农村金融政策探究综述范文

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第1章农村金融发展的基本理论

金融发展理论是一门研究金融发展与经济增长关系的涵盖广泛的理论。所有有关金融在经济增长中的功能作用、金融结构理论、金融深化理论等，都可以归入广义的金融发展理论的范畴。金融发展理论极大影响包括金融政策在内的宏观经济政策，严重影响金融改革的方向和进程，影响整个经济增长和发展。

农村金融发展理论是金融发展理论在农村金融领域的应用和发展的最新成果，传承了金融发展理论的主要研究方法、结论和政策主张。但同时由于农村金融自身的落后与特殊性，在农村金融领域特别是发展中国家农村金融领域，形成了许多的具有发展中国家特色的农村金融理论，在这些理论中有三种理论比较流行，占据主流地位，受到大多数学者、专家和政策制定者的认可，分别是农业补贴信贷论、农村金融市场论、不完全竞争市场论。它们对目前我国农村金融的改革发展，具有比较重要的借鉴意义。

1.1农业信贷补贴论

农业信贷补贴论的理论前提是农村地区的农户、特别是贫困农户没有足够的储蓄能力，农村有着很严重的资金供给不足问题。此外，由于农业收入的不确定性、投资的长期性、回报的低收益性等天然缺陷，农村、农业和农户注定不可能成为追求利润最大化的商业银行的客户目标和融资对象。

农业信贷补贴理论是20世纪80年代以前在农村金融理论领域的流行理论，该理论的主要观点是，农业发展离不开农业信贷，但是由于农业和农村的特点，市场化的商业金融难以发挥作用，所以该理论认为应该由政府通过制定信贷补贴计划，对贫困农户的贷款进行补贴来增加农村的低息信贷规模，从而促进农业发展。

农业信贷补贴论的结论有以下几个:

(1)通过政府建立非营利性的专业金融机构来提供政策性的信贷资金，增加农村的资金供给，并实行定向的信贷服务和指导性贷款。

(2)为缩小农业与其它产业的收入差距，向农业提供的贷款利率也必须较其它产业低。

(3)非正式民间金融所发放的高利贷会使得农户更加穷困，政府应该通过非营利性的专业金融机构的分支机构和其他各种农村信用合作组织，把大量低息的补贴性贷款投入到农村，将高利贷者挤出市场。

农业补贴信贷理论是一种信贷供给先行的农村金融战略。可以看到，目前发展中国家还在广泛实行这种理论所推崇的信贷补贴政策，各国实践也表明该理论具有一定的现实意义。通过政府设立非营利性的专业金融机构供给农村信贷，并提供补贴，确实有利于帮助满足贫困农户的信贷需求，扩大了向农村部门信贷供给，同时也有利于消灭或减少高利贷的现象，有力促进了农业生产增长。

但也不能否认的是，该理论存在着很多的问题和不足。首先，该理论并没有从根本上找到满足农村资金需求的方法，反而主张政府的过度介入抑制这种需求，这种因噎废食、舍本逐末的方式是不能解决问题的。其次，由于缺乏对农村储蓄的动员机制，不注重挖掘农村内部的资金筹集能力，使农村资金供给也受到了抑制。事实上，即便是贫困农户，也还是会有储蓄的需求和能力。许多发展中国家包括中国的实践经验表明，如果存在合理的储蓄机会和正向的激励机制，大多数农户还是会选择储蓄。忽视这一部分储蓄资金的存在和发展，也就自动放弃了农村资金自我造血的供给途径。最后，也会产生严重的逆向选择，从而致使偏离政策目标。带有补贴的低息贷款在发放到农户手中后，可能被转移到其他获利水平更高的非农项目中用以赚取更为丰厚的回报。这就违背了政府进行补贴、发放低息信贷的初衷，对于农业的发展并没有起到多大的推动作用。

1.2农村金融市场论

20世纪80年代以来，国家干预经济的凯恩斯学派理论相对衰落，而以新古典经济学为理论基础、主张放松管制和自由主义价值观的新自由主义思潮开始出现，以麦金农和肖为代表的金融发展和金融深化理论逐渐占据主流。农业补贴信贷理论不足日益暴露，开始受到质疑和挑战，继之以农村金融市场论的兴起，成为主流农村金融理论。

农村金融市场论与农业补贴信贷论的前提假设不同，甚至与农业补贴信贷论完全相反:(l)农村居民以及贫困农户是有储蓄能力的，不需要向农村注入资金;(2)以麦金农和肖的金融发展和金融深化理论为基础，认为低息政策减少了公众向金融机构存款，抑制了金融发展;(3)由于农村金融领域的信贷资金机会成本过高，非正规金融的高利率是合理的，农村非正规金融机构的存在也有其合理性。

农村金融市场理论的核心是强调市场机制在农村金融市场中发挥作用。该理论的假设前提是金融市场是一个完全竞争市场，其中各种信息是完全和公开的，市场结构也是竞争完全的，而且参与这个市场的各个主体都是理性的。因此，该理论认为农村金融市场应该实行全面市场化。

农村金融市场理论的结论主要有:

(l)农村金融机构的最大作用是做好农村内部的金融中介，并不需要承担其他的政策或特定任务。

(2)为了更好的进行储蓄动员，增加农村自身的资金供给，必须由市场决定利率，而且实际存款利率应该保持正的水平。’

(3)不需要为农村、农户提供金融信贷服务而实行任何的政策倾斜，这种做法效率低下且存在逆向选择。

(4)非正规金融的存在具有合理性，并不需要全部取缔。要致力于建设一个更加广泛多元的金融供给体系，把正规金融市场与非正规金融市场有效地结合起来。

农村金融市场论是在批判农业补贴信贷论的基础上产生的，核心观点是推崇市场机制，而极力反对政府的政策性金融扭曲农村金融市场的供求，它在20世纪80年代对很多国家制定农村金融政策产生了一定影响。但是要看到，现实的农村金融市场具有不完全性和昂贵的信息搜寻成本。特别是发展中国家普遍存在信息不完全问题，如果忽视这个问题而盲目的农村金融市场化，会造成多方面的市场失灵，导致农村金融体系动荡。该理论的假设前提与现实的巨大差异，使得其在发展中国家的实践并没有成功。

1.3不完全竞争市场理论

20世纪90年代后发展中国家和新兴市场国家爆发了一系列金融动荡和金融危机，人们开始反省完全的经济自由主义和金融自由化所带来的消极后果，认识到市场机制并非万能，而适度的政府干预对于金融市场的稳健发展非常重要。由此产生了一系列比较有影响的理论，其中斯蒂格利茨的不完全竞争市场论是其中的代表，对此后农村金融理论的发展影响深远。

不完全竞争市场论的理论前提是发展中国家的金融市场是一个不完全竞争的市场，具有严重的信息不完全和市场分割的特点，尤其是作为供给方的金融机构无法充分掌握需求方借款人的相关信息。那么完全依靠市场机制将不能发展出一个农村、农业所需要的金融市场。为了弥补市场机制的失灵，政府有必要适当介入金融市场进行干预。

不完全竞争市场论的核心是用政府干预来帮助解决市场上的不完全信息问题，是典型的选择性政府干预论。它主张将政策性金融与商业性金融有机结合，既注重非正规金融的积极作用的发挥，又引入政府的适度规范和合理引导，以政府的有限介入来弥补市场机制的不足。

不完全竞争市场论的结论和政策建议有:

(l)在金融市场达到一定成熟之前，不要盲目的追求利率的自由化，而应当尽量使实际存款利率保持在正常范围内并抑制利率增长，政府提供资金来满足低利率所引致的需求。

(2)为了农村金融机构的生存和发展，在其发展初期应给予一定的扶持保护政策，如合规准入、资本监管、费用补贴、税收优惠等措施

(3)在不与商业性金融冲突的领域内，由政策性金融向农村、农户提供定向低息融资。

(4)利用担保融资、使用权担保以及互助储金会等办法来有效地改善信息的非对称性。政府应该探索建立借款人联保制度和资金互助合作的农户组织。

(5)非正规金融市场存在秩序混乱、效率较低、风险较大的弊端，需要政府的适当规制和管理来加以改善。

不完全竞争市场理论在批判处于两个极端的农业信贷补贴理论和农村金融市场理论的基础上发展而来，强调处理好政府与市场的关系。该理论提倡发挥市场机制作用，也强调政府的协调组织功能，提出政府在农村金融市场的补充和管理方面发挥积极的作用。不完全竞争市场理论的政策建议吸取了前两个理论的合理部分，并且给出了一些更贴近目前农村金融市场发展实际的建议，更具操作性和现实性，因而备受理论界和各国政府的推崇，在农村金融领域产生了深远的影响。

1.4政府介入农村金融市场必要性的理论分析

农村金融理论的发展经历了一个由政府管制到自由市场再到市场机制与政府干预结合的过程。在这一系列的变革中，理论界以及各国政府实践者对农村金融市场的特点有了逐渐深入的认知，农村金融的发展路径有了更加清晰地思路，而对于政府在农村金融市场中所扮演的角色也渐渐达成了共识。由于农村金融市场的特殊性，导致完全自由的市场机制难以发挥有效配置资金的功能和作用，而且存在着一些较为严重的市场失灵问题。正是这些问题的存在，才使得在农村金融市场的发展中，政府的介入是非常必要、合理的。

首先，农村金融市场是信息不完全的。这种信息不完全包括作为供给方的金融机构和作为需求方的农村借款人两方面。农村金融机构偿债能力和经营能力的信息在经济学中可以看成是一种公共品，具有明显的非竞争性和非排他险特征。如此一来，这种信息就会倾向于供给不足，也就是关于农村金融机构的信息是不完全的。而对于借款人的信息、，由于发展中国家农村生产和投资活动的高度分散性，使得借款人资信、债项风险、担保保证等信息的获取非常困难，因此需求方的信息不完全程度更高，超过了金融机构。根据西方经济学的标准理论，信息不完全是一种市场失灵的典型情况，会产生一系列的“逆向选择，，、“道德风险，，，而信息不完全通过市场自身机制是不能够解决或者至少不能完全有效解决的。在这种情况下，就需要政府在信息方面进行有效地调控，来保证市场中的供给方和需求方能够得到充分、正确的市场信息，增加市场“透明度”，以便供求两方做出正确的交易选择和市场行为。

其次，农村金融市场是不完全竞争的。在发展中国家的农村金融市场中，金融机构数量是有限的，这使得这些金融机构对于农村的借款人而言处于一种自然垄断的状态。同时，由于农村的特殊情况，借款人的对于地理位置和服务方面的要求也限制了自由选择，使得金融机构之间的服务往往是不完全替代的，某些农村金融机构会具有在某个区域内一定程度的天然垄断性。这就产生了农村金融市场中各种金融机构之间竞争的不完全性甚至垄断。经济学理论认为不完全竞争或者垄断也是市场失灵的一种典型情况，会使得市场资源配置偏离帕累托最优状态，效率低下，这也为政府介入进行干预提供了充足的理由。

再次，农村金融市场倾向于供给不足。农业本身的特点是经营风险大、周期长、盈利水平低，相对于国民经济的其他非农部门来说，对于资金的吸引力要小。所以在农村金融市场中就存在着供给不足甚至缺失的情况。这就需要政府综合运用各种手段，间接引导社会资金甚至直接提供资金来弥补市场供给的不足。此外，农村金融市场还有外部J胜的问题，正、负外部性都会导致资源配置失当，市场偏离帕累托最优状态。

第2章国外农村金融体系的特点及对我国的启示

农村金融作为一个非常特殊和复杂的体系，在发达国家和发展中国家都己经经历了漫长的发展历程。由于各国在自然条件、经济发展水平、经济结构、社会政治体制以及文化上的差异，使得各国的农村金融体系在组织架构、运作方式和发展模式上有很大的不同。可以说，这些国家的体系都具有本国特色，其中有很多成功的经验值得我国来学习和借鉴。本章选取了几个很具代表性的国家，介绍他们的农村金融体系，并且分析他们成功经验中的共同点和基本原则，特别是关注政府在农村金融中究竟应该扮演什么样的角色，怎样履行好自己的职责。

2.1发达国家的农村金融体系

2.1.1美国的金融体系

(一)政策性金融

美国的农村政策性金融是在《农业信贷法》的基础上建立起来的，由美国联邦政府创办和所有，包括农业信贷系统和政府农业信贷机构。其中农业信贷系统兼具合作性和政策性，将在下面的农村合作金融中详细介绍。而政府农业信贷机构主要包括农民家计局、农村电气化管理局、商业信贷公司和小企业管理局。他们的资金来源主要是政府提供的资本金、预算拨款、贷款周转资金和部分借款。由于美国有发达的金融市场和完善的市场机制，这些机构可以在金融市场发行各种金融债券来筹集资金，资金来源上对政府的依赖程度较小。他们主要是针对商业银行和其他机构不愿涉及的农村信贷领域，提供具有政府扶持性质的贷款。

(二)农村合作金融

美国的农村合作金融开始于1916年，此后通过颁布一系列农业信贷的法律，逐渐建立了比较完善的农村合作信贷系统，这个系统由联邦中期信用银行、联邦土地银行(包括联邦土地银行合作社)和合作银行三个独立的系统组成，统一由联邦政府委托农业信用管理局来领导。他们独立自主经营，承担各自职责:联邦中期信用银行是美国最重要的农业信用合作系统，主要是通过向生产信贷协会通过资金来解决农民中短期贷款难的问题;联邦土地银行系统主要向农场主提供长期不动产抵押贷款，贷款期限为法定的ses一并0年;合作银行系统主要负责对各类农场主合作社提供贷款。

(三)农业保险

美国农业保险的发展开始于1938年颁布的《联邦农作物保险法》，历经70多年的发展，美国的农业保险的经营模式经历了从政府直接办理农业保险，到政府与商业保险公司联合经营，再到目前完全交由商业保险公司经营和的过程。运行机制主要分三个层次:第一层风险管理局作为最高管理机构主要负责全国性险种条款的制定、风险的控制以及向私营保险公司提供再保险支持等;第二层私营的商业保险公司主要负责执行风险管理局制定的各项规定;而第三层农作物保险的人和查勘核损人是农业保险的基层系统，负责具体业务的实施和落实。

美国的农村金融体系经过漫长的历史发展，己经建立了包括政策性金融、合作性金融和商业性金融以及农业保险在内的全方位、多层次、发展成熟、分工协作的合理架构。其基本特征是以成熟而强大的私营商业性金融为基础，以合作金融的农业信贷系统为主导、政府农贷机构为辅助，并以农业保险的完善的风险分散和分担机制为保障，属于典型的以市场为导向的多元复合模式。

2.1.2日本的农村金融体系

〔一)日本政策性金融

日本政府于1953年4月成立了农业政策性金融机构一日本的农林渔业金融公库。这是日本一直延续至今的唯一的农业政策性金融机构，是日本非常具有特色的一个制度安排。农林渔业金融公库的资金来源由三部分构成:一部分是财政性投融资，日本资金运用部托管的邮政储蓄资金成为最重要的资金来源，占到了70%的份额;一部分是由一般会计和产业特别会计历年所拨入的预算资金;还有一部分是金融公库运营的的自有资金。农林渔业公库资金主要为土壤改良、造林、建设渔港等农林渔业基础设施提供贷款，主要以长期、低息贷款为主，贷款期限一般为10一25年。

(二)日本农村合作金融

日本支持农业发展的合作金融属于农业协同组合系统，成立于1947年，是一个三级体系:基层农协的信用组织是第一级系统;都、道、府、县的信用联合会是中间系统;中央农林金库和全国信用农业协同组合联合会为最高系统。在组织形式上是层层推进的，采取基层农户入股参加农协、农协入股参加信用联合会，信用联合会入股组成农林中央金库的模式。但是三级机构之间不存在上下级领导与被领导的行政隶属关系，各级组织都独立核算、自主经营、自负盈亏，职能上互相联系，互相配合，上一级组织对下一级组织负责组织、管理、服务，并在资金发生困难时予以支持。

(三)农业保险

日本政府建立了比较完备的农业风险防范和保险机制。1947年，政府颁布了《农业灾害补偿法》，该法规定日本的农业保险采取的是共济组合形式，主要由三部分构成，即市、盯、村的农业共济组合;都、道、县的共济组合联合会和全国农业保险协会，形成了政府主导，农民共济组合为主体的农业保险体系。在此之外，为了向共济组合联合会提供贷款支持，日本还建立了全国性的农业信用保险协会。日本的农业保险主要采取强制性保险一与自愿保险相结合的方式。日本政府对农业保险的财政支持包括保费补贴、运营经费补贴，这是保障其可持续发展的重要措施。

日本农村金融体系的一个突出特点是合作性和政策性的密切1办作和结合。因为在日本的农村金融体系中商业性金融机构较少参与，，所以政府的大力支持成为日本农村金融成功的重要因素和条件。政府除了在政策优惠·财政和税收补贴、贷款贴息等方面给予农村金融支持，还直接出资大力扶持合作性金融的建立和发展。日本由于独特的国情，农村金融具有很强的政府主导和扶持色彩，与美国的市场导向模式不同，属于典型的政府主导型的农村金融模式。

2.1.3德国的农村金融体系

(一)德国的合作金融

德国是信用合作制度的发源地，德国的合作金融组织无论在发展规模和质量上都是

世界领先的。早在1847年，德国人莱夫艾森和舒尔茨就分别在农村和城市建立了最早

的信用合作组织，也就是现在的莱夫艾森合作银行和大众银行。德国目前的合作银行体

系是一个非常复杂包含多级法人的体系，包括自上而下的三个层次:第一层是基层信用

合作社和合作银行;第二层两家区域性合作银行，即德南中心合作银行和德西中心合作

银行;第三层是德意志合作银行。各层次间自下而上逐级入股，自上而下提供服务，包

括资金清算、员工培训、业务咨询和业务。

(二)德国的农业政策性金融

德国的农业政策性金融己有200多年的悠久历史，金融机构主要有:农村地产抵押银行、农业中央银行和地租银行等。其中，德国农村地产抵押银行占据着最重要的位置，主要职能满足农林行业及食品行业的信贷资金需求。德国农村地产抵押银行成功的实施了四个特别的信贷项目。其中，最著名的是种养业特别信贷项目和青年农民特别信贷项目。前者主是向没有财政资金支持的农村种养业项目提供最优惠的贷款，其支持的范围包括所有的农村投资领域。而青年农民特别信贷项目是向支持年龄低于40岁，从事农业经营不超过5年的青年农民提供优惠贷款。

德国的农村金融发展历史很长，由于是信用合作制度的发源地，因此农村合作金融体系在德国农村金融体系中一直占据着非常重要的地位。除此之外，政策性金融也有着悠久的历史，而且同时也拥有完备的风险防范和保护系统，这些共同构成了德国的农村金融体系。

2.1.4法国的农村金融体系

(一)法国政策性金融

法国的政策性金融由法国农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和法国土地信贷银行共同构成，其中最主要的是1920年成立的法国农业信贷银行，它由地方、地区及总行三级机构组成。资金来源主要是发行债券、政府借款和少量的吸收存款，主要发放与农业活动有关的各种短期、中期和长期普通或优惠贷款，同时向农业经营、乡村公路建设、农村工业、农业组织等有关项目进行投资。目前，法国农业信贷银行依靠自己不断积累的强大实力，不断拓宽服务领域，以逐步发展为面向农村的综合性银行，并跻身世界大银行之列。

(二)法国合作性金融

法国的农业合作金融机构由农业信贷互助银行、互助信贷联合银行和大众银行三部分构成。其中农业信贷互助银行在法国合作金融中处于主体地位，它实行三级法人制:法国农业信贷银行总行、省农业信贷互助银行和地方农业信贷互助银行。主要资金来源是吸收存款和发行债券，其中债券的筹资额占到巧%左右，资金主要用于提供与农业生产有关的普通和优惠贷款，此外还向农业经营、公路建设等与农业相关项目投资。法国的合作金融管理体系都是一种垂直的管理体系:大众银行分中央和地方两级组织机构，互助信贷联合银行是在联合农村信贷合作社基础上建立和发展起来的，也分中央和地方两级。

(三)法国的农业保险

法国政府农业保险制度开始于1960年，随后在1964年又建立了农业损害保证制度，规定由“国家农业灾害基金会，，补偿受灾农民的损失，其中受灾基金的50%由政府从财政预算中支出。1982年法国政府又建立了由法律强制实行的自然灾害保险。法国的农业保险机构主要是成立于1986年的法国农业相互集团保险公司，负责专门经营农业保险及其相关的保险业务。法国的农业保险实行低费率、高补贴，农民只需交保费的20%一50%，其余部分全部由财政资金承担。而且除了商业性保险，法国还有专门的政策性农业保险机构、政府和社会联合开办的农作物保险集团、农业合作保险组织，共同构成了强大的农业保险体系。

法国农村金融体系有两个最大的特点，首先就是政府的强力支持，法国几乎整个农村金融体系都是在政府的主导下建立和发展起来的，政府在资金、政策等多方面给予农村金融机构很大的支持，属于典型的国家控制型金融模式、.其次是拥有发达的农村合作金融，其合作金融业务范围广泛，经营方式灵活多样，而且业务又与政府的农业政策紧密结合，兼顾了对农业的政策性信贷支持和自身的盈利发展，是农村合作金融发展的典范。

2.2发展中国家农村金融体系

2.2.1印度的农村金融体系

（一）印度农业政策性金融

印度支持农业发展的政策性金融机构主要是印度国家农业和农村开发银行、地区农业银行和农业中间信贷和开发公司。印度国家农业和农村开发银行是印度的中央银行，也是印度农村金融领域的最高机构，其主要职责一方面是监督和检查农村合作信贷机构、地区农业银行的工作，并资助商业银行的农村信贷活动;另一方面也可以全面的为农业发展提供短、中、长期贷款。地区农业银行直接向贫困农民、农村手工业者等提供各种形式的低息贷款，目前己成为不发达地区贫困农民获得贷款的主要渠道。印度的农业中间信贷和开发公司主要向各种农贷机构提供中长期农业发展信贷资金。

(二)印度农村合作金融

印度的农村合作性质的信贷机构分主要由两个系统组成，一个系统是初级农业信用合作社、农业中心合作银行和联邦合作银行，主要提供中短期农业信贷;另一个系统是初级土地开发银行和中心上地开发银行，负责提供长期农业信贷。信贷合作社是向农民提供廉价信贷的来源，分为三个层次:第一层是初级农业信用社，主要向贫困农民提供短、中期低息贷款;第二层中心合作银行，主要向初级农业信用社发放贷款，来解决其资金不足的困难;第三层是邦合作银行，也是印度各邦最高的信贷合作机构，其成员为邦内所有的中心合作银行，负责向其成员提供资金，以满足他们的信贷需求。

(三)商业银行

印度的商业银行是农村金融体系的主体，是农村信贷活动中的骨干，其信贷资金的40%投向包括农业、小型工业等农业、农村部门。政府对于商业银行经营农村金融业务给予支持，自1978年以来，商业银行依法经营的农村信贷和农村合作金融机构都享受国家的税收豁免;;此外，印度政府还规定，商业银行可以根据农村经济的实际情况实行差别利率，对其承担的低息扶贫贷款，还相应地制定了财政补贴计划。目前，印度的商业银行在农村金融领域业务发展迅猛，己成为印度向农民提供农业贷款的第二大类金融机构，仅次于农村合作金融机构。

印度的农村金融体系特结构合理、制度完善、层次分明、分工协作。政策性金融较好地承担了支撑和引导职能;国有大型商业银行充分发挥支农服务作用;合作金融机构是农村金融服务的基础力量和生力军。各个系统都发挥其自身的功能，为农业的发展做出了重要贡献。

2.2.2孟加拉国的农村小额信贷

小额信贷产生于20世纪六七十年代，是向传统上难以获得基本金融服务的贫困人口和弱势群体提供的持续的信贷服务，是一种基于接受贷款者信誉的无抵押、无担保的小额度的信用贷款，是以实现贫困人口的自我脱贫和贷款机构的可持续发展为最终目标。小额信贷得到了广大发展中国家农户的积极响应，近年来发展迅速。

穆罕默德·尤努斯教授于1976年在该国推行小额信贷试验，1983年孟加拉乡村银行在中央银行与政府相关机构共同出资下正式注册成立。尤努斯教授成功的打造了小额贷款的孟加拉模式，孟加拉国己有58%的贫困农户通过这种模式提供的小额信贷基本摆脱了贫困，全世界有1亿穷人从中受益，他也因此而获得了2006年诺贝尔和平奖。

孟加拉模式的资金来源是国际组织及其他方面的支持及成员储蓄，主要向贫苦无地农民提供存款、贷款和保险等综合服务。在运作模式上，采取在自愿的基础上建立农户自主组织，组织中的农户要小组为单位进行联保，共同承担风险。

孟加拉国小额信贷模式主要特点可以概括为:1.以穷人为主要贷款对象，为其提供免担保的信用贷款，信用额度小;2.严密的农户小组层级结构，通过联保来风险共担，充分利用农民之间的自我约束;3二建立有效的激励和约束机制，形成严格监管;4.资金来源多元化，保持持续经营;5政府积极参与，提供政策扶持。

2.3对我国的启示

我国的经济社会发展、农村农业的情况是很特殊的，与其他任何的发达国家、发展中国家都是不同的，在很多方面我们农村金融的发展面临着更加复杂的局面和更多的困难。显然照搬与全盘否决的两个极端都是不可取的，我们应该通过以上的研究和分析，得到这些国家在农村金融发展中所积淀的一些适合我国国情的成功经验，通过与我国的具体情况的结合来找到真正适合我们的农村金融发展之路。

2.3.1体系建设要因地制宜

从以上分析可以看到，首先我们能够得出的经验就是，农村金融体系的建设没有完美模板，任何国家都应该结合本国具体国情，因地制宜地建立符合本国农村、农业发展特点的农村金融体系。美国由于发达的市场经济、雄厚的经济实力和发展较为成熟的农业体系，建立起了主要以市场机制为基础的农村金融体系，属于典型的以市场为导向的多元复合模式。而同为发达的资本主义国家，在法国和日本，政府的大力支持成为农村金融体系的重要特点。孟加拉国作为发展中国家的典型代表，就以独特的孟加拉模式，成为了全世界范围内农村小额信贷的成功范本。

各国的实践充分证明，在农村金融领域，并没有一个相对固定的模式可以放诸四海而皆准，每个国家都是各有特点，极具本国特色。也并不是发达国家的农村金融体系就一定是好的，我们要全部照搬学起来。印度和孟加拉国作为发展中国家，同样也是农业大国，在农村金融领域就探索出了一些非常有效的途径，积累了丰富而宝贵的经验。我国的农村金融体系要充分借鉴这些发达国家和发展中国家农村金融体系中的好的经验，同时也要充分考虑本国国情，建立适合本国国情特点的农村金融体系。

2.3.2政府发挥重要作用

政府在农村金融发展中要发挥强大作用、扮演重要角色。政府的资金投入和各项政策支持是农村金融发展成功的关键因素，不管是发展中国家，还是市场经济发达国家。如日本的农林渔业金融公库、法国的农业信贷银行，都是政府资助和主导下建立和发展起来的，即使是政府较少参与农村金融的美国，它的农村金融机构包括联邦土地银行、联邦中期信用银行和合作社银行三家农村合作金融组织，在创建之初都由政府拨款给予支持。除此之外，各种政策优惠、特殊待遇都为农村金融机构及其业务的发展提供了巨大的帮助。

还要看到的是，政府的支持作用体现在两个层次:一是政府的直接参与。这包括了立法支持、各种政策性金融机构、业务的设立和创办、资本金投入、税费减免、费用补贴等等。这是政府作为一个参与者在农村金融市场中直接进行各项工作。二是政府的间接支持。这包括了政府支持农村金融市场建设和完善的各项配套措施、支持政策，这是政府作为一个监管者、组，织者在农村金融市场中，运用国家的力量来为农村金融市场机制的不足提供补充和改善，重点是支持市场机制的进一步发挥。也就是说政府与市场的关系要处理好，各自的分工要明确，责任要明晰。

2.3.3立法保障

市场经济是法治经济，为此任何经济活动、市场行为都需要受到法律的规范和保护。以上的很多国家都是以一部或一系列的法律、法规出台来作为某个农村金融系统创建的开始，保证了农村金融发展有一个健全完备的法律环境。甚至于很多小的优惠措施的实施，也通过了正规的法律途径，以法律条文来规范业务操作。美国的农村政策性金融、合作金融和农村保险都是用法律的颁布开始着手建立的;日本在建立自己的农业保险体系的过程中，不断地出台新的法律法规，对出现的新问题做出反应;法国的农业信贷体系也是在开端就有法律的保障。

我们可以看到，健全完善的法律法规体系对于规范农村金融机构的业务行为、经营管理、职权责任意义重大，也是农村金融快速、健康、可持续发展的重要保障。

2.3.4建立农业保险制度降低风险

农业受自然灾害影响较大、风险很高，为了保障农业收入稳定和健康发展，各国政府都很重视建立完备的农业保险体系，将农业保险作为农业风险转移的市场化机制。归纳以上各国在农业保险方面的成功经验，主要有:1、强调政府在农业保险发展中所起到的关键作用。农业保险业务的开展如果依靠市场机制去配置肯定是不够的，各国都选择政府来参与经营政策性农业保险甚至包办全部农业保险的业务。当然随着保险市场的发展，农业保险规模也越来越壮大，但政府始终要全力支持、全程参与;2、再保险对于农业保险体系的完善至关重要。保险是分散风险的机制，保险机构本身的风险由谁来分散呢，正是再保险。通过再保险的积极参与，各类农业保险机构才能有更大的风险容忍度，从而使他们的业务规模和范围进一步扩一大，有利于农业保险市场的发展壮大。

2.3.5各类机构职责明确，分工合作

多层次、多元化的农村金融格局，能够进一步提高了农村金融市场运行的的效率。从各国的经验来看，农村金融市场通常是政策性金融、合作金融、商业金融还有农业保险共同组成的有机整体，缺一不可。每个机构都肩负着各自的使命和职责，负责提供相应的农村金融产品，满足了农村多样化金融服务需求，支持农村经济发展。发达国家、发展中国家在实践中都建立起了比较完备的集政策、合作、商业、保险于一身的农村金融体系，并且都发挥了各自不可替代的巨大作用。同时，他们的业务又相互补充，以保证农村金融市场上农业、农户的任何信贷需求都能够在这个市场上找到相应的金融服务来满足。

政策性金融、合作金融、商业金融及农业保险机构在农村金融市场职责明确、分工合作、各司其职，又相互配合、互为补充、共同发展。各类机构之间实现了互补、共赢，形成紧密的农村金融利益共同体，，才能保证农村金融体系的长期稳定可持续发展。

第3章我国农村金融体系的基本情况

3.1我国农村金融体系发展的历史沿革

建国以来，在恢复中国农业银行之前的这段时期，我国的农村金融体系主要是由中国人民银行的农村信贷和农村信用社业务组成的。而在改革开放以后，我国开始初步建立起较为齐全的以政策性、商业性和合作性金融为主体的农村金融组织体系。1979年中国农业银行恢复后，由中国农业银行统一管理使用支农资金，集中办理农村信贷，与此同时中国农业银行还肩负领导农村信用社的职责，从而确立了中国农业银行与农村信用社分工协作的农村金融体制。1994年中国农业发展银行从中国农业银行分离，我国的农村金融体系中增加了政策性金融这个非常重要的部门。1996年农村信用社与中国农业银行“脱钩”，标志着农利一金融体制的又一次重大改革，以合作金融为基础，商业金融、政策金融分工协作的农村金融服务体系从此建立起来。此外，1986年我国开始设立邮政储蓄机构，虽然被界定为其他金融机构，但因得益于政策优惠以及天然的分支机构的优势，近些年取得了长足的发展，也成为农村金融组织体系重要组成部分。

3.1.1新中国成立后的发展

新中国成立后，建立了高度集中、统一的计划经济体制，与此相适应，在金融领域形成了大一统的中央人民银行体制。当时的人民银行对于全国的金融业务几乎全部参与，包括了信贷和储蓄业务，而且严格按照国家所制定的计划经济指标控制贷款的投向和数量，与此同时，人民银行还行使货币发行和金融监管的职能。此时的人民银行实际上是集中央银行、商业银行和政策性银行于一身，所以当时的农村政策性金融的业务也是由人民银行来经营的。

这段时间，农村信用合作事业经历了比较曲折的发展历程。新中国成立初期，全国的土地革命基本完成，农民的生产积极性被充分调动，农村、农业领域都酝酿着前所未有的发展和变革，此时农村资金短缺的问题显现出来。1951年5月，中国人民银行召开了第一次全国农村金融工作会议，提出在广大农民群众中试办农村信用社合作组织。1953年过渡时期总路线的提出加快了农村信用合作的发展步伐。从1955年开始，随着生产、供销、信用三大合作运动在农村的迅速展开，农信社得到迅速发展，也建立起了较为完善的民主管理制度。1958年化以后，农信社下放给甚至生产大队领导和管理，导致农信社的合作性质、民主管理被严重扭曲。这种情况一直维持到改革开放中国农业银行的恢复。

3.1.2改革开放以来的变迁

改革开放以来，我国进行了以银行专业化为方向的金融体制改革，中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国工商银行作为专业银行相继恢复和成立，承担各自业务，形成了专业银行体系。而在这个阶段，这些商业银行作为政府的银行，不仅经营商业业务，还负责执行政府计划或政策，具有浓厚的政策性银行特征，实际上履行了商业性银行与政策性银行的双重职能。这段时间农业政策性金融业务处于一种界限模糊、管理混乱的状态，因为中国农业银行同时承办商业性业务和政策性业务，资金的占用情况严重，造成了很多的问题出现。因此，其实需要一个专门的农业政策性银行来分离中国农业银行的政策性业务，这也成为之后农村金融改革的重要方向。

这个时期的农村信用社，不论从经营还是管理都发生了积极的变化。随着中国农业银行的恢复，重新承担了农信社的领导和管理职责。农信社成为一个附属于中国农业银行的机构。1984年6月，农业银行总行向国务院提交了《关于改革信用社管理体制报告》，提出把信用合作社真正办成集体所有制的合作金融组织。农信社的体制改革在这一阶段取得了一些成就，加强了民主管理，经营管理的各项制度也逐步健全。

3.1.3农村金融改革的最新进展

1992年党的十四大确定以建设社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革路线，随后在金融、财税、外贸等方面相继出台了一系列重大改革措施。1994年4月国务院批准成立中国农业发展银行。同年11月，由中国农业银行和中国工商银行划转2500亿元政策性贷款和负债，注册资本金200亿元，正式组建了中国农业发展银行。从此我国有了自己的农业政策性金融机构。此后，中国农业发展银行的发展又经历了全方位支农、专一履行粮食收购资金封闭管理职能、不断拓宽支农业领域的三个阶段。

1996年8月国务院《关于农村金融体制改革的决定》出台，农村信用合作社与中国农业银行脱钩，农村信用合作社按照合作制原则重新规范，标志着中国农村信用合作社走上了独立发展的道路。改革的核心是把农村信用社办成有社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。此后的2003年，农村信用合作社改革进一步深化，探索改革信用社产权制度，区别各类情况，确定不同产权形式，采取不同发展模式。这次的改革动作大、影响深远、改革面广，、困难和问题也很多，直到今天，农村信用社的改革还在探索进行中，成为我国农村金融改革和发展的重要组成部分。

3.2我国的农村金融体系的现状

3.2.1国有政策性金融

中国农业发展银行承担国家规定的农业政策性金融业务，是直属国务院领导的我国唯一的一家农业政策性银行。主要职责是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。目前，中国农业发展银行主要集中精力加强粮棉油收购资金封闭管理，同时也在积极探索不断拓宽支农业务领域。

3.2.2股份制商业金融

目前，我国农村商业金融主要是由中国农业银行来提供。农村金融是中国农业银行的传统领域，经过多年的发展，农行积累了资金、网络、专业和品牌优势，基本形成了多层次、广覆盖的农村金融服务体系，形成了城乡联动、综合经营的独特市场格局。2009年1月15日，中国农业银行完成工商变更登记手续，由国有独资商业银行整体改制为股份有限公司，并更名为“中国农业银行股份有限公司”。2010年5月4日，农行向香港交易所及上海证交所提交了上市申请，目前正全力以赴做好上市前的准备工作。2008年，农业银行各项业务快速发展，经营效益明显提升，资产质量显著改善。年末总资产达到70143.51亿元，各项存款60974.28亿元，各项贷款31001.59亿元，资本充足率9.41%，不良贷款率为4.32%，全年净利润514.53亿元。中国农业银行在全国设有24064家分支机构、30089台自动柜员机，另外在全球设有的1171家境外行。

3.2.3合作金融

农村信用合作社是我国农村合作金融的主要实现形式。长久以来，农村信用社一直是推动农业和农村经济发展的一支重要的资金力量，当前它已客观的成为了农村金融供给的主力军，农村信用社在满足农村市场巨大的资金需求，带动农民走向市场，促进农村产业结构的调整和优化方面功不可没。

2003年6月，在江苏省农村信用社改革试点的基础上，国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》，决定扩大试点范围，正式启动了以明晰产权和完善农村信用社经营管理体制为中心的新一轮改革。在经过了在8个省市1年的试点以后，国务院又于2004年8月颁布了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，决定在除西藏和海南外的其余21个省市全面推开农村信用社改革。由此，新一轮的农村信用社改革己经在全国范围内推开。

3.2.4民间非正规金融

农村民间金融是指采用非标准化的金融工具，通过正式金融机构以外的非官方监管的民间渠道，为农村的生产、经营和消费提供各种资金借贷或资金融通服务的形式及其活动。分为农户之间的民间借贷和其它各类民间金融组织的融资活动，包括了私人钱庄、合会、民间集资、典当和农村合作基金会等形式。

3.2.5农业保险

农业保险是市场经济国家扶持农业发展的通行做法，是农村金融体系的重要组成部分。通过农业保险，可以有效地减少自然灾害对农业生产的影响，稳定农民收入，促进农业和农村积极的发展。我国农业保险的基本经营模式是将业务委托给商业性保险公司来执行，政府对特定农作物品种的保险业务，按照保费的一定比例，为参保农户提供补贴。目前中央确定的补贴险种的保险标的包括玉米、水稻、大豆、小麦、棉花、花生和油菜，而各地可根据实际情况，自主选择其他农作物或养殖业险种予以支持。

3.2.6新型农村金融机构

2007年1月29日，银监会并正式开始施行((t寸镇银行管理暂行规定》和《农村资金互助社管理暂行办法》。村镇银行是指经银监会批准，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村发展提供金融服务的银行业金融机构。农村资金互助社是指经银监会批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。

3.3存在的问题

通过多年的努力，我国农村金融服务有了较大程度的改善，支农水平明显提升，目前已经基本建立了以政策性、商业银行和信用社合作金融为主体的金融机构组织体系。但也必须清醒地看到，由于受农村经济发展水平的影响和制约，我国完全意义上的金融机构组织体系尚未发育成熟，农村金融体系还存在一些深层次的矛盾和问题，主要表现在以下几方面:

1.农村政策性金融支农作用有限

首先，作为农业政策性银行的农业发展银行资金来源不稳，筹资成本较高，与优惠贷款形成较大反差，这给国家财政造成非常大的压力。资金的短缺也直接限制了农业发展银行的贷款规模和经营能力，不利于其长期的稳定可持续发展。其次，农业发展银行业务范围狭窄，功能单一，目前基本仅在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用。在中国农业发展银行的贷款结构中，粮棉油收购贷款占比过高，农村科技贷款和小型企业贷款等其它贷款的数量很少，有很多本应属于农业发展银行业务范围领域的其他支农信贷项目，虽然农发行近年来开始有所涉及，但规模太小，相比其巨大的需求，作用十分有限。这表明，农业发展银行支持农业、振兴农村的政策性金融作用并没有得到充分发挥，支农作用有限。

2.支农职能与商业原则的平衡

目前的农村金融改革中，中国农业银行、农村信用合作社的改革都是朝着商业化、市场化迈进，但是他们依然要在我国的农村金融体系中承担很多的支农业务。伴随商业化改革步伐的加快，如果农业银行、农信社的信贷资金完全按照商业化原则配置，首先，其用于农村、农业领域的资金有限。其次，在商业化改革的进程中，必然也会出现商业化与支农职能定位的困境。因此，如何在这两者之间建立一种有效的平衡机制，找到两者之间的均衡点，使得其商业化进程中的市场商业原则与金融支农职能能够相互协调，成为农业银行、农信社市场化进程中的一个具有重大理论和实践意义的课题。

3.合作金融的发展质量

目前，农村信用社在经营中逐渐脱离农村和农民，资金的非农化现象比较严重，从农村、农民收集的资金大量流向相对收益较高的城镇和非农部门，而更加需要农信社贷款的农民却常常难以得到生产生活所急需的信贷支持。这违背了农信社的设立初衷，没有真正履行国家和政府赋予的提供农村金融信贷服务的使命和责任。农信社网点机构的逐年减少也直接限制了农村信用社对于我国农村金融的支持力度。

除此之外，目前农村信用社的经营实力和管理能力也没有得到彻底的改善，很多地方的农信社还存在大量不良资产、政策定位模糊以及粗放式经营管理等一系列问题，可能改革的初衷是好的，但是在实行改革后，没有在经营、管理上跟上改革的步伐，配套的制度建设不完善，导致发展的质量不高、效率低一F。

4.民间金融管理混乱

长期以来，民间金融作为我国的非正规金融形式，在农村经济、民营经济和社会发展进程中扮演着重要的角色，是农村金融中除了政策、合作、商业金融之外的重要补充。但由于民间金融组织缺乏正规的法律、法规进行规制，没有相应的监管机构进行监督管理，其组织制度不规范，内部经营管理混乱，也没有严格的内控、财务管理、贷款程序管理等一系列制度。它们所经营的相当一部分信贷活动是不合法、不规范的，大量的社会资金没有也难以纳入政府监督、管理、控制的范围，一旦形成资金暗流，其中潜伏着巨大的风险。这严重地影响了农村金融市场的健康有序发展，对于农村经济也会有一定程度的破坏性。

5.农业保险的作用没有得到有效发挥

由于农业保险的承保范围广、面临的风险种类多、风险可控程度低、灾害发生频率高，造成农业保险的赔付率远远高于财产保险和人寿保险。而且，由于投保农户在地理位置上高度分散，参保的财产规模小，参保率低，造成农业保险的经营费用高企。因此，许多商业保险公司都对高赔付率、高风险的农业保险避而远之。作为农业生产大国，我国幅员辽阔，气候多变，农民防灾抗灾能力十分有限，农业保险理应是一个巨大的市场，然而我国农业保险的发展的现状难以对农业的风险的防范和分散发挥应有的作用。

6.中小企业贷款难

我国中小企业在国民经济中占有重要的地位。据统计，目前在工商注册登记的职工人数2000人以下或销售额3亿元以下或资产4亿元以下的中小企业有4200多万户，占全部注册企业总数的99%以上，产值超过50%，提供的销售额税收超过50%，出口达到68%.此外，我国66%的专利，70%的技术创新和80%的新产品创新集中在中小企业。由此可见，中小企业的活力对于我国经济的创新力和可持续能力有着不可忽视的巨大作用。

然而与中小企业重要性相反的是众所周知的中小企业贷款难问题。近些年来，国有商业银行市场化、商业化的步伐加快，在县域的机构撤并收缩，以及风险防范管理力度加大导致了对中小企业贷款规模的大幅下降。大型商业银行的信贷业务可能更愿意投放到规模大、收益稳定、发展成熟的大型企业，中小企业的吸引力并不大。再加上中小企业本身也有很多的问题，比如抵押能力不足、发展前景不明、债务逃废现象严重等，这也使得各个金融机构在向其授信时，顾虑增多，极为谨慎。至于资本市场，要求更多条件也更高，更不可能满足中小企业的融资需求。这就产生了中小企业融资难的大问题，对我国的国民经济长期可持续发展带来了很大的困扰。