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一、引言
国债作为财政政策工具，对促进国民经济的持续稳定发展起着重要作用。在我国政府预算中，国债是和财政收入捆绑在一起使用的，除了建设国债，无法直接从政府财政收支账面上判断国债的使用方向。我国国债使用方向的研究，国内学者可分为两种：（1)国债总体使用方向的研究。作者主要以消费函数为理论基础，建立了计量经济学模型，来分析我国国债主要用于消费性支出还是投资性支出。（2）建设国债使用方向的研究。该类文章主要根据我国1998年以来国债项目实施情况，对建设国债使用方向进行分析。这里，我们对我国1981-2003年来国债总体使用方向进行了分析，并提出了相应的建议。
二、实证分析
我们选择1981-2003年国家财政支出项目与国债支出（国债发行额）进行分析，国家财政支出项目包括基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造和科技三项费用、地质勘探费、工交流通部门事业费、支农支出、文教科学卫生支出、抚恤和社会福利救济费、国防支出、行政管理费、政策性补贴支出。数据来源于《中国统计年鉴2004》。
我们采用刘思峰提出的综合关联度对国家财政支出项目与国债支出进行灰色关联分析。财政支出各项目与国债支出的综合关联度：行政管理费0.846、文教科学卫生支出0.833、基本建设支出0.689、挖潜改造和科技三项费用0.661、支农支出0.642、国防支出0.625、抚恤和社会福利救济费0.601、政策性补贴支出0.580、工交流通部门事业费0.568、地质勘探费0.536、增拨企业流动资金0.502。分析表明，1981-2003年，我国国债更多用在行政管理费、文教科学卫生支出、基本建设支出这几方面。
行政管理费和国债支出的关联度最高，这与近年来我国的基本建设支出、文教科学卫生支出等财政支出项目占国家财政支出比重总体下降，行政管理费占国家财政支出比重总体上升有关。1981年，我国行政管理费占国家财政支出比重为6.23%，排名在基本建设支出、文教科学卫生支出、国防支出、政策性补贴支出、支农支出之后，位列第六。此后，行政管理费占国家财政支出比重持续上升。1994-1997年，行政管理费占国家财政支出比重超过了基本建设支出占国家财政支出比重，仅次于文教科学卫生支出占国家财政支出比重，位居财政支出项目第二。1998-2000年，行政管理费占国家财政支出比重有所下降，2001年开始又重新回升，2003年达13.95%，重新占据国家财政支出第二的位置。迅速增长的行政管理费占据了相当一部分国债资金，降低了国债支出的总体效益，需要加以控制。
我国文教科学卫生支出1989年开始，已成为比重最高的财政支出项目，前述分析也表明文教科学卫生支出获得了国债资金很大支持。表面看来，文教科学卫生支出似乎足够了，进一步分析，其实不然。以教育为例，1981-2003年，虽然我国教育经费的支出在国家财政支出中的比重总体上由10.79%上升至13.60%，但其增长都是在1981-1996年间实现的，1997年开始，这一比重持续下降，2001-2002年略有反弹，2003年再次下降。1981-2003年，我国教育经费的支出占GDP的比重始终小于3%。2005年，世界银行通过对1960-2000年84个国家经济增长的源泉进行研究，发现教育对经济增长的贡献为14%，仅次于全要素生产率和资本。从促进国民经济长远发展的角度出发，我国教育支出的状况需要进一步改善。
支农支出和国债支出的关联度较小，表明国债资金对支农支出的支持较弱。尽管近年来我国政府非常重视三农问题，但是财政支农支出占财政支出的比重却由1981年的6.68%下降至2003年的4.60%。即使考虑其他农业支出（例如基本建设支出中的农业支出），国家财政用于农业的支出占财政支出的比重仍由1981年的9.68%下降至2003年的7.12%。农业是国民经济的基础。鉴于农业在国民经济中的重要地位和自身的弱质性特点，加之我国短期难以改变的二元经济结构，政府的保护尤其是财政支持就成了促进农业发展、提高农民收入的根本方法之一。因此，国债资金应进一步加强对我国农业支出的支持。
三、结论和建议
由于我国每年新发行的国债除了还本付息外主要是弥补财政赤字，因而影响国债使用方向的主要是财政赤字的来源，根据上述分析结果，优化我国国债使用方向可以从发行专项国债和改善财政支出结构这两方面入手，具体有以下建议：
1、政府要维持教育支出、农业支出在财政支出中的一定比重，适当发行教育国债、农业国债来增加政府对教育、农业的投入，使得国债资金向教育支出、农业支出倾斜。
2、政府可以通过加强行政管理费的管理和约束，提升行政管理费的使用效率，控制行政管理费在财政支出中的比重，使得未来弥补财政赤字的国债资金尽量不被行政管理费占据。