政府预算契约经济范文

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由信息不完全和信息不对称所引致的机会主义行为既可能发生在市场，也可能发生在组织内部，还可能发生于政府规制之中，因此，任何市场经济都必然会面临以下激励约束机制设计问题：给定信息不对称，什么是防范机会主义的最优社会契约安排。按照现代经济学的分类，把关于非对称信息情况下最优社会契约安排的理论称之为契约理论。无论是对于市场上的逆向选择，还是对于组织内的道德风险，或者是对于政府规制中出现的机会主义行为，最优契约理论都是在一种委托框架下研究与其相对应的契约设计问题。通常，契约理论将拥有私人信息的决策主体称为人，将不拥有私人信息的决策主体称为委托人，并假设委托人拥有选择人和安排契约的权利（Williamson，1985）。在这一框架下，最优契约设计问题就可表述为：委托人如何设计一个最优契约以克服人的机会主义行为。

一、文献综述

本文拟从现代契约理论入手，将原本用于分析企业理论的契约经济学应用于政治领域，探讨控制政府预算过程中的机会主义行为的制度安排。综观国内外学术界，鲜见系统地运用现代契约经济学来研究政府预算问题的论著，因此，对于国内外研究现状的介绍，主要集中在包含新制度经济学或信息经济学思想的政府预算方面的研究成果。

在国外研究方面，Truman(1951)将集团理论引入政府预算过程的分析，强调所有的集团都通过某种方式对预算决策和管理产生影响。尼斯坎南（1971）运用公共选择理论的逻辑假设和分析方法研究分析官僚体制和官僚行为，并在系统批判官僚制组织弊端的基础上，提出了预算最大化模型。Patashnik（1996）认为，预算是一项契约的观点并非最近才提出，虽然其理论力量至今尚未被充分发掘。Smith等（1998）运用委托—理论解释了预算机构与支出机构之间的关系，并用纽约州的预算数据检验了他们从委托—理论推出的结论。鲁宾（2001）通过对预算过程的政治以及改变预算支出过程的描述，建立了预算中的政治模型框架。

在我国财政学教科书中，政府预算多被定义为“政府的基本财政收支计划，其功能首先是反映政府的财政收支状况”（陈共，2000）。应该说，这种“基本财政收支计划”的界定概括了政府预算的基本内涵，但若从制度经济学或公共管理的视角上分析，这种概括方法只是描述了公共预算的静态内涵。在制度经济学或公共管理学的意义上，公共预算作为政府治理的一种重要的工具，还具有更深层的与动态的内涵，也正是此种深层和动态内涵的存在，才使当今的公共预算“从一种保证公共支出的合法性与合理性手段变成一种改善公共部门管理和提高资金使用效益的工具”（OECD，2001）。王金秀（2000）提出，需要构建一个“政府式”委托的理论模型，以此来揭示政府治理和政府改革的有效机制。马骏等（2004）运用交易费用理论分析了中国省级预算存在的非正式制度，指出中国目前预算改革的一个主要任务就是重新设计正式制度并确立其权威地位，最终以正式制度取代非正式制度。苟燕楠等（2004）以预算决策要素和决策范式为分析工具，研究了不同预算模式下的决策导向和决策结果。孙仁宏（2004）认为政府预算本质上是一组契约，并借用罗尔斯的“四阶段序列”对政府预算契约体系进行了划分。徐曙娜（2005）3运用委托理论对公共支出过程中（主要是部门外部）存在的信息不对称现象作了详细分析，并提出了解决人机会主义行为的具体措施。

总之，目前国内外学术界从经济学角度对政府预算的研究尚囿于传统的新古典经济学的研究框架，虽然也有一些文献或多或少涉及到了制度经济学或信息经济学的研究角度或方法，但多是零星的、不系统的。在研究内容上，大部分文献侧重于从预算管理技术层面或预算管理程序分析，如预算编制原则、资金拨付程序、国会与行政的预算权力争夺等，对政府预算配置资源效率、使用效率等则较少涉及。基于此，本文试图从契约经济学角度，系统地运用现代契约理论研究政府预算中各个层级的委托关系及其契约机制设计问题，以减轻人的机会主义行为，从而最小化交易成本。同时也希望这种研究能够涵盖政府预算中的所有委托契约，以期以一种新的视角对政府预算理论与制度的研究做出尝试。

二、政府预算的契约性质分析

法史学家梅因（1984）曾经指出，所有进步社会的运动。迄今为止，是一个“从身份到契约的运动”，一语道出了契约对于社会进步的重要性。在现代社会经济交往中，契约作为市场交易的承载者，具有维护交易秩序、调整交易关系、稳定交易预期、优化资源配置等功能。产权明晰、缔约自由已成为近现代社会普遍接受的市场基本法则，无怪乎市场经济被称为是契约经济。契约思想也为公共财政理论研究提供了新的启发和思路。政府预算作为政府调节不同群体、不同阶层利益的工具，也可被视为一种契约。本文将把政府预算置于现代契约理论之中，以此凝炼出政府预算作为一种政治契约所需研究的几个基本命题。

（一）政府预算可被视为一本以公法为基础的综合性契约

政府预算是在总体资源有限的前提下，基于增进整个社会资源配置使用效率或改善社会公平的目标，对可支配资源的安排、配置与调整。从法律角度看，政府预算作为经法定程序批准的政府年度收支计划，是以维护“公益”为主要目的、调整国家与公民之间、政府与社会之间的关系、以权力为轴心、奉行“国家或政府干预”理念的契约，是一本以公法为基础的综合性契约或具有法律效力的文件。从经济学角度看，因公共资源的产权难以明确地界定给特定的人，因此公共预算资源对单个的人来说就如同公共草地、公共海洋中的渔业等资源一样，几乎是没有什么经济价值的。如果没有一系列严谨的、环环相扣的法律制度作基础，要保证政府预算活动能够“以公共需要为本”、代表最广大人民群众的根本利益是十分困难的。因此，法制是政府预算契约的安排形式，政府内部的组织机构、人事制度、经费使用标准及程序、资金来源等都应该由法规规定或受法律控制。

（二）政府预算是一份政府受公民委托，配置其让渡的经济资源，并向其提供“一揽子”公共商品或服务的契约

公民以牺牲税收和非税为经济代价将公共权力让渡给政府，委托权力机关配置和使用这部分经济资源，政府通过对公民私有财产的“必要侵犯”筹集资金，为公民提供公共商品和服务，公民从其集体消费中获得收益。公民和国家间之所以存在委托的交易关系，是因为由国家从事公共事务管理所耗费的资源相对而言比其他组织少，可将社会生产可能性边界予以拓宽，交易对公民很合算，公民与政府之间的互利贸易便有了基础，这种契约式的交换关系所引起的收入可以以某种形式在公民和国家之间进行分配，要求政府预算决策符合民意，并对收取的税收与政府提供的公共商品和服务进行成本收益对比，使税收成为公民对国家提供公共商品和服务的回报，形成政府预算的契约特征。从这个意义上说，政府预算实际上是一份政府受公民委托，配置其让渡的经济资源，并向其提供“一揽子”公共商品和服务的契约。

（三）政府预算契约是一种对与交易有关的未来可能出现的状况，以及每种状况下双方的责任和义务并未准确规定的不完备契约

政府预算的契约关系可理解为委托关系，契约规定人为了委托人的利益应采取何种行动，委托人应相应地向人支付何种报酬。政府预算过程涉及部门外部和部门内部多层级委托契约关系，由于公民将决策权交给代表他们决策的人时面对的是不确定的未来信息不对称及交易成本，以至于契约不能准确描述与交易有关的所有未来可能出现的状态以及每种状态下契约各方的权责，也没有详细规定在每一种可能出现的情况下决策者应该做出怎样的决策。决策者也是在不确定的环境下将执行权交给各公共机构，不可能十分详尽地规定公共机构在每一种可能出现的情况下怎样做出决策和执行。因此，决策者和执行者都有可能因追求个人利益目标而损害公众目标。由此可见，政府预算契约是一种对与交易有关的未来可能出现的状况以及每种状况下双方的责任和义务并未准确规定的不完备契约。因此，研究政府预算过程中各个层级的委托关系及其契约机制设计问题就显得尤为重要。

（四）影响政府预算契约的最重要因素是信息问题和激励约束问题

根据委托理论，委托人与人是不同的人，他们之间的关系是不对称的，主要体现在两个方面：一是地位的不对称。委托人和人在委托—关系中所处的地位不同，利益导向也并非完全相同，同时他们又都是追求自身利益最大化的理性经济人，因此，可能出现人利用委托人的授权增加自身利益而使委托人的利益受损的情况。二是信息的不对称。人往往对自己的信息掌握更加完全，对自己的努力程度、具体工作环境因素的变化、工作的实际结果等方面的信息掌握都比委托人全面。因此，为了自身的利益，人会想方设法在达成契约前利用信息优势诱使委托人签订有利于人的契约，抑或是在达成契约后利用信息优势不履约或消极怠惰，从而损害到委托人的利益。

在政府预算过程中，政府通过编制的预算向纳税人提供有关公共活动的信息，纳税人通过预算了解资金的使用方向与程度，政府通过已审批的预算获得可以使用的财政资金，在这个过程中存在地位与信息的不对称。在每个层级的委托契约中，都存在因内外部信息问题或激励约束问题而导致道德风险或逆向选择行为，影响政府预算资源配置效率。由于人的目标函数并不总是与委托人的目标函数一致，因此，如何建立有效的激励约束机制使得人能够在追寻自身利益最大化的同时最大程度地实现委托人的利益，关系着预算管理的成败。

三、政府预算中的委托契约关系

在委托框架下，政府预算过程被看作是一个信息交换过程，这个过程也是委托人与人订立契约的过程。在这一过程中，以政府部门为界，存在外部和内部多层级的委托关系。

（一）部门外部的委托契约关系

1.公众与立法机构之间的委托契约

在这一层委托关系中，公众将自己的某些公共权力委托给了权力中心最高层（一般为立法机构）。在这里，公众是初始委托人，而立法机构是初始人，委托的公共权力是财政资金的处置权和监督权。在财政资金的处置方面主要是提供公共产品，而公共产品的提供就会存在“搭便车”现象，监督权的行使也同样存在着“搭便车”现象，所以公众不愿个别行使这种权利，而将其置于公共领域使其成为公共权力（Downs，1957）。公共产权具有不可分性，使用权的非排他性、外在性及剩余索取权的不可转让性的特征。由于资源具有稀缺性，且共同体成员追求自身利益最大化，因而必将导致公共财产的过度使用和“搭便车”行为盛行，最终会使公共财产的租金价值为零。虽然“从理论上来说，可以通过制定大量的法规限制公众的‘搭便车’行为以减少租金损耗，但为此需要支付很高的交易成本。当既不能通过公众行使退出权来克服产权拥挤，而制定约束规则的成本又过高时，由国家或政府来共同体成员行使公共产权就成为一种必然的选择。”（江龙，2002）

2.立法机构与政府部门之间的委托契约

在这一层委托关系中，立法机构是委托人，政府（主要是指财政部门）是人。与第一层委托关系不同的是，立法机构并没有把自己所拥有的全部的财政资金处置权和监督权都委托给政府部门，而是保留了部分的预算审批权和预算监督权。在这层委托关系中，重点是立法机构到底将多少财政资金的处置权委托给了政府部门，换句话说，就是立法机构到底给政府部门多少财政资金的自由裁量权，在既定的规则或自由裁量权下，立法机构又将如何激励和监督政府部门。

3.政府部门与消费者及其供应商的委托契约

这一层委托关系是根据政府部门的身份来划分的。（1）政府部门作为公共商品和服务的提供者与消费者（顾客）之间的委托关系。由于政府部门提供的服务很多都是免费或部分免费的，所以很难通过价格来显示消费者偏好，在这种委托关系中，与市场买者和卖者的委托关系不同，公共商品或服务的提供者是信息劣势者，所以是委托人，而消费者则是拥有私人信息的，是人。（2）政府作为采购主体与供应商之间的委托关系。这一层委托关系更接近于市场上的买卖双方的委托关系，政府部门作为买者由于信息劣势成为委托人，而供应商则是人（徐曙娜，2005）44。

（二）部门内部的委托契约关系

1.上级政府与下级政府的委托契约

上级政府（主要是中央政府）与下级政府（主要是地方政府）的委托关系，在政府预算中表现为中央财政部门与地方财政部门的委托关系，主要涉及财政转移支付（或财政补助）。中央政府出于种种原因会对地方政府进行财政补助，例如财政的纵向不平衡、财政的横向不平衡等等。中央政府由于信息劣势成为委托人，地方政府是人。

2.政府部门与支出部门的委托契约

在这一层委托关系中，政府部门将不同的财政资金使用权委托给了不同的支出部门，将财政资金的部分内部监督权委托给了政府部门内部的专职监督部门。各个支出部门为了争夺有限的预算资源易进行竞争或寻租。在这里，政府部门是委托人，而支出部门和内部监督部门是人。

3.政府部门与政府官员之间的委托契约

政府部门与政府官员以及上下级政府官员之间因为利益目标的不完全一致，同样也存在程度不同的委托关系。在政府部门与政府官员之间，政府部门由于信息劣势，是委托人，政府官员是具体实施政府意志的人。上下级政府官员之间，上级官员是委托人，下级官员是人。由于政府目标的多元性和政府官员政绩的不可比性，政府部门必须通过激励约束机制的设计使得人在实现自身利益最大化的同时，最大程度地实现委托人的利益。

（三）政府预算中契约关系的特殊性

在政府预算各个层级的委托关系中，除了初始委托人公众、最终人消费者和下级预算单位等之外，其他博弈参与者都有着双重身份，既是委托人的人，又是人的委托人。委托理论的研究主要是从个体的角度出发的，所以无论是部门外部还是部门内部的委托关系，其实质都是各部门的领导代表其部门参加博弈。威尔逊（Wilson）曾经指出在政府机构关系中的两个关键特征：一是人有多重任务。二是政府机构有多重委托人，即有多个影响政府机构的组织和个体。在政府预算过程中，政府机构也难逃这种厄运，如多个利益集团会对某一公共支出部门的决策施加影响。

再者，政府预算过程中的委托关系传统上都是采取长期契约形式，且这种长期契约一般都是不完备的，因为政府管理的一般都是期限较长的服务，因此要签订包括各种偶然事件的完备合同存在诸多困难。尽管有预算程序来补充长期契约的不完备，但还是会存在签约后的机会主义（道德风险），因为长期契约没有引进竞争（迪克希特，2004）。且政府预算过程中的人一般都是政治家和政府官员，初始委托人在罢免个人人方面比较困难。此外，政府预算过程中的人行为无论是产生正的外部效应还是产生负的外部效应，都很难被评估甚至被

发现，这就容易导致委托人对人的激励不足。

四、政府预算契约中的利益均衡博弈

政府预算的目标确立和分解过程即为各个预算契约参与者之间的博弈过程。这种博弈表现在预算目标分解和确立的每个层次上，贯穿于政府契约关系的各个层级中，这是由参与各方的制度性身份或地位所决定的。在每一层次预算目标分解中，参与者分别扮演委托人和人的角色。委托人与人之间目标函数的差异及信息不对称则成为预算博弈的基本动因。在预算目标的分解过程中，委托人和人双方所掌握的信息是不平衡的，在效用最大化的驱使下，有信息优势的一方（通常为方）会利用有利信息为自己谋利，而处于信息劣势的一方（通常为委托方）则会采取各种手段获取更多的信息以便做出科学合理的预算决策。在信息的搜寻和利用过程中，上报和下达预算目标的双方不仅要考虑由环境所带来的不确定性因素，而且要考虑对方的预期和决策，而预算目标的最终确定则是委托方与方讨价还价和利益相互协调的结果，从预算目标的各自提出到最终确定这一过程即表现为预算博弈。预算博弈的结果就是能够达成一种博弈各方都能够接受的某种结果，即达成一种均衡。

政府预算均衡，即预算博弈的参与人对既定的预算制度安排的一种满足状态或满意状态，当然这并不表示每一个参与人对现行预算制度的安排都非常满意，只是对现行预算制度不满意或不满足甚至反对的那一部分参与人的影响不足以改变现行预算制度的成本利益关系，即改变现行预算制度的成本太高，因而无意，或虽有意但无力改变现行的预算制度，因此从总体上说预算制度仍处于均衡之中。在各种可供选择的制度集合中，只有社会净收益大于零的制度才是最佳的制度安排，这时的制度状态就是制度均衡。由于政府预算涉及到社会经济的各个方面，因而当预算的外部环境，如经济结构、收入分配结构等发生变化时，现行预算制度下人们的利益关系就会随之发生变化，当现行预算制度不再是净收益最大化的制度安排时，即出现了另一种可供选择的预算制度安排和结构的净收益大于现行预算制度的安排和制度结构，就会产生新的潜在的制度需求，于是就会形成制度的非均衡状态。预算制度的非均衡实际上也就是预算博弈的参与人对现行预算制度不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态。一项新的预算制度的实施就是对预算博弈各参与方利益关系的重新调整，这种调整可以认为是在预算博弈中形成了一种新的合作均衡。随着预算制度实施中各参与方利益矛盾的发展，如任何一方出现了新的获利机会，或者说现行预算制度运行出现了低效率，致使制度效益下降，对现行预算制度不满意或不满足的人越来越多，而一种新的预算制度代替现行预算制度将会带来更大的净收益，这时预算制度的优化与改革就成为不可避免（诺斯，2003）。从这个意义上说，预算制度的变迁与优化实际上就是对预算制度非均衡的一种反应，预算制度总是在由均衡—非均衡—新的均衡的不断变迁与优化中逐步发展的。

五、政府预算契约机制设计路径

政府预算制度是预算契约的当事人共同遵守的行为规则，在这一规则下各参与方都会最大限度地实现其自身利益。信息不对称与利益目标不同所引起的委托问题，导致政府预算未能按照设计的理想状态运作，而要想改善这种状况，就必须在政府预算活动中侧重解决委托问题，减少不同利益集团间的利益冲突。

（一）预算契约机制设计应形成激励相容约束

委托问题的解决通常可借助于激励与约束措施的引用。激励机制的作用是使得人能够在追寻自身利益最大化的同时，也考虑委托人的利益。为了使人有足够的激励去自动选择有利于委托人的行动，可考虑在契约的设计中让人也承担一部分结果不确定的风险，并从这种风险承担中获得相应的补偿。在政府预算问题上，就表现为如何在预算这种制度中引入激励措施，引导政府各部门在实现自身利益的同时更好地使用预算资金。当然，单纯地引入激励机制只能在短期内有助于委托问题的解决。在长期中，政府预算单位意识到在职消费的收益大于分享的预算剩余，从而降低争取预算剩余的积极性，转向在职消费领域寻求更多利益，激励措施效用降低。此时，进一步引进约束措施是必须的。激励与约束并存的预算制度，可以降低外生因素对于推断的干扰，减少风险成本，降低错误惩罚或者错误奖励人的机率。

因此，预算制度的设计和调整既要考虑政府的预算政策目标，又要充分考虑各参与方的利益目标，既要考虑到各参与方在预算制度实施中有可能采取的各种对策选择，又要考虑到这些对策选择对预算制度实施带来的预期影响。政府在预算制度和管理方式的选择上应设计这样一种契约机制，即这种预算制度能够使预算博弈各参与方追求自身利益最大化的行为选择符合政府的政策目标和利益取向，即形成预算“激励相容约束”。

（二）建立有效的政府预算相关信息获取机制及完整的财政管理信息体系

政府预算契约是一种不完全契约，预算各参与方的博弈是非对称信息博弈，委托关系产生的一系列问题的根本在于信息的不对称，委托人对人行为的了解和掌握往往是不全面的，而且通常情况下某些人会极力隐藏其信息或行动，引发逆向选择和道德风险。因此，建立有效的预算相关信息获取机制及完整的财政管理信息体系是必要的，要使网络经济的发展服务于预算管理，尽可能地缩小信息不对称范围，打破信息壁垒，尽可能在信息全面、完备的情况下进行预算制度设计。

（三）预算契约机制设计应对博弈主体规定相应的行为规范

制度是社会中不同利益主体之间进行博弈的基本规则，博弈对制度的产生和发展具有促进作用。博弈各参与方只能在制度允许的框架下做出对己最有利的策略选择，但如前所述，博弈的各参与方都是理性的经济人，那么就不能排除有参与方突破现有规则限制谋求自身利益最大化的可能性。博弈各参与方的利益最大化追求动机与现有规则之间的矛盾，从另一个角度说明了现有的博弈规则不尽完善以及用完善和人性化的规则引导博弈各参与方进行理性行为的必要性。从理论上讲，完善现有的预算博弈规则包括压缩预算博弈发生的空间，尽可能地消除信息不对称的体制基础，将一切预算博弈行为纳入制度约束，明晰、准确、严格界定博弈各参与方的责任和权利。具体地说，包括真正做到细化部门预算，制订科学、合理的预算支出标准化体系，完善预算编制方法，严格预算申报、审核、审批程序，改进审批办法，尽可能采取科学手段进行定量分析，减少审批中的随意性，建立严格的内部稽核制度等。

（四）完善政府预算法制建设和监督制度

政府预算契约是一种不完备契约，法制是政府预算契约的安排形式。预算职能的行使和作用的发挥有赖于预算职能的法律化和预算行为的规范化，而预算法制工作的力度是否得当又直接关系着整个国民经济分配与再分配秩序的合理与稳定，因此，必须健全完善政府预算的法律法规建设。政府预算的监督应贯穿于整个预算的全过程和预算契约的各个层级，实行对本级预算支出的申报、拨付、使用的事前、事中和事后全过程跟踪监督，及时发现财政资金运行过程中存在的问题。绩效监督作为解决信息不对称时人道德风险的主要手段，在实际运作中应增加其强度，使得绩效监督不仅能够界定出现浪费和管理不善问题的领域，而且能够寻找出用不同方法利用同样资源就可以产生更大资金效益或社会效益的领域，构建相互协调、相互补充的财政监督体系。