中国加工贸易发展战略范文

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一、我国加工贸易发展中存在的主要问题和面临的挑战

(一)WTO规则对加工贸易带来的挑战。由于关税的减让,原来销往国外市场的加工贸易产品可能转而在本地销售,从而影响国产商品的市场占有率;一些加工贸易货物通过内销途径可能逃避配额许可证管理,既影响了企业加工贸易的正常运行,也为海关对加工贸易进行后续管理造成困难;按照WTO国民待遇原则,任何成员不能以直接或间接方法对产品的混合、加工或使用有特定数量或比例的国内数量限制,或强制规定优先使用国内产品。从这个角度而言,我们不能用政策上的限制来促使加工贸易企业更多地使用国产料件;随着关税的降低,政策优惠的吸引力下降。

(二)加工贸易监管面临的挑战。一是加工贸易监管政策存在不足:加工贸易的监管政策滞后于业务的发展;缺乏健全、有效的产业政策导向和税收保障机制;相关政策不协调。在贸易政策和税收等政策方面,加工贸易和一般贸易之间存在较大的政策落差。二是不法企业利用加工贸易走私现象十分突出,给我国国民经济发展带来极为不利的影响。由于加工贸易的管理模式与监管手段仍有实际困难,使加工贸易成为不法分子走私的渠道之一,严重影响了正常的经营秩序。三是没有形成有力的协调配合机制:各部门多头共管,各地区监管条件不平衡;技术标准不规范;管理脱节;保证金台帐制度需要进一步落实;监管任务重。加工贸易超常比例增长与海关监管人力严重不足的矛盾日益尖锐,过重的监管任务使海关事实上难以有效监管。

(三)加工贸易挤压正常贸易,使出口税源萎缩。我国对加工贸易进出口货物实行保税监管制度,即在货物进口时,海关保留征收关税和进口环节税的权利,但实际并不征收,或按比例(85:15·95:5)征收,待原材料加工成成品后出口时核销结案。加上我国对加工贸易生产所需的机器设备和生产工具免征进口关税和进口环节增值税的政策,导致占进口贸易总额近50%的加工贸易进口料件及机器设备基本上都不征税或征收很少的税。另外,三资企业投资进口的机器设备免征关税和进口环节增值税。1997年我国进口贸易总额中实际应税货物的比重仅为23.4%,1998年国家调整进口机电设备税收政策后,应税货物比重进一步下降到19%,其中加工贸易进口货物占进口总额的比重进一步上升到51.3%。进口货物中应税货物比例大幅度减少,税源萎缩。

(四)加工贸易对国内产业的带动作用并未充分发挥。相对于一般贸易而言,加工贸易增值率不高,对国民经济的贡献弱,拉动作用相对较小。同时,还在一定程度上加剧了国内加工业过度膨胀。据有关部门对80种主要工业品生产能力的调查分析,利用率在60%以下的有28种,占35%。我国绝大部分加工生产企业规模小,技术水平低,缺乏产品开发能力,承接的加工贸易相当部分属于低水平的劳动密集型产品。在加工生产能力严重过剩的同时,真正高、精、尖的加工能力却严重不足;而且加工能力一旦形成,机器设备成为沉淀资本,要维持其生产就必须有足够的原材料供应。庞大的加工生产能力与我国相对落后的原材料工业和种植业之间的矛盾更加突出,造成加工工业与原材料工业、种植业之间比例失衡。

(五)加工贸易顺差、原产地规则与严重贸易摩擦的挑战。20世纪80年代以后,一些新兴的工业化国家和地区将劳动密集型产业逐步转移到我国,随之而来的是将这些国家和地区对欧美发达国家的贸易顺差也同时转嫁给我国,从而加剧了欧美国家与我国之间的贸易摩擦和纠纷。目前,我国对美国和欧洲存在较大的贸易顺差,主要原因是由于加工贸易顺差较大而引起的。由于加工贸易加工程度深浅不一,增值幅度相差甚远,原产地认定分歧较大等方面问题造成我国表面存在较大顺差,但实际增值并不高。加工贸易是国际分工和国际化生产所导致的经济合作形式,在这个生产、流通的过程中,我国只是从事其中部分加工环节,贸易顺差并不代表中国在贸易过程中获取了相应的贸易利益,可是却被他国利用,成为向我国施加贸易压力,甚至是讨价还价的砝码。

(六)加工贸易企业分类的标准和保证金管理面临挑战。一是加工贸易企业的分类标准过于严格,对技术性犯规惩罚过重。适用A类管理的加工贸易企业可不实行银行保证金台账制度,但由于其标准过于严格,满足其条件的加工贸易企业数量很少。一些加工贸易出口大户由于货运量大、料件和产品种类繁多,报关次数频密,技术违规概率大大增加,因此被划入C类管理,造成数十亿巨额资金长期压在银行不能周转。二是关于缴纳保证金问题。按照规定,适用C类管理的加工贸易企业向海关办理合同登记备案时,海关对其备案进口料件收取应征进口关税和进口环节增值税税款等值的保证金。这就使企业相当一部分流动资金固定地用在保证金上,增加了企业的经营成本,产品在国际市场上的竞争力削弱,从而影响外贸出口。

(七)促进加工贸易深加工结转与加强监管面临的挑战。一是“先办转厂手续后出货”给外商带来不便。由于加工贸易生产合同的按期交货规定或市场的急需,一些企业来不及办理转厂手续。外商对此反响较大。二是利用深加工结转走私现象不容忽视。在深加工结转过程中,进口料件“转飞”的情况比较严重,值得重视。三是深加工结转往往跨越关区,给海关的工作增加了难度。由于各关区的条件不一样,有的关区无力对加工转厂的业务实施有效监管,给不法分子以可乘之机。

(八)加工贸易发展面临挑战。一是加工贸易是以市场为导向的贸易和投资活动。我国由于市场经济体制不完善,市场对加工贸易的调节作用还没有充分发挥出来。二是投资环境有待进一步提高。从投资软环境上讲,我国的社会服务体系尚不健全,企业与市场存在脱节现象,为企业服务的机构还没有配套。另外,我国的工商、税务、海关等部门的服务意识还需要进一步提高,信息服务有待加强,金融服务需要完善。三是企业技术创新能力薄弱。四是现行的有关税收政策影响限制了加工贸易使用国产原材料。按《关于印发〈出口货物退(免)税管理〉》及《关于出口货物税收若干问题的补充通知》的规定,来料加工中使用国产料件的已纳税额要全部计入成本,进料加工中使用的国产料件同使用减税进口材料一样,需将已纳税金额的8%计入出口产品成本,但进口料件只有5%-15%的部分纳税,因此,两种情况下,进口料件的总体税赋及应计入成本的税赋部分都远远低于国产材料。在利益驱动下,企业往往放弃使用国产材料而选择进口材料。同时,按上述规定:从事加工贸易的企业当期出口产品的增值部分征17%退9%,即增值部分的8%打入成本,这样出口产品的加工程度越深,附加值越高,增值越大,企业的成本越高。五是加工贸易业务管理的基础工作有待进一步加强和完善。国家实行加工贸易银行保证金台账制度后,相关的操作规程仍跟不上国家保税业务的发展和通关制度改革的要求。

(九)境外加工贸易发展面临挑战。一是对境外加工贸易认识不足。加工贸易在我国已有20多年的发展历史,我们对加工贸易的认识很全面。但对于境外加工贸易,我们的认识还很不足。我国现行的政策限定过死。目前,生产企业获得的自营进出口权,只限于经营自己生产的产品,而事实上,企业开展境外加工贸易需要出口的原材料、零部件不仅仅限于本企业生产的。二是国家的相关政策尚未配套。以金融服务业为例,我国银行业国际化程度较低,难以对境外加工贸易提供必要的金融服务。我国企业在境外开展加工贸易过程中,遇有流动资金短缺时,难以得到国内商业银行和国家进出口银行的信贷支持。三是产业发展不均衡。我国拥有比较优势和绝对优势的行业领域少。现在,我国的纺织、服装、家用电器和轻工业品还占有优势,其它诸如汽车、IT产业、电信等领域,我国没有竞争优势。尤其是我国的服务业水平同国际相比,差距很大,这直接影响了我国境外加工贸易的发展。四是信息机制不健全。从市场信息需求看,企业对国外有关政策、法律和投资环境知之甚少。不少企业想走出去,但不知从哪里能够得到有关国家的市场资料。对于国际上与加工贸易相关的原产地规则了解不多,国际通行做法也不掌握。

二、我国加工贸易转型升级的政策建议

(一)加强和改善加工贸易的审批管理。一是完善加工贸易业务的审批制度。适当扩大地(市)和县(市)级加工贸易审批权。对实行总量平衡管理的棉花、食糖、植物油、羊毛、天然橡胶、原油和成品油等商品的加工贸易业务,有条件的地区,也可将审批权下放市一级。二是适度放宽加工贸易企业审批条件,减少程序,简化审批手续。根据中西部地区加工贸易不发达现状,适当放宽条件,鼓励中西部地区企业开展加工贸易业务。三是严把加工贸易业务(合同)审批关。严格按照海关总署、国家发展改革委员会制订的单耗标准来审批加工贸易,对尚没有全国统一单耗标准的,加工贸易审批机关要严格审核企业所申报的单耗,征求行业主管部门和海关的意见后予以审批,海关凭加工贸易审批机关签发的《加工贸易业务批准证》予以备案。四是规范加工贸易批准证的时限。经营企业须按《加工贸易业务批准证》规定的期限加工、返销制成品并办理核销手续。如因客观原因确需延长制成品返销期限,须在规定的制成品返销期限内报原审批机关批准,海关凭批件办理延期手续。五是提高加工贸易审批效率。进一步完善“金关工程”,实现加工贸易各有关管理部门之间的联网,以更精确、更便捷、更经济的管理减少交易成本,提高企业和产品的竞争力。充分利用电子化管理将有效地在政府部门管理现代化中避免重复建设,实现资源共享,促进加工贸易发展。六是对敏感的配额许可证商品、有污染的商品、国际市场容量有限并易冲击我国一般贸易出口的商品等限制类商品,其加工贸易的审批要更加严格。

(二)科学规范加工贸易企业的分类管理。一是根据机构改革后的新情况,重新调整和完善“加工贸易部际联席会议”制度。建议由商务部、发展改革委、海关总署、财政部、国家税务总局、中国人民银行、外汇管理局、中国银行组成加工贸易部际联席会议,定期通报情况,研究政策,共同做好加工贸易的管理工作。今后,各省市也应建立相应的加工贸易联席会议制度,就各种情况互相定期通报。二是科学界定加工贸易企业分类标准。放宽对加工贸易企业违规的界定条件,对一般技术性违规的不应做为评定企业类别的依据,对轻微违规、处罚金额不大(可加大到5万元以内)的违规行为,也不应做为类别评定纪录。对无走私记录、从事高新技术产业的大型加工贸易企业,应尽可能使之在没有C类、D类企业违规严重的情况下进入A类行列。

(三)优化加工贸易产业结构,引导加工贸易良性发展。一是积极参与全球产业分工,大力发展加工贸易。我国沿海地区投资环境和工业基础都有明显改善,为吸收跨国公司的进入创造了有利条件,应引导外资逐步从传统产业转向新兴产业,传统产业和劳动密集型产业则应逐步引向内地,并根据自身需要适当发展部分劳动密集型产业。要尽快调整国内相关政策,采取措施推动国内相关产业升级。大力发展并不断提高劳动密集型产业的档次。二是运用市场经济手段和国际通行做法,提高加工贸易产品国产化率。对采用国产料件替代进口料件的加工贸易,可在一定程度上减免部分税收,刺激企业的积极性。三是引导加工贸易向高新技术产业发展。建议增加外商投资产业指导目录中的高新技术产业领域,将所有高新技术产业列入鼓励类高新技术产业之中,进口关键设备零部件和软件技术享受免征关税和增值税待遇。简化高新技术产品加工贸易的相关手续,通过资信评估,使大多数高新技术产业的出口加工企业都能划入A类和B类。拓宽高新技术企业融资渠道,建议设立高新技术产业基金,给予高新技术产业的加工贸易项目以重点支持。提高自主开发能力,走引进、消化吸收与自主创新相结合的路子。高新技术企业要加快新技术引进步伐,跟踪本行业世界先进技术水平。鼓励外商投资的高新技术企业在我国设立研究开发中心,提高我国科研水平。

(四)大力推进中西部地区加工贸易发展。一是加快基础设施建设,建立良好的加工贸易发展环境。利用多种投资方式,改善中西部的基础设施,尽快修筑交通运输干线,打通通往国际和我国东部沿海的陆路、水路和空中通道,加快电信基础设施建设的步伐。改善对外商投资企业的管理和服务,加强投资软环境建设。二是根据中西部地区的区位优势,有针对性地制定发展出口优势产业。培育和形成新的外经贸增长点,建立以水力、矿产等资源开发为核心的矿产品加工、农产品加工、能源加工,发展旅游业和边境贸易。要大力引进高新技术,加快老工业基地改造,增强对资源性产品的深加工和精加工能力,发展高附加值的出口商品,使资源优势转化为开拓国际市场、扩大出口的优势。进一步办好国家级经济技术开发区和出口加工区。选择部分科技实力强的中心城市,建立以高新技术为主的出口加工区。三是运用区位优势,发展面向中亚、南亚等出口的加工工业。积极开展同周边国家的经济技术合作,通过经济纽带维护我国中西部地区在周边国家的运输通道。四是中西部地区发展加工贸易,要取得突破和更大发展,不能简单地照搬照抄沿海地区的做法。必须解放思想,求实创新,因地制宜,发挥自身独特优势,采取新的思路、新的模式和更加积极有效的措施,进一步扩大对外开放。五是加快经贸人才的培养和引进。要加快发展中西部地区科学教育事业,加快外经贸人才培养,为西部大开发和发展外经贸事业提供智力支持。

(五)妥善处理加工贸易内销问题,减少对国内产业冲击。一是严格控制加工贸易保税进口料件内销。加工贸易保税料件内销,必须符合国家规定条件。严厉打击利用加工贸易保税料件内销进行走私、牟取暴利的违法行为。二是规范对加工贸易内销料件的处理。对不属于进口配额许可证或登记管理的加工贸易进口料件内销,海关根据《加工贸易保税进口料件内销批准证》,在依照国家有关规定对进口料件补征税款及税款利息后,办理加工贸易登记手册的核销手续。对属于进口配额许可证或登记管理的加工贸易进口料件内销,如经营企业能在规定的核销期内提交相应的一般贸易进口许可证或登记证明,海关按规定办理加工贸易手册的核销手续,如经营企业不能按期提交相应的一般贸易进口许可证或登记证明,海关除按规定补征税款及税款利息外,同时按进口料件案值处以等值以下、30%以上的罚款,方予办理加工贸易登记手册的核销手续。三是加大对加工贸易违法内销的处罚力度。对未经海关许可,擅自转让、抵押、调换加工贸易保税料件或成品的,对有关保税料件数量短少且不能提供正当理由或有关纪录不真实的以及三次以上走私的企业,要依法进行处罚,规范加工贸易秩序,尽量避免加工贸易进口料件内销对我国民族产业的不利影响。

(六)发展出口加工区,规范加工贸易管理。一是进一步规范出口加工区货物进出的监管。加强出口加工区与境外之间进出货物的监管,加强对出口加工区与区外之间货物进出的监管。二是切实落实加工贸易深加工结转保税监管政策,提高加工贸易产品国产化率。三是进一步完善出口加工区的管理。根据我国的实际情况,相应完善出口加工区的服务功能,在对加工贸易业务有效监管的基础上,进一步放宽政策,简化企业的手续。四是积极兴办高新技术产业出口加工区。一方面,引导高新技术产业的加工贸易企业逐步向我国新设立的出口加工区内集中,形成高新技术产业群,提高产业配套能力,扩大整体优势。另一方面,建议在北京、天津、上海、广州、深圳等高新技术产业已有基础且具有发展潜力的开发区内试办规范的高新技术产业出口加工区。

(七)进一步改革和完善现行加工贸易管理体制。一是积极引导加工贸易企业向实行封闭管理的保税区、出口加工区、保税集团、保税工厂转移,对指定区域内的加工贸易由海关实行保税监管,在完善现行监管办法的基础上实行规范化的管理。经过一定时期过渡后,指定区域外只允许采取保税工厂、保税集团的形式。要进一步强化保税区和出口加工区等指定区域的保税加工功能,放开加工贸易的产品范围简化手续,相应强化封闭式管理。二是采取有力措施,完善加工贸易保证金台账制度。为实施“实转”有困难的加工贸易企业寻求多种担保或抵押,经海关认可,可暂免缴纳有关税赋,待加工生产成品出口后予以核销。如果经营单位在规定时间没有出口或违规内销,海关将担保金或担保物抵交税款或缓税利息。三是严格加工贸易深加工结转管理。利用计算机异地报关系统和加工贸易分册,规范加工贸易的异地加工及深加工结转管理。四是引入加工贸易业务风险管理机制。目前,要在坚持台账制度的基础上,引入风险管理机制,加大对加工贸易保税进口料件的监管力度。五是创适条件,逐步使保税区向自由贸易区发展。建议选择上海、天津和深圳等建立比较早、发展比较快、规模比较大主要港口城市保税区,率先建立综合型自由贸易区,实现邓小平同志曾多次提出的“在内地再造几个香港”的战略构想。

(八)建立完善的加工贸易政策促进体系。一是在统筹考虑我国出口退税政策的基础上,统一各种贸易方式下我国国产料件出口的退税率,以比较合理的税收优惠,引导加工贸易更多地采用国产料件,促进我国原材料、零部件、设备等的出口。建议国家建立进口税收担保基金,通过银行或保险公司对进行封闭式加工的企业提供税收担保,既确保企业正常运作,又确保国家利益免受损失。二是在对外经贸政策上,进一步下放进出口经营权。对从事加工贸易的生产企业放开加工贸易经营权。三是将加工贸易的发展纳入国家产业政策的范畴,以确定是否符合国家产业政策,有利于国内经济和产业发展。对符合条件的,颁发批准证书,准予加工。加快制订各类加工产品的耗料标准,并根据生产工艺和技术的改进适时进行调整。四是加强各职能部门间的协调,提高服务效率。在积极贯彻国家有关加工贸易的各项法律、政策、规章制度的前提下,进一步简化手续,提高效率,增加透明度,为守法经营者提供最大限度的便利,促进加工贸易的正常发展。

(九)积极推进我国境外加工贸易的发展。一是结合我国产业结构调整和国有企业改革,制定我国开展境外加工贸易的行业政策。对各行业开展境外加工贸易的规划,要有计划、有步骤、分期分批地向发展中国家转移我国的成熟产业和多余生产力,扩大我国成套设备和原材料的出口。二是建议对我方做为境外加工生产自用的机械设备、器材的出口,实行不征不退政策;为鼓励扩大生产规模,允许对境外加工贸易企业免征所得税,将其3年内所获利润充实资本金。三是加快国有商业银行改革,拓宽服务领域,在保证国有资本安全的情况下,按市场经济的规则为我国境外加工贸易企业提供优质服务。为解决我国境外加工贸易在资金短缺方面的问题,可考虑在监管条件成熟的情况下,让我国境外加工贸易企业在海外发行股票,筹集资金。四是研究建立境外投资风险保障机制,充分发挥保险政策对境外加工贸易的促进作用。研究建立境外投资风险保障机制,为包括境外加工贸易的项目在内的境外投资提供风险保障。在风险抵押方面,尽快出台相应的政策,建立有效的风险评估、财产评估体系,规范抵押制度,为我国境外加工贸易企业创造良好的经营环境。五是加强商会、行业协会的协调和服务。充分发挥我国进出口商会、行业协会作用,对我国开展境外加工贸易的企业、行业进行协调,同时为企业提供各种信息服务。六是加强监管,防止国有资产流失。要建立健全境外国有资产的保障和责任法规,理顺国内企业和境外企业的关系,加快海关、税收、外汇管理等相关法规的建设,使我国的境外投资达到为国内经济建设服务的目的。