的储备模式。鼓励企业、私人部门的积极参与，实行官民结合。官民结合是指动员国家和企业两方面力量来建设石油战略储备，是有效动员社会资金，在较短时间内完成石油战略储备建设任务的一条行之有效的方法与途径。建设石油战略储备，保证国家经济社会整体正常运行以及国防安全，国家当然要负主要责任，这是责无旁贷的事，政府要集中精力做好其中的战略储备。但是有很多企业需要消耗大量的石油，为了在出现突发事件时用油量大的企业能各自及时有油供应，而不致停产，一些炼油企业、耗油量大的大企业自身进行一些适当储备是十分必要的，这既有利于企业自身，也可以为国家分忧，减轻国家的压力。官民一体的石油储备模式可以包括国家储备局油库储备、委托军队油库储备、委托社会油库储备和其他方式储备，这些石油储备大致可以分为国家石油储备和商业石油储备。国家应该以战略石油储备为主，同时辅助商业储备。虽然二者在储备方式、储备主体、储备目的等方面确实存在差别，但二者应该相辅相成，互为补充。二者肯定有利益的差别，但同时也应该看到利益的重合地带。没有国家动用战略储备带来的全局安危，也不可能有全局的稳定，也不可能有足够的资本进行战略石油储备。五、不同途径下的管理、成本、安全性分析国家石油储备和商业储备的主要区别是：商业储备主要是从企业利益的角度出发进行石油储备的。商业石油储备是为了保证石油供应稳定，这包括供给不出现短缺情况、价格比较稳定，并且石油的质量要有保证。而国家进行石油储备则是从国家的整体利益出发，主要是出于国家安全和应对突发事件。国家石油储备主要是政府部门为主体，而商业储备则可以使地方政府和企业进行共同储备，甚至是以相关企业储备进行储备。一般来说，商业石油储备应对的范围和层次比较小，石油市场出现局部供需不平衡的可能性要大一些，这要求当市场出现供给短缺的时候，能够快速动用石油储备，弥补不足。这样的话，储备成品油就会比原油更有效率。因为原油要经过炼制、加工才可以为企业利用，而成品油可以直接利用。相对来说，由于国家石油储备的量比较大，储备时间一般也更长，这样储备原油就更加具有经济价值。因为原油比成品油更容易保存和管理。在管理方面，由于石油这种商品的特殊性，商业石油储备和国家石油储备都应该采用高度集中、严格统一的管理模式。但商业石油储备管理相对来说就比较灵活一点，因为它面对的市场更多变，储备主体也会不一样。六、官民一体储备模式下加强成品油储备的政策诉求在模式上，我国成品油储备应当实行政府储备和企业储备相结合的储备模式，在该模式下，仍然需要很多有关成品油储备的政策与之配合，才能更好的促进我国成品油储备。（1）资金筹措我国建立战略石油储备的费用应该采用以政府为主多渠道筹集的模式。战略石油储备关系到国家安全，因此政府在战略石油储备中应该发挥主干作用，政府储备应由财政出资，中央政府可以通过发行长期债券和中央财政拨款的形式筹资建设石油储备。此外，国家还可以考虑设立石油储备基金，在国家预算中专项管理，储备基金可以采用多方面渠道筹集。比如征收石油税，发行长期国债、财政担保银行贷款等形式加以筹集。我国公司储备的资金应该由企业自己来承担，但是考虑到战略石油储备的性质，国家在资金、利息、政策等方面可以给予一定的补贴和优惠。企业可以通过国家的优惠贷款和补贴等形式建立石油储备。（2）石油储备区位选择现在各国的石油储备区位选择根据各国的国情不同而有所区别，美国的战略石油储备布局有这样几个特点:美国石油储备采取了盐穴储油方式，避免了建造油罐所花费的投资，大大节约了储油成本;储备地点紧靠炼厂和中转码头，充分利用了炼厂的加工能力和商业机构的运输管线;规模化储备，避免分散，节约管理费用。这种布局还有利于加强快速反应能力，达到每天可以出库410万桶的速度。日本是一个岛国，平原狭小，地形破碎，缺乏地下盐弯，因而采用了地面油罐、半底下油库和海上油船等方式。考虑到我国的实际情况，石油储备的目的主要应定位在应付危机事件引起的石油供应中断或者严重短缺，应尽量建立在临港、临输油管线，具备优越的低成本运输条件的地方。另外，尽可能和大型炼油厂临近，以便利用日常消耗进行新陈相替的“倒库”运作。在具体区位选择时，要综合考虑政府储备和公司储备的不同特点，在选择布局上是两者有机结合，优势互补。商业储备周转快，运输费用所占比重比较大，从经济性考虑政府储备应将建议将工程造价问题(储备成本问题)放在首要位置，政府储备动用的可能性比较低，几乎不进行周转。公司储备多考虑运输成本，政府储备多考虑建设成本和安全性。（3）管理方式如果是主要由政府财政资金建立的石油储备，那就是就体现的是国家的利益，其服务对象是整个社会。为保证石油储备的正常运转以及紧急状态时的调用，政府石油储备必须实行高度集中、统一管理。不过在石油储备的具体管理和日常运营中，可以委托给主要的石油公司进行管理，对其进行严格监督就可以了。而由企业自己建立的石油储备，则管理的方式就可以相应灵活一些。只要监督企业根据自己的能力达到了规定的石油储备量，并随时进行检查就可以。（4）财政政策在当前石油行业处于中石油、中石化和中海油三大巨头垄断的情况之下，民间石油企业的经营发展存在着诸多困难，从国家政策支持，资金筹措，技术水平，企业设备，企业规模，专业技术人才等等方面，民营企业和三大巨头都存在极大的差距，根本就是天壤之别。这也造成了竞争的极不平衡。为了更好的实施成品油储备，政府部门有必要充分调动各方面的积极性，使它们都能发挥好自己的能量，为了能让民营石油企业配合政府行为，建立相应的石油储备，从政府的角度来说，给予适当的政策倾斜是可行的。这包括税收优惠，土地优惠，审批程序的简化等等。民营企业有利可图了，积极性自然就高，也就愿意配合政府的石油储备政策。（5）成品油价格为了更好的促进成品油储备，还需要好在价格方面进行改革。在石油价格方面，现有价格制定机制最大的缺点就是比较滞后。一般国内油价的变化会比国际市场慢一个月左右。这往往导致“油价倒挂”现象，从而降低中小企业从国外进口石油的积极性，并且石油垄断企业为了追求高利润，也会把石油尽可能多的出口到国外。这会加剧国内的石油供给紧张局面，这也不利于国家石油储备。。改革石油定价机制，使得国内油价能够快速跟上国际石油市场步伐，是迫切需要的间题。目前，据说新的价格调整模式据说已经形成，只是还没有正式颁布网。定价机制改革以后，面对可能出现的高油价，对负担较重、压力较大的企业可以由政府给予适当补助。参考文献[1]王云红：《石油储备迫在眉睫》，载于《商场现代化》，2005年7月。[2]章奇：《美国的石油安全战略以及战略石油储备计划与管理体制》，载于《国际经济评论》，2005年第4期。[4]安丰全：《对日本石油储备管理经验的新认识》，载于《国际石油经济》，2005年第3期。[5]丁锋：《日美英法德石油储备简介》，载于《国土资源》，2005年第4期。[6]李刚：《国际石油储备建设经验及其借鉴》载于《世界地理研究》，2005年第1期