从条约法视角审视纺织品贸易争端范文

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一、中美纺织品贸易争端概况

中美正式建交后，随着美国正式给予中国最惠国待遇，中国输美纺织品快速增长。1979年，中国向美国出口纺织品服装5．5亿美元，1980年达到10．4亿美元、1981年为18．3亿美元、1982年为22．2亿美元。［1］相应地，纺织品问题逐渐成为中美两国双边贸易的焦点问题之一。从1980年到2009年，中美双方就纺织品贸易问题展开了漫长的磋商，并且在磋商过程中多次发生“贸易对抗”事件，具体情况如下:

中美建交之初，美国政府就认为，鉴于中国纺织品的生产和出口能力，有必要对中国纺织品输美的数量加以限制。应美国政府的要求，中美于1980年9月17日在北京签署了《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府棉、毛和人造纤维纺织品及其制品贸易协议》(即中美第一个纺织品贸易协议)。这个协议有效期为3年，从1980年1月1日到1982年12月31日。在这个协议中，美国单方面规定对中国8个种类纺织品实施进口配额限制，配额年增长率为5%－6%，在利用灵活度方面可提前或延后使用11%的配额。［2］在中美第一个纺织品贸易协议到期之前，中美举行了第二个纺织品贸易协议的谈判，并且最终于1983年9月在北京达成了《中美纺织品贸易协定》(即中美第二个纺织品贸易协议)。这个协议的有效期为5年，从1983年1月1日到1987年12月31日。协议规定，两国纺织品贸易的年增长率为3%，高于美国主张的1．5%到2%，而低于中国要求的6%。新协议限制的范围比旧协议更广，从14种扩大到34种。［3］在中美第二个纺织品贸易协议到期之际，双方于1988年2月2日在北京达成了《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于中美纺织品贸易协议的换文》(即中美第三个纺织品贸易协议)。该协议的有效期限为四年，从1988年1月1日至1991年12月31日。

中美第三个纺织品协议到期之后，双方于1995年6月8日在北京签订了《中美纺织品贸易协议》(即中美第四个纺织品贸易协议)。该协议的有效期为3年，从1994年1月1日到1996年12月31日。在协议中，美国方面的进口限制措施大大加强了。1995年和1996年，中国输美纺织品的配额年增长率平均只有1．63%;配额类别扩大到几乎所有纺织品和服装，甚至包括过去未曾受限的丝绸服装;配额留用、借用、挪用的灵活度也有所下降。中美第四个纺织品协议到期后，中美双方经过艰苦的谈判，最终达到妥协，于1997年2月在北京达成了《中美纺织品贸易协议》(即中美第五个纺织品贸易协议)。

2001年中国入世后，伴随着中国输美纺织品数量、金额的大幅增长，中美纺织品贸易依然纠纷不断。尽管自2005年1月1日起实施了几十年的全球纺织品和服装配额制度寿终正寝，但是美国频频启用“特别保障措施”对我国纺织品出口设限。2005年4月4日，美国首次对中国3个类别的纺织品进行“特别保障措施”调查，并于5月23日，宣布对这3大类纺织品实施“特别保障措施”，配额期限从5月23日至12月31日止。2005年5月，美国以“中国纺织品出口剧增、扰乱美国市场”为由，对中国输美的9类纺织品实施临时配额制度。为缓解贸易摩擦，减少双方的损失①，2005年6月17日，中美第一轮纺织品贸易磋商开始。此后，中美之间共举行了7轮磋商，前6轮磋商均由于双方分歧过大，无果而终。在布什总统访华前夕，第七轮磋商才终于有了结果。2005年12月8日，中国商务部部长与美国贸易谈判代表罗伯特－波特曼在英国伦敦签署了中美两国《关于纺织品和服装贸易的谅解备忘录》(即中美第六个双边纺织品协议)。按照《中美纺织品贸易谅解备忘录》，中美两国在协议期内对中国向美国出口的棉裤等21类产品实施数量管理。按双方约定，该协议将于2006年1月1日正式生效，并于2008年12月31日终止。［4］对协议外产品，美方将克制使用世界贸易组织的242“特别保障”条款。这里的克制使用不是放弃使用，而且除了第242段外，美国还可以适用WTO项下的其他保障措施条款对中国纺织品设限。［5］2009年6月30日和7月9日，美国国内相关产业先后申请对原产于中国的编织电热毯进行反倾销调查、对带织边窄幅织带进行反倾销和反补贴调查，这是《中美关于纺织品和服装贸易的谅解备忘录》在2008年底到期后，美国业界对中国出口美国的纺织品申请发起的第1起反倾销调查。综上，中美纺织品贸易争端由来已久，情况复杂，争议激烈。虽然中美双方为此先后签订了6个条约，但并不意味着中美之间的纺织品贸易摩擦就此完结。［6］

二、中美纺织品贸易争端中美国严重违反了“条约必须信守原则”

在中美纺织品贸易争端中，美国严重违反了“条约必须信守”原则。所谓“条约必须信守”原则是指“一个合法缔结的条约，缔约方对自己在条约中承诺的义务，应当善意地予以履行。”［7］该原则不仅是条约法上的一个最重要的基本原则，也是久经确立并得到公认的国际法原则。［8］反观美国在中美纺织品贸易争端中的种种表现，可以发现美国严重违反了该项原则，理由如下:

第一，美国的做法违反了1979年《中美贸易关系协定》序言的规定。1979年《中美贸易关系协定》的序言规定:“为了加强两国人民的友谊，以及在平等互利和非歧视性待遇原则的基础上，进一步发展两国间的经济贸易关系。”而美国动辄对中国输美纺织品设限，挥舞反倾销、反补贴和“特别保障措施”的大棒对中国实施制裁，从而严重违反了平等互利和非歧视的待遇原则。

第二，美国的做法违反了1979年《中美贸易关系协定》第十条第三款后半段的规定:“如果出现这种情况(指出现贸易摩擦的情况)，双方将在切实可行的、符合国内法律的最大范围内，设法使其对两国现有的贸易关系的不利影响减少到最低程度。”而美国在遇到中美纺织品贸易摩擦时，为了达到其限制中国纺织品进口的目的，不但层层设限，而且动辄以贸易制裁相威胁，不仅无助于问题的解决，还导致中美贸易关系受到较大的影响②，从而严重违反了《中美贸易关系协定》第十条第三款后半段的规定。

第三，美国的做法违反了一系列“中美双边纺织品贸易协议”的规定。如前所述，从1980年到2005年，中美已经缔结了6个双边纺织品贸易协议。例如，在这6个协议中，有一些协议规定:“除了依照协定的条件以外，两国均不得限制贸易”，但在前几个中美纺织品协定施行期间，美方经常在中国纺织品并未对美国商人造成实际损害或威胁时，在未经中美双方充分协商的情况下，对中国纺织品进口施加严厉的限制措施，违反了协定，侵害了中方的合法利益。［9］美国的上述做法，给中国的纺织品产业带来了巨大的负面影响。例如，中国对美出口的纺织品和成衣的年增长率就从19%下降到3%。③

正如，中国前驻美大使章文晋在其写给美国政府的抗议信中指出，“(美国的做法)违反了中美两国贸易关系协定的精神和《多种纤维协定》的基本原则，它将改变中美纺织品协定的原有规定和配额，从而使中国南方几省数百家工厂受到损害，大约六万名工人的就业受到影响，从而使中国的工业、就业、贸易和经济受到严重打击”。④综上，美国的做法严重违反了“条约必须信守原则”。

三、中美纺织品贸易争端中美国的做法本质上属于“隐性违规”

条约必须信守原则，要求善意履行条约也就是诚实地和正直地履行条约，从而要求不仅按照条约的文字，而且也按照条约的精神履行条约，要求不仅不以任何行为破坏文字的宗旨和目的，而且予以不折不扣地履行。［10］仔细分析美国的做法，可以发现，美国主要采取违反条约的目的和宗旨的做法。具体来说:

第一，美国的做法违反了1979年《中美贸易关系协定》的目的和宗旨。如前所述，1979年《中美贸易关系协定》的序言规定了平等互利和非歧视性待遇原则。《中美贸易关系协定》第一条第一款规定:缔约双方同意采取一切适当的措施，为在各方面加强两国经济贸易关系创造最好的条件，以促进两国贸易持续和长期的发展。该条第二款规定，为了力争双方经济利益的平衡，缔约双方应尽一切努力促进双边贸易的相互扩大，并按照各自的方法为获得双边贸易的协调发展做出贡献。《中美贸易关系协定》第二条第一款规定:为了使两国贸易关系建立在非歧视性基础上，缔约双方对来自或输出至对方的产品应相互给予最惠国待遇，即对上述产品相互给予对来自或输出至任何其他国家或地区的同类产品在下列方面所给予的各种利益、优惠、特权或豁免。可见，《中美贸易关系协定》上述规定均将“平等互利”、“非歧视”、“促进两国双边贸易扩大”作为其目的和宗旨。美国限制中国纺织品进口的种种做法，显然严重违反了《中美贸易关系协定》上述目的和宗旨。

第二，美国的做法违反了一系列“中美双边纺织品贸易协议”的宗旨和目的。如前所述，从1980年到2005年，中美已经缔结了6个双边纺织品贸易协议。中美6个协议都规定“(中美)两国政府重申他们在中华人民共和国和美利坚合众国贸易关系协定中所承担的义务作为他们之间的贸易与经济关系的基础。”即，这6个协议也是将“平等互利”、“非歧视”、“促进两国双边贸易扩大”作为其目的和宗旨的。而美国限制中国纺织品进口的种种做法显然是严重违反了上述6个协议的目的和宗旨的。

第三，美国的做法违反了世界贸易组织的目的和宗旨。中美同为世界贸易组织的成员国，世界贸易组织的目的和宗旨就是推动贸易自由化。⑤实现这一宗旨的手段通过谈判削减各种贸易壁垒(包括关税壁垒和非关税壁垒)和歧视性待遇，WTO中的各项协议都体现了这一基本原则。而美国限制中国纺织品进口的种种做法显然是违反了世界贸易组织的目的和宗旨的。细究美国的违约行为，可以发现其具有一定的隐秘性，有学者将其称为隐性违规。隐性违规是指不违反条约所规定的正式规则和规范，但违背条约的目的和宗旨的行为，对条约正式规则和规范的违反则是显性违规。［11］美国之所以会采取这种手段是因为美国具有实施隐性违规行为的得天独厚的条件。二战后的多边贸易条约(特别是国际纺织品条约)是在美国霸权的基础上建立起来，美国牢牢控制着规则的制定权和解释权。当条约的规则束缚美国的短期行为时，美国就利用手中的这些权力将规则向对其有利的一面解释，难怪有学者称其为“运用WTO规则的老手”［12］。从深层次上分析，美国的上述作法本质上是美国贸易霸权主义的体现，一方面，如果自由贸易对其有利美国就极力推行，对其不利就千方百计阻挠自由贸易原则在其弱势部门领域的建立。也就是说，美国力图维持对美国有利的条约机制，改造对美国既有利又有弊的条约机制，使之符合美国的利益;对不符合美国的条约机制，则弃之不用，打破并建立新的条约机制，以更好地维护和促进美国的霸权目标。另一方面，如果条约的规则、规范无法按照美国的利益需求进行修改、美国又不会轻易选择退出现有条约时，隐性违规便受到美国政府的青睐。综上，美国的做法本质上属于“隐性违规”。

四、中美纺织品贸易争端中美国严重违反了“善意”原则

善意原则和条约必须遵守原则密切联系，只有善意履行条约，条约必须遵守原则才能真正实现。国际法委员会在其提交的条约法条款草案最终文本的评注中说:“善意原则是一项法律原则，构成了条约必须遵守规则的全部。”［13］然而善意原则所表达含义远比条约必须遵守原则要宽泛。国际法委员会也承认，善意原则事实上适用于整个国际关系领域，不过它对条约法来说显得尤为重要。［14］在1969年《维也纳条约法公约》的序言中，善意原则即与自由同意、条约必须信守原则一起被庄严宣告。善意原则贯穿条约法始终，同样是指导条约实践的基本原则，著名国际法学家郑斌先生就说过:“即使条约法不以善意原则为基础，那么也完全在善意原则的约束之下;因为这一原则一直支配着条约，从它们的形成到它们的消亡。”［15］更何况，1969年《维也纳条约法公约》明确提到“善意”一词的地方有五处。⑥在中美纺织品贸易争端过程中，美国的做法严重违反了“善意原则”，表现如下:

首先，美国违反了善意缔约的原则。善意缔约原则要求国际法主体必须在善意的基础上进行谈判协商，确立相互之间的条约关系。反观美国，多次严重违反善意缔约原则。例如，在中美举行的第二个纺织品贸易协议的缔约过程中，美国为了向中方施压，单方面宣布将对中国输美纺织品实施严厉制裁。又如，中美第四个纺织品协议到期前的1996年，美国先是单方面宣布改变纺织品和服装原产地规则，此举对中国向美纺织服装类产品出口产生了重要影响。美国并于同年9月6日，再次挥舞制裁大棒，以新的原产地规则为依据，根据中美第四个纺织品双边协议中两倍罚款的规定，对中国输美纺织品处以1900万美元的罚款。［16］美国希望借此在即将举行的中美第五个纺织品协议的谈判中赢得主动。

其次，美国违反了善意履行条约的原则。善意履行条约原则要求条约当事方诚实地、不折不扣地履行条约。反观美国，多次严重违反了善意履行条约的原则。例如，在中美第三个纺织品协议的有效期内，恰逢1989年中美关系恶化，美国国内贸易保护主义逐渐盛行，故该协议的履行情况非常糟糕。又如，从1990年开始，美国以所谓的人权问题、贸易逆差、市场准入、军火控制等问题为由，多次单方面扣减和限制中国输美纺织品的配额。自1990年12月一1999年，美国以中国纺织品非法转口为由共9次单方面扣减中国配额600万打，130多万公斤。仅1994年到1996年美国就扣减中国配额340多万打，涉及出口金额1．2亿美元，并于1996年、1998年2次3倍扣减中国纺织品输美配额。

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再次，美国违反了善意解释条约的原则。善意解释是条约必须遵守原则适用的前提。条约解释的主要作用就是揭示条约规定的真正含义，从而保证对条约的履行符合条约的目的和宗旨，符合缔约各方的缔结条约的本意。只有对条约的解释是善意的，才能最大限度地保证对条约正确地理解，从而适当地履行条约。反观美国，多次严重违反了善意解释条约的原则。例如，中美双边纺织品贸易协议和国际纺织品贸易机制中均未对“非市场经济国家”、“替代国”、“原产地标准”、“强制性技术标准”等重要概念作出明确的规定，而只是笼统地规定“相关问题通过两国磋商来解决”。这样，美国在磋商中就利用其优势地位解释条约，迫使中国接受其标准。又如，1984年以前，美国政府以“缝制地”作为服装的原产地。按照“缝制地”标准，在中国大陆裁剪后，在香港进行缝制和绣花的汗衫，其原产地应是香港，出口美国时占用的应是香港配额，美国的生产商则认为在这种情况下，汗衫的真正来源应该是中国大陆。美国政府于1984年将原产地判断标准由“缝制地”该为“裁剪地”，新的原产地标准直接限制了中国大陆纺织品的进口。此后，中国大陆和香港逐渐改变了原来的纺织品生产工序的分工，将大陆剪裁一香港缝制模式改为香港剪裁一大陆缝制的分工模式，充分利用香港在裁剪技术的方面比较优势和大陆在缝制劳动力价格方面的比较优势。于是，美国在1996年再次宣布改变纺织品和服装原产地规则，将剪裁地改为缝制地。美国如此随意的解释条约，就是为了对中国出口纺织品层层设限。综上，美国严重违反了“善意”原则。

五、中国的应对策略

第一，争取将中美双边纺织品贸易协议和国际纺织品贸易协议中的“模糊”概念清晰化，尽可能地减少美国隐性违规的机会。如前所述，中美双边纺织品贸易协议和国际纺织品贸易机制中的“模糊”概念众多，这给美国以可乘之机。一方面，中美缔结的6个双边纺织品协议均未对“非市场经济国家”、“替代国”、“原产地标准”、“强制性技术标准”等重要概念作出明确的规定，而只是笼统地规定“相关问题通过两国磋商来解决”。另一方面，WTO协议对于“非市场经济国家”的概念、WTO《原产地规则协议》和《技术性贸易壁垒协议》等方面也存在疏漏，从而给美国以可乘之机。因此，笔者建议在国际纺织品贸易机制和中美双边纺织品贸易协议的谈判过程中，中国争取将“模糊”概念清晰化，尽可能地减少美国自由裁量的范围。相比较而言，前者比较困难，因为国际纺织品贸易机制的谈判涉及国家太多，局面复杂，耗时耗力。后者则是中国主要的努力方向，中国不仅应当尽力争取在双边谈判中对“非市场经济国家”、“替代国”、“原产地标准”、“强制性技术标准”等重要概念加以明确的界定，而且应当争取有利于中国的解释。

第二，积极寻求国际法上的救济措施。在中美纺织品贸易争端过程中，美国既然严重违反了“条约必须信守原则”和“善意原则”，并在本质上构成了“隐性违约”，从而也严重违反了国际法。相应地，中国应该积极寻求国际法上的救济措施。一方面，国际法上的“反措施”可以作为中国自力救济的主要方法。中国据此可以采取贸易报复措施反击美国的违法行为。另一方面，国际法院、国际常设仲裁法院、WTO争端解决机构的存在为中国提供了公力救济的机构。这些机构既能推动争议双方努力争取通过协商与沟通解决问题，又能在一定程度上约束美国的霸权主义行为。

第三，采取法律和外交方法相结合的综合方法以解决中美纺织品贸易争端。尽管美国历次对中国纺织品设限都是以法律为依据提出的，以此强调其行为的合法性。但实际上中美纺织品争端己不仅仅是一个单纯的贸易问题或法律问题，而且是包含着政治、经济、社会、国际关系等诸多原因，如中美贸易平衡问题、人民币汇率问题、美国利益集团的压力、以及美国对中国“和平崛起”的国家战略的疑虑等等。美国在中美纺织品贸易问题上承载了太多的期望，纺织品贸易摩擦早已超出了经济摩擦的范围，美国对中国的纺织品可以说是“志在必限”。只要其国内纺织业的产业结构调整没有结束，只要中国的纺织品依然占有美国纺织品市场的大量份额，中国纺织品出口美国就不会一帆风顺。中美纺织品贸易摩擦的复杂性、长期性决定了仅仅通过法律的途径是难以彻底解决的。只有结合外交方法，在充分交流与协商的基础上，才能找到双方都可以接受的解决方案。中美经济上的互补为谈判与协商解决提供了基础。历次中美纺织品贸易争端最后通过两国的谈判和协商得以平息就是很好的例证。当然，外交谈判方式解决纺织品贸易争端，并不意味着我国要放弃法律途径解决贸易争端的权力。相反，法律途径是谈判与协商成功与否的坚强后盾和保障。

第四，中国政府应当采取多种措施应对中美纺织品贸易争端问题。如前所述，中美双边纺织品协议只是暂时平息了中美纺织品贸易争端，实际上，中美之间的纺织品贸易摩擦是长期的。因此，笔者建议中国政府应当采取多种措施以应对中美纺织品贸易争端问题。具体来说:1．积极应对并提高对外贸易监管水平。2．建立规范有效的纺织品贸易摩擦和争端解决机制。3．加快产业结构调整，从根本上改变增长方式，从量的优势转向以质取胜。4．从单一的出口贸易向全球化经营转变。5．充分发挥我国纺织品行业协会的作用。6．建立出口预警机制。