市场规制改革任务范文

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1992年党的十四大首次明确提出要建设社会主义市场经济。自此，我国进入了由计划经济向市场经济过渡的阶段。这个时期的市场规制政策，可以说是面临双重任务：放松与计划经济体制相适应的市场规制制度与措施，同时构建一个与市场经济体系相适应的新的市场规制制度。虽然在两方面我们都取得了很大成绩，但问题依然很多。一方面是市场规制依然过度或越位，现实中的集中表现就是部分地方政府行政审批还是过宽或过严；另一方面是市场规制职能缺位，即在需要政府行使规制职能的地方却出现了政府缺位，市场失灵现象得不到抑制，社会福利水平下降。此外，我国市场规制领域还存在的一个问题是缺乏对规制主体的规制。由于法治基础薄弱及缺乏有效的制约和监督，在我国，规制者的违规成本很低，由此经常导致规制决策的利益偏向、规制执法不严或不合程序等现象。因此，当前及今后一段时间的市场规制改革就要从以下三个方面着手。

一、放松经济性规制

经济性规制是指政府使用各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制。当前要放松我国政府的经济性规制主要基于以下三点理由：

首先，过度的经济性规制限制了竞争，保护了垄断，抑制了市场经济的发育。从经济理论上来讲，政府与市场是两个独立的范畴，市场规制的逻辑起点是市场失灵。但我国计划经济体制下的市场规制不是以克服市场失灵为出发点，而是全面替代市场。当前，我国的市场规制在很大程度上不是在具体问题上弥补市场失灵的缺陷，而是坚持计划经济的惯性和本能。最典型的是政府在竞争性领域实行过多的进入规制，限制了多元化的经济主体参与竞争，窒息了经济的活力，抑制了市场经济的发育。

第二，过度的经济性规制滋生了大量寻租行为。从寻租经济学的角度来说，当政府借助于法律手段和行政权威，强制性地直接干预经济活动时，设置经济租金以及追逐租金的现象就会自然产生。租金的来源可以分为政府被动创租和政府主动创租两类。被动创租指政府由于受到既得利益集团的影响，利用其职权，创造和维护某些利益集团的既得利益。既得利益集团通过非法报酬或影响力，诱使或迫使政府制定对其有利的规制政策，从而形成了租金。如，行业垄断者为保住自身的垄断地位，游说、收买政府及其官员，使之限制新企业的加入。主动创租主要指政府部门预期到寻租行为为其带来的收益，从而通过行政干预来主动创造租金。如，政府通过行政干预在竞争性领域实行严格的进入规制，行业潜在进入者为早日得到进入许可，就必须采取各种方式的“关系营销”打通各方面关系。在我国经济体制转型过程中，政府被动创租和主动创租的行为相当普遍。规制者滥用手中的规制权力，谋求个人或小团体私利的现象时有发生。

第三，全面参与国际竞争的现实要求必须放松经济性规制。加拿大学者D·萨维指出：“全球化经济要求国家自由裁量权的某种牺牲，将其让渡于国际机构并服从国际规则。如，一国贸易政策越来越受到国际协议的限制。加入WTO意味着我国以国家主权为信用凭证承诺遵守国际既定的游戏规则。与此相联系，按照市场导向进一步更新政府管理理念、转变政府职能、加快放松经济性规制以实现与国际惯例的接轨已势在必行。”

由此看来，要推动市场经济的进一步发展，我国政府必须放松经济性规制。这有两层含义：一是完全撤消对被规制产业的各种价格、进入、投资、服务等方面的限制，使企业处于完全自由的竞争状态。要树立“法无禁止即可为”的理念。即：凡是没被法律禁止的，就都是允许做的；只有被法律明文禁止的，才是不可以做的。这就是说，企业和个人的投资、创业行为无需政府来批准，许多经济活动根本不需要政府层层审批，只需在政府有关部门登记或备案就可进行；另一个层次就是部分地取消规制，即有些方面的限制性规定被取消，而有些规定继续保留；或原来较为严格、繁琐、苛刻的规则条款变得较为宽松、开明，如在进入规制中，由原来的审批制改为备案制等。

建立新的市场体制，必然意味着对原有的计划经济体制时期的严格规制的打破。而体制惯性表明我国转型经济中的放松政府经济性规制将是一个痛苦而长期的任务。

二、强化间接规制和社会性规制

间接规制主要是针对不公平竞争的规制，即政府通过反垄断法、民法、商法等法律对不公平竞争行为进行间接制约。间接规制的着眼点在于那些阻碍市场机制发挥作用的行为，其目的是为了坚持市场机制的基本框架并尊重经济主体的自由决策，是为了维护竞争市场以确保私人企业的正常运行。社会性规制则针对于外部性、非价值性物品等问题，由政府对企业进行限制，以防止公害，保护环境，保证健康、安全等。之所以提出当前我国要强化间接规制和社会性规制主要有以下理由：

首先，从理论上来说。按照制度的分析来理解，市场经济在建立和发展的早期，存在着为市场确定公平竞争规则、维护公众利益的制度任务，顺应市场要求的规制制度不仅应当建立，在某些情况下，还可适当加强。博兰尼(KarlPolani)在对英国早期市场经济的兴起所做的描述分析中指出：只有当市场经济的制度设定存在时，市场规律才能自动发挥作用，资本主义的生命力一直依赖于市场与对市场的限制的特定结合，而且放弃限制会削弱资本主义经济的活力。诺斯的观点则更为明确：“由于新古典理论关注于有效的要素和商品市场的运作，西方经济学家很少理解创建这种有效市场所需的必要制度条件，因为他们将此视为想当然。只有一套能够提供较低交易成本和可信承诺的政治和经济制度，才能使支撑经济增长的有效的要素和商品市场成为可能。”西方发达国家的经验表明，规制是经济发展“看得见的手”，市场机制是经济发展“看不见的手”，而以我国现阶段的发展模式来看，规制与市场则是我国实现经济起飞和跨越式发展的“两翼”。第二，从改革实践来说。在所有的转轨国家中，中国经济所表现出的持续强劲势头是一个基本事实。这当然是由于市场释放出了巨大能量，也要归功于非公有制经济迅速崛起所做的贡献，但这并不是经济发展的全部原因。在比较的意义上，着眼于俄罗斯及其它东欧国家的市场化改革，我们就能发现，事实上，在多数转轨国家中，无论是市场化程度更高的国家，还是转轨更彻底的国家，抑或是市场化进程较缓慢的国家，都没有迎来预期的经济增长，相反，却遭受了未曾料想到的经济衰退。分析个中缘由，俄罗斯前总理盖达尔指出：松弛的预算约束和名存实亡的行政控制的灾难性结合是转轨国家经济衰退的根源。由此可以认为，单纯的市场经济的成长至少在转轨过程中并不是中国近年来经济成就的惟一解释因素，而行政控制或者准确地说适当的市场规制对于经济的发展也起了重要作用。这种规制提供了相对稳定的经济、政治、社会秩序，从而促进了经济的高速增长。而这种相对稳定的秩序，仍是我国未来发展所必须的。

第三，从我国目前部分领域内的市场秩序混乱，地下经济、黑市交易频生，消费者权益受到侵害，安全事故频发，环境污染严重等诸多现实来看，就一种政府责任来讲，加强规制仍然是我国当前市场经济发展过程中公共政策制定中的题中之义。

当前我国政府加强规制主要是要加强间接规制和社会性规制。一方面，政府要有意识地创造适合市场经济运行的制度框架，通过相关的法律法规和政策手段，制定有利于市场经济发展的行政性立法，创造良好的市场竞争环境。另一方面要通过加强社会性规制，抑制企业的外部不经济行为并避免由于信息不对称对消费者利益的侵害。转型经济中的外部不经济大多是由企业行为的短期化所引起的。政府社会性规制作为政府直接干预的一种形式，可以迫使企业或个人考虑外部成本或外溢效应；信息不对称在任何一种经济中都是普遍存在的。由于消费者很难收集到全面信息或即使收集到了也很难理解，从而导致消费者利益受损。因此，需要通过市场规制降低消费者得到或理解信息的成本。当前政府要通过强化社会性规制，在以下两个领域发挥作用：一是维护消费者权益。消费者往往因为市场交易的信息不对称而受到各种侵害。政府通过社会性规制向消费者提供信息、公共安全与卫生保障，惩罚侵害消费者利益的行为，改变消费者在市场交易中的不利地位，切实维护消费者权益。二是保证生产安全。厂商为了降低生产成本，往往会做出损害劳动者权益的行为。市场规制通过强制性措施防止以工人健康和生命安全为代价降低生产成本的现象，向劳动者提供必要的设施与援助，保护劳动者的合法权利。

三、加强对规制主体的规制

规制“规制者”的问题已成为市场规制领域的一个重要问题。规制的具体政策和制度的执行和实施最终离不开人的行为，所以必须首先解决规制者的问题，否则再好的制度也只能束之高阁或半途而废，失去应有的社会作用。这些都说明，对规制者的规制有进一步探讨的必要性和现实意义。有学者指出：“法规的具体实施能否达到预期的目的，除了要受许多相关制度的制约外，更取决于对规制者的规制结构，即必须建立起一套能够有效约束规制者行为，使其所掌握的行政权力不致被弃用、滥用和被不公正地使用。”强化对规制者的规制，主要有理论与现实两方面的原因。

从理论上来看：规制者既不是完全的“经济人”，也不是完全的“公益人”。这就导致政府组织所具备的“公共性”目标与政府部门、政府官员行为目标之间的差异。从规范角度说，政府的市场规制行为必须代表公共利益。然而，现实中的政府是由具体的人和机构组成的，他们的利益和行为目标并不必然和社会公共利益相一致。当二者发生矛盾时，存在产生政府部门和官员为追求自身利益而做出有害于公共利益的决策的可能。在规制者的责任大量增加而收益却没有相应增加的条件下，成本收益的严重不对称可能使得规制部门和相关官员在没有法治约束和责任意识的情况下，超出规制边界或者在各种利益的平衡中做出有利于自己的决策。弗里德曼曾经研究过美国政府的医药规制，发现负责医药管理的那些官员对新药上市速度大大减缓负有极大的责任：如果审批后发出许可的药是假的，规制官员必须负起相应责任；但是药卖了多少，他们并没有收益。因此，对一个理性的官员来说，把新药申请报告压起来就是最合理的选择。据估计，实行药品规制后，美国因为吃不到更新更有效的药而导致死亡的患者人数，可能远远超出了因政府防假药而减少的人数。

从我国的现实情况来看：首先，由于法治基础薄弱，规制者的违规成本很低，违规现象很多。由于缺乏有效制约和监督，不仅导致规制机构膨胀，而且出现规制决策的利益偏向、规制执法不严或不合程序、规制监督不力甚至无效、规制者肆意违规却不承担或很少承担违规的法律责任。其次，计划经济体制下政府市场规制的惯性导致规制的低效。计划经济体制下市场规制的惯性在经济转型过程中集中表现为：规制者不愿适时撤出竞争性经济领域；规制者难以摆脱它与企业在计划经济体制下所形成的裙带关系，行业保护、地方保护严重；规制者习惯于以行政命令、行政审批的手段，而不是以行政指导、行政合同、行政奖励的手段进行规制；规制程序不透明。再次，多元化的规制主体导致各规制机构间互相争夺规制权力和规制利益，推诿规制责任。我国政府的规制机构在横向(块)和纵向(条)上都存在不合理的规制权力的重叠与交叉，各规制机构对于权力和利益的争夺导致规制的权威性受损，规制的目标难以实现。

有鉴于此，规制者必须被“规制”，必须对规制者的行为和规制权力的行使进行外部约束。首先，要对规制的立法过程及内容进行监督和审查，这是保证规制依据具备合法性与合理性的前提条件。我国必须对政府行政机关的规制立法进行相应的细致审核，防止规制者把自利的内容法律化。同时，更重要的是防止规制立法与国家的宪法、法律和其他的行政法规相冲突，从而在源头上保证市场规制具备合法的依据。其次，要提高规制的透明度，建立由被规制者参与的协商谈判制度、听证制度、信息公开制度等。再次，建立统

一、集中、独立的规制机构，将分散于政府部门的规制职能尽可能地集中于新的管理机构，杜绝多头规制。从理论上说，应按照市场失灵发生的不同领域相应建立独立的规制机构体系。如，在特定的自然垄断产业或相关的自然垄断产业，应相应建立独立行使规制职能的规制机构。为防止来自地方政府和行业管理部门的干扰，规制机构原则上应直属于全国人大，并在各地设立垂直领导的执法机关，以确保其中立性。