特殊贫困地区经济发展研讨范文

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一、金融支持连片特殊贫困地区的主要措施及成效

（一）围绕扶贫攻坚战，大力支持基础设施建设

西部大开发和治理滇桂黔石漠化是河池市、黔南州和黔东南州3市州面临的重大战略机遇，从2000年国家决定实施西部大开发以来，各银行金融机构积极支持3市州的基础设施建设，至2012年6月末，3市州固定资产贷款余额为301.29亿元，同比增长14.22%。交通、学校和医疗等一大批基础设施建设项目相继建设完成，为特困地区脱贫致富创造了条件。如六寨至宜州高速公路（简称六宜高速），是国家高速公路网规划的兰州至海口和汕头至昆明高速公路的重要组成部分，六宜高速全长179公里，工程总投资94.92亿元，其中银行贷款约70亿元，贷款资金主要来源是国开行、建行、工行、农行、中行和交通银行。六宜高速于2012年7月9日正式通车，结束了河池城区不通高速公路的历史，六宜高速的建成通车不仅改善了区域交通条件，还增强了黔桂两省区经济社会联系，促进了地方经济发展。

（二）围绕金融扶贫政策，扶贫贴息贷款稳步推进

2008年国家对扶贫贷款管理体制进行全面改革，通过引入市场竞争机制、扩大扶贫贷款机构经营权限、下放贴息资金管理权限等，进一步调动了地方和金融机构开展扶贫开发的积极性，小额扶贫到户贷款，以其不用抵押、到户率高、覆盖贫困面广、使用灵活的特点深受贫困农户的欢迎，有效改善了贫困群众贷款难问题。从2000年至2012年6月末，3市州金融机构扶贫到户贴息贷款累计贴息额29.81亿元，扶贫项目贷款累计贴息额15.55亿元，有效解决了贫困农户贷款难问题，增加了贫困农户收入，促进了农村经济发展。

（三）围绕国家民族政策，强力推进民贸民品贷款

国家历来高度重视民族贸易和民族特需商品(以下简称民贸民品)的生产和供应，制定了一系列扶持民族贸易和民族用品生产发展的优惠政策措施。其中民贸民品优惠利率贷款政策是利用信贷政策，扶持民贸民品生产企业发展，实现金融支持民族地区经济发展的重要举措。从2005年至2012年6月末，3市州获得民贸民品优惠贷款贴息企业为32家，3市州累计贴息6513万元。民贸民品贷款是贯彻执行国家民族优惠政策，积极支持民族地区企业发展的体现，取得了良好的社会效果。

（四）围绕中央支农政策，积极发放支农再贷款

按照中央支农政策的要求，中国人民银行从1999年开始实施支农再贷款政策，旨在促进改善农村金融服务。为满足3市州涉农企业及农户对信贷资金的需求，从1999年至2012年6月末，3市州人民银行向37家农合机构累计发放支农再贷款43.87亿元，惠及30多家涉农企业和20多万农户。如黔东南州中支灵活运用支农再贷款，要求获得支农再贷款的辖内农村信用社加大对特色旅游地区、特色农业产业地区农户融资需求的支持，对助推“天下西江”、“牛大场西南药城”、“丹寨硒锌茶”等品牌形成起到积极作用。截至2012年6月末，黔东南州支农再贷款余额19.35亿，占贵州省支农再贷款余额近四分之一，居全省各市州第一位。

（五）用好财政补贴涉农贷款政策，深入支持县域经济发展

为了激励县域内各类金融机构加大涉农贷款投放，支持农村经济加速发展，缩小城乡差距，2010年财政部出台了《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》，办法规定，财政部门对县域金融机构当年有关涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。奖励资金由中央和地方财政分担，东、中、西部地区，中央与地方财政分担比例分别为3:7、5:5、7:3。从2000年至2011年末，两年来3市州共有48家县域涉农金融机构获得5.71亿元的财政奖励。这项政策的实施，鼓励了县域金融机构将更多的资金投放当地，有效的支持了县域经济的发展。

二、金融支持连片特殊贫困地区经济发展所面临的矛盾

（一）金融机构的逐利性和地方承贷基础的矛盾

随着银行业金融机构改革的不断深入，四大国有商业银行均完成改革并上市，由于经营战略的优化调整，其逐利性越来越强，对盈利性的要求越来越严，市场化程度越来越高，这势必对特困地区造成不利的影响。特困地区一方面需要资金支持来实现较快增长，一方面由于经济发展落后，没有优质的项目和产业，企业绝大部分属于中小微型企业，市场竞争力较弱，由于承贷基础较差，不符合金融机构放贷的条件，造成金融机构信贷投放缺位。在金融机构的逐利性和地方承贷基础出现矛盾时，有的金融机构开始减少员工，上收权限，甚至撤并网点。2000年3市州工、农、中、建四大行的网点数和员工分别为666个和7316人，而到2012年6月末，网点数和员工分别为282个和5423人，分别下降57.66%和25.87%。

（二）金融机构集中管理和地方差异化需求的矛盾

在商业化经营和市场规律的驱动下，银行机构实施“抓大放小”的经营策略，大量撤并网点，信贷权限上收，基层行只存不贷，把基层金融机构的资金用于支持经济较发达地区、有竞争力大中型企业和优质的重点建设项目，对于特困地区的中小微企业和一般的建设项目，缺乏支持动力。2005至2011年，3市州银行金融机构上划的资金约为每年50亿元。如某银行河池市分行项目贷款的审批全部集中在省级行，特困地区的项目与其他发达地区的项目在省级分行的筛选下，由于项目质量差，很难通过审批。近几年来，该行的项目贷款均在个位数以内，业务量极少，其支持地方经济发展的动力和经营效益均受到较大的影响。

（三）金融机构风险防范和当地金融生态环境的矛盾

目前3市州经济总量不大，可支配财力较少，中介机构不够健全，担保和风险补偿机制与金融风险控制要求有较大差距。至2012年6月末，3市州共有担保公司47家，担保金额210.32亿元，占贷款总额的19.31%。在信息不对称、无法识别和控制风险的情况下，银行金融机构往往难以加大贷款的投放力度。由于贷款增长缓慢，担保公司进驻的意愿不强，而担保公司太少，银行贷款的增长乏力，这就形成了一个恶性循环，使得贫困地区难以获得有效资金，经济发展滞后。

（四）国家金融优惠政策和当地财政状况的矛盾

为了激励县域内各类金融机构加大涉农贷款投放，2010年财政部出台了《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》，按照规定，2010年3市州县域金融机构应获得的财政奖励资金为2.31亿元，实际到位2.28亿元，到位率为98.7%；2011应获得的财政奖励资金为3.62亿元，实际到位3.43亿元，到位率为94.75%。为推动妇女就业，保障妇女权益，2009年财政部、人力资源社会保障部、中国人民银行、全国妇女联会联合出台了《关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的通知》（财金〔2009〕72号），但由于受当地财政状况的影响，贴息资金拨付滞后，妇女创业小额担保贷款财政贴息到位率并不高，极大影响各金融机构开展妇女创业小额担保贷款的积极性。至2012年6月末，3市州妇女创业小额担保贷款累计发放5.99亿元，财政应贴息额4538万元，财政已贴息额753万元，贴息到位率为16.59%，妇女创业小额担保贷款财政贴息到位率不高。贫困地区财力有限，资金紧张，导致了奖励资金的到位率不高。

（五）金融发展要求和当地民族风俗习惯的矛盾

3市州农村人口占总人口的75%，少数民族人口占总人口的57%，农村及少数民族地区的风俗习惯与金融发展要求的矛盾制约金融发展。我国农村的经济行为实际上一直受着“官本位”与“家本位”两种传统文化的双重影响，农户与具有国家背景的金融机构交易时，其所信任的并不是机构本身，而是背后的国家支持力量，他们往往并不把这些金融机构解读为经济行为体，面是带有准官方性质的援助机构。农户“不存钱，现金为王；不贷款，无债一身轻”的习惯仍较为普遍，存贷款业务是银行最基本的业务，使得农村的银行网点在市场经济条件下很难生存。另外，农户消费出现“悖论现象”，即一方面农户一向主张“量入为出，轻不言债”，在另一方面，农户在婚丧嫁娶等支出往往惊人，在各种形式的借贷中，借贷用途上有很大一部分是为了满足消费，而非用于生产，这样会降低其按时还贷的机率。改革开放以来，虽然这些意识或现象在逐步弱化，但是在特困的农村地区，特别是在少数民族地区，还较为广泛的存在，对金融的较快健康发展形成一定的制约。

三、国外金融支持贫困地区的经验

（一）美国

从历史来看，美国经济发展并不平衡，西部和南部的经济发展水平远低于东部地区。为了促进欠发达地区的经济较快发展，美国在金融方面给予了一系列的优惠政策，使欠发达地区的经济实现了快速发展。美国金融支持欠发达地区经济开发的经验可以归纳为以下几个方面。

1.制定法律法规，提供制度保障。为了促进欠发达地区的经济发展，美国颁布了一系列的法律法规。如《土地法》、《田纳西流域开发法》、《地区再开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》、《社区再投资法》和《农村发展法》等，这些法律制度为欠发达地区的经济发展提供了制度保障。

2.有不同类型的金融机构，形成较完善的金融体系。美国对欠发达地区经济开发的金融支持体系比较完善，从中央银行分行来看，其自立权力很大，可根据欠发达地区的实际情况制定适合其经济发展的货币金融政策；从政策性金融机构来看，美国促进欠发达地区经济发展的政策性金融机构尤其是农业信贷机构种类很多，如农业信贷局、联邦土地银行、农场电气化管理局以及农作物保险公司等，对欠发达地区经济发展乃至一些基础设施建设都起到了重大作用；从商业性金融机构来看，有大量的地方商业银行为欠发达地区提供优惠资金。

3.实行优惠的金融政策。联邦政府根据各地区的不同特点，给予欠发达地区优惠的金融政策，如对位于欠发达地区的银行，实行较低的法定存款准备金率、贴现率和备付金率，并对在欠发达地区设置银行所要求的资本金作较低要求。这些倾斜性的调控政策有利于欠发达地区金融的发展，对促进欠发达地区经济发展、缩小地区差异具有重大作用。

4.合理引导并利用民间资本。开发欠发达地区需要巨额资金，仅靠政府拨款还远远不够，只有合理引导并利用民间资本，欠发达地区的经济发展才能取得成效。联邦政府制定一系列优惠的财政金融政策和措施，来引导民间资本流向欠发达地区尤其是落后的农村地区。这些都大大丰富了市场投资主体，形成了多元化的经济增长格局，为美国欠发达地区的经济腾飞奠定了良好的基础。

（二）印度

为了解决各地区、各民族经济发展的不平衡，印度采取了一系列的金融措施来促进欠发达地区工农业的发展。经过艰苦的努力，印度欠发达地区经济获得了一定的发展，其经验可归纳为以下几个方面。

1.成立领导落后地区的专业机构。1968年国家发展委员会任命专门的工作组，专门研究如何为欠发达地区工业发展提供财政金融优惠政策。并于1980年建立了一个高层次的全国落后地区发展委员会，专门审查鉴别落后地区，检查现有的诸如资金优惠、投资补贴等刺激落后地区工业发展计划的运行情况。

2.鼓励国内私人资本或外国资本对欠发达地区投资。为了促进落后地区的发展，中央政府极力鼓励私人资本或外国资本在落后地区进行投资。首先是税收优惠，如从1974年起，在落后地区新建的工业企业可在扣除20%的利润后交所得税。其次是投资补助，从1970年起，对欠发达地区固定资本投资达50万卢比者，中央政府给予10%的补贴，后来提高到20%。第三，对受反垄断法及外汇管制法控制的公司在欠发达地区投资放松限制，并给予优惠。

3.采取优惠信贷等多项金融措施支持工农业发展。在工业方面，印度公营部门金融机构为落后地区的工业项目提供优惠信贷资金，与一般的信贷相比，其利率低2%，期限长5年。在农业方面，从20世纪60年代起，印度实施绿色革命，地区农业银行向农民提供优惠信贷资金，主要是给生产急需的小农和小手工业者发放贷款，同时还提供其所需的消费贷款，利率不高于当地的信用社。

4.成立专门的发展基金和社团。为了促进欠发达地区的发展，印度实行了一系列扶贫计划，为此成立了许多专门的发展基金和社团。如农村基础设施发展基金，特殊银行财团基金，全国落后阶层财政和发展社团，全国少数民族发展和财政社团等，为落后地区提供发展资金。印度虽然在金融促进欠发达地区工农业的发展方面取得了一些成绩，但仍未很好地解决地区经济发展不平衡问题，这其中失败的教训主要有以下几个方面。一是欠发达地区在资金上过度依赖并使用效率低；二是工农业优惠信贷等措施的受益面太窄；三是配套设施落后导致吸引国内私人资本或外国资本投资于落后地区的效果较差。

四、相关政策建议

（一）加大对特困地区的扶贫力度，提高人们对金融资源的有效需求

首先是加大财政资金的扶贫力度，特困地区经济发展落后，财政收入低，不能为当地的社会经济发展提供有效的财力支持。应设立专门的特困地区扶贫专项财政资金，并规定投入的最低比例。对于贷款贴息和财政奖励等国家优惠政策，建议特困地区的地方财政不用承但，全部由中央财政承担。其次是加快扶贫手段的创新，大力发展当地特色产业，大力提升产业的竞争力，从而提高人们的收入水平，提高人们对金融资源的有效需求。

（二）制定并实施各种金融优惠政策，加大金融资源的投入

国家可对位于特困地区的银行实行较低的法定存款准备金率、贴现率和备付金率，放宽特困地区村镇银行的发起人资格，允许保险公司、当地企业与商业银行作为发起人，并在资本金方面作较低的要求。《民族区域自治法》中有许多优惠条款，河池市隶属广西壮族自治区，黔东南和黔南均为少数民族自治州，3市州均适用《民族区域自治法》，地方政府可在《民族区域自治法》给予的优惠政策下，制定较为详细的金融优惠政策，如给新进入的金融机构实行减税或者免税。此外，还要加大金融人力资源的引入和培养工作，改善特困地区金融人力资源缺乏问题。

（三）开展金融生态环境建设，为金融资源配置创造良好的环境

良好的金融生态环境能够降低金融运行成本和金融风险，提高金融资源配置效率。金融生态环境良好，能有效的吸引金融资源回流，进而推动地方产业建设和经济以发展，达到改善贫困的目的。所以，良好的金融生态环境，对金融资源配置具有十分重要的现实意义。首先要加大对特困地区各种基础设施的投入，改善当地的投资环境；其次是加大对各类金融机构的引进力度，出台优惠政策吸引更多的金融机构入驻，包括商业银行、保险公司、村镇银行、担保公司和小额贷款公司等；再次是加强社会社用体制建设，改善信用状况，以人民银行的征信工作为抓手，大力推进中小企业信用体系建设，持续采集并维护好个人信用信息记录，加大征信宣传力度并提高宣传效果，增强社会诚信意识。

（四）鼓励民间资本或国外资本对特困地区的投资

发展特困地区需要巨额资金，仅靠政府拨款和银行资金还远远不够，目前我国的民间资本实力较为雄厚，政府可鼓励并合理引导民间资本投向特困地区，对于有意向投资中国的国外资本，在介绍投资项目时，可重点推介特困地区的项目。对于民间资本和国外资本，在政策上一视同仁，官方资本获得的优惠政策，民间资本和国外资本一样可以获得。同时，利用报纸、电视、网络等宣传工作，加大对特困地区项目和优惠政策的宣传，使全社会了解并认识特困地区的投资潜力，引导各类资金流向特困地区。

（五）金融机构要处理好短期利益和长远利益的关系

国家鼓励金融机构支持特困地区发展，不仅是国家发展战略，也是商业银行自身发展的需要，特困地区是我国下一阶段重点支持发展的地区，其他发达区域经过较长时间的快速发展以后，其发展的动力和速度下降，欠发达区域将是我国下一轮发展新的增长极，特困地区总体属金融资源稀缺地区，未来发展潜力巨大，但目前规模总量偏小，其发展的潜力不可忽视。随着特困地区经济的持续快速发展，商业银行也能够在商业利益和社会责任上取得双赢。金融机构要从长远考虑，不要因为近期利益受损或是利润增长较慢，就放弃对特困地区的金融支持，这样失去的将是未来的潜在客户，失去自身的长远利益。

（六）完善信贷扶贫风险分担机制

一是整合担保资源，提高担保能力。按照“政府引导、社会参与、规范化经营、市场化运作”的原则，整合贫困地区担保资源，引进辖外实力强的担保公司，鼓励民间资金参股或合伙成立担保公司，以壮大贫困地区担保公司的整体实力。二是大力发展农业保险，有效降低信贷扶贫风险。加强农业保险宣传和农业保险产品开发力度，成立农业保险发展基金，加大对农民保费和政策性保险业务的补贴，增强保险公司发展农业保险的积极性。三是建立扶贫贴息贷款补偿机制。建议将国家每年投入“三农”的资金拿出部分建立扶贫贷款风险补偿基金，通过招投标的形式确定各方都能接受的风险补偿比例，对银行在扶贫贷款中的损失给予适当补偿，降低银行信贷风险，增强银行放贷的信心。

（七）成立专门的扶贫发展基金

为了促进特困地区的发展，可鼓励各类组织或个人成立专门的扶贫发展基金，按地域可设立村级扶贫发展基金、老区扶贫发展基金等，按产业可设立桑蚕业扶贫发展基金、旅游业扶贫发展基金等，按类别可设立教育扶贫发展基金、科技扶贫发展基金等。在出资方面，一是政府财政出资，二是邀请国际金融组织和民间慈善机构出资，三是鼓励企业和个人出资，在获得一定的扶贫资金“铺底”后，可通过向贫困户配股以及吸纳相对富裕居民入股的方式，补充扩大基金规模，供贫困居民以借贷形式使用。在管理上，可赋予贫困居民一定的决策权，让其成为基金的管理员，这有利于培养居民的参与意识、管理能力以及自我发展能力。

作者：骆伦良单位：中国人民银行河池市中心支行