国际贸易中食品安全法研究范文

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根据每日经济新闻2010年11月30日的报道,11月29日,深圳出入境检验检疫局透露,已对从美国进口的一批5.4万t的转基因玉米作出退货决定,原因是这批产品被检出我国不允许的转基因成分MON89034。该批货物的进口方中粮集团也证实,该船玉米确为中粮执行国营进口配额中的一船。目前正与外方商讨有关退运事宜,相关损失将由供货商承担。农业部人士曾向媒体透露,2010年中国从美国采购的玉米已达到150万t,创下自1995年以来进口玉米的最高水平。而与此同时,针对转基因作物给人体和环境带来危害的质疑声一直不绝于耳。绿色和平组织食品与农业项目组主任罗媛楠表示:“目前没有证据证明动物食用转化后,是否对人类有害。不过,转基因玉米对种植地区的环境可能存在一定的影响。”[1]随着转基因食品在国际贸易中的比重逐步加大,越来越引发了国内外学者对转基因食品国际贸易的广泛关注。

一、转基因食品国际贸易现状和特征

1.转基因食品国际贸易现状

转基因食品是指利用转基因技术生产的食品。该类食品的最大特征就在于其是为了一定目标而利用现代基因技术,插入外源性基因改变食品原料的基因组成而产生的新的食品和食品添加剂。目前,世界各国种植的最主要的转基因作物包括玉米、大豆、棉花和油菜籽,它们在所有转基因产品中的比重占到了99%左右。美国、阿根廷、加拿大是转基因食品的主要生产国,转基因大豆、玉米、棉花和油菜是主要的出口产品。中国作为最早商业化种植转基因作物的国家,在1996年之前转基因作物实际种植面积不大,只有11万hm2,1997年之后迅速增加,2007年达到380万hm2。转基因作物种植面积位于美国、阿根廷、巴西、加拿大和印度之后,位居世界第六位[2]。

随着转基因农作物在全球迅速推广,转基因作物产品市场销售额也逐年迅速增加,从1996年至2007年累计市值达500亿美元,2008年转基因作物市场的全球市值为75亿美元(高于2007年的69亿美元),占美国2008年全球农作物保护市场价值的14%。2008年,占全球66亿人口一半以上的25个种植转基因作物的国家获得的效益超过了2007年的100亿美元,占全球耕地面积一半以上的25个国家已经批准种植转基因作物,转基因作物种植面积的快速增加,必然加速转基因食品国际贸易的迅速发展[3]。

2.转基因食品国际贸易的特征

(1)转基因农产品逐渐成为主要的国际贸易产品。国际贸易的主要转基因产品为转基因大豆、转基因玉米、转基因棉花和转基因油菜籽及其制品。随着转基因作物种植国家数量的不断增加以及各转基因作物在同类作物中比例的扩大,必将导致未来国际贸易中转基因产品的逐渐增加。

(2)转基因农产品的主要出口国家和地区集中在美洲。转基因农产品的主要种植国如美国、阿根廷、巴西和加拿大成为世界转基因农产品出口大国。转基因农产品的主要进口国家和地区集中在亚洲和欧洲。中国是大豆的主要进口国,年进口量为1000万t左右,其中约1/3为转基因大豆。

(3)相当数量的转基因产品经过深加工后出口销售。在国外,大量的转基因产品已经被直接或间接地制成人类的食品。在美国、加拿大,软饮料、啤酒、早餐麦片等都含有转基因成分,在我国,市场上出售的80%的大豆油是转基因大豆。2003年,国际绿色和平组织在北京、上海、香港和广州四个城市抽取73个常见食品,发送到欧洲基因时代公司检测,正式检测报告显示,13个样品含有转基因成分,可以看出我国转基因食品已经在不知不觉中与人们的生活息息相关[4]。

(4)由转基因产品引起的贸易争端日益突出。转基因工程技术及其产品在迅猛发展的同时,其在生产、包装、运输、贮存、使用、处理等过程中也有可能对生物多样性、生态环境和人类健康构成潜在的风险和威胁,因此围绕着转基因产品安全性问题,引发的国际贸易争端愈演愈烈。1998年10月,欧盟立法机构要求欧盟委员会在重新审查欧盟的规章、制度和政策前,暂停批准转基因作物市场化的申请。2003年5月13日,美国根据WTO协议相关条款,将其与欧盟之间长达数年的转基因产品贸易争端提交给WTO争端解决机构。贸易争端的不断产生以及世界上对转基因产品的抵制,对转基因出口国产生了严重影响。以美国为例,1998年美国向欧洲出口玉米200万t,1999年就锐减到13.7万t,损失高达600多万美元[5]。根据《出口贸易壁垒监测与分析报告》对2009年中国遭遇的对外贸易壁垒的统计分析,2009年我国对外贸易增长经历了自1998年以来最大的波动,我国进出口总值为22072.7亿美元,比2008年下降了13.9%,全面贸易顺差减少了34.2%。从产品来看,2009年遭遇绿色壁垒的食品共计46种,涉及的产品集中分布于米面类食品、豆类食品、蔬菜加工品、海鲜加工品以及罐头类食品,被通报的主要原因在于这些产品容易被怀疑掺有转基因物质、对人体有害的化学物质、辐射超标、容易腐坏等,不符合这些国家相关的食品安全标准,容易对人类健康造成危害[6]。

二、对转基因食品国际贸易的法律规制

转基因食品国际贸易引发的法律争端,在广义上可以纳入到绿色壁垒引发的法律争端之中。绿色壁垒是绿色贸易壁垒的简称,又称为环境壁垒,它是指在国际贸易中,进口国以保护环境、自然资源以及人类和动植物健康为由,通过立法对进口商品制定一系列强制性或者志愿性限制法规和措施。这些法规和措施大致可以分为两大类:一类是生存型标准,即与人类的基本生存状态息息相关的环境标准。这一类环境标准是为了保护人类的基本生存环境和赖以生存的各种资源,如果不被严格执行,人类将处在濒临灭绝的危险境地。比如,淡水资源的保护、臭氧层的保护等都迫在眉睫。第二类是发展型的标准,即为了提高人类的生存质量、改善其生存条件所设立的各种标准。这些标准更多地考虑人类本身对现在和将来的安全以及健康的需要[7]。转基因食品安全标准应当属于发展型的标准。绿色壁垒具有双重性。一方面,它有其合理和积极的一面,即体现了人类保护生态环境、维护健康、追求可持续发展等正当合理的要求,这是人类基于市场失灵而采取的合理的措施;另一方面,它也有其不合理和消极的一面,即为某些国家披着“环境保护的外衣”,推行新的贸易保护主义、阻止外国商品进口提供了“挡箭牌”,这是基于国家利益而实施的贸易保护。

1.WTO框架内的法律规制

WTO并没有对转基因食品贸易专门规定,对转基因食品的相关规定应当属于WTO环保例外条款。这些条款散落于GATT/WTO的宣言和决议中。如《技术性贸易壁垒协议》(TBT协议)《实施卫生与动植物检疫措施协议》(SPS协议)《农业协议》《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS协议)等,其法律地位较低。

(1)《技术性贸易壁垒协议》(TBT协议)。该协议承认各成员方为了保护人民、动植物生命健康和环境,有权采取适当措施,只要这些措施不至于成为在具有同等条件的国家间构成武断的或者不合理的歧视,或构成对国际贸易的一种隐蔽限制。

(2)《实施卫生与动植物检疫措施协议》(SPS协议)。该协议鼓励各方采用国际标准和准则,但成员方也可以采用高于国际标准的措施,只要在科学上证明是合理的,或是以适当的危险评估为基础。

(3)《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS协议)。TRIPS协议没有特别提到基因或基因技术专利权问题,成员国似乎可以对此加以如下解释:某一经过基因工程修饰过的基因可能是新的、含创造性并且付诸工业应用。显然,该基因符合TRIPS协议有关发明的条件,可以作为一项发明授予专利权,受到TRIPS协议的保护。在WTO提起与食品安全有关的6起贸易争端,除了1起为埃及对使用了含有转基因成分植物油的进口罐头采取了限制措施而引起的除外,其余5起都涉及到了初级产品和畜产品。虽然转基因食品争议比较大,但是包括SPS协议在内的WTO各项协议还没有覆盖到转基因食品范畴,不能为有效地解决转基因食品引起的争议提供准则和根据。这也是WTO成员较少利用WTO争端解决机制解决因转基因食品引发的国际争端的主要原因。

2.WTO框架外的法律规制

为了防范转基因食品对生物安全的影响,要严格规范做法,特别是解决转基因食品的越境转移问题,在联合国环境规划署的组织下,1996-1999年9月先后召开六次生物安全特设工作组会议和一次生物多样性公约缔约国大会特别会议。经过多次谈判,终于2000年1月24-28日通过了《卡塔赫纳生物安全议定书》(BSP)最终文本。《生物多样性公约》和《卡塔赫纳生物安全议定书》对转基因食品的国际贸易和投资产生了重要影响。

《卡塔赫纳生物安全议定书》是《生物多样性公约》的子文件之一,也属于多边环境协议(MEAS)。BSP由40个条款和3个附件组成,其中,与转基因产品贸易相关的规定如下。①适用范围。议定书适用于所有转基因产品的越境转移、过境、处理和使用。议定书将转基因食品分为拟引入环境的转基因食品和拟直接作食物和饲料或加工之用的转基因食品。②提前知情同意程序。议定书对转基因产品的越境转移规定了提前知情同意程序。出口缔约方在转基因产品首次越境转移之前应当以书面形式通知进口缔约方进行风险评估,做出是否允许进口或者要求进一步补充资料的决定,并且附有理由。此外,过境产品和封闭使用的产品以及直接用作食物和饲料或加工之用的转基因产品不适用这一程序。③预防原则。根据该原则,在未掌握充分的相关科学资料和知识的情况下,进口方可就进口问题酌情做出决定,以避免或最大限度地减少不利影响。具体体现在提前知情同意程序和拟直接作食物或饲料或加工之用的转基因产品的规定中。进口方在根据预防原则做出决定后,如果出现了新的科学证据,出口方可以要求重新评审。④信息交流中心机制。议定书要求缔约方与非缔约方之间的有关基因产品的越境转移必须符合议定书的规定,同时鼓励非缔约方通过信息中心有关信息,议定书要求缔约方将转基因产品的非法转移移交给信息中心,并采取必要措施来阻止转基因产品的非法越境转移。

《卡塔赫纳生物安全议定书》对国际贸易的影响是:①提前知情同意程序规定使得进口程序变得更加负责和繁琐,审批的时间也更长,一般为270天,赋予进口缔约国为保护生物安全更多的权利。②实行转基因食品加贴标签制度会增加进口国公众对转基因食品的心理恐惧,从而导致某些转基因食品国际贸易量的下降甚至退出国际市场。根据日本农林渔业金融公库的调查显示,日本有82.7%的消费者对食用转基因食品有抵触。1997年欧盟率先制定了转基因食品标签制度,2000年4月11日,在欧盟《官方公报》上的502000号法规中对某些转基因食品的标签做出强制性规定的法规开始生效。规定在2种情况下可以不在食品标签上做附加说明:第一,食品成分中根本不含有转基因的蛋白质和DNA;第二,食品中的转基因物质是偶然污染造成的,而且含量不超过1%。在此情况下,生产商必须向有关部门提供证据,证明已经采取了适当措施以避免使用转基因物质作为原料,食品中存在的转基因物质成分是偶然侵入造成的污染。

3.两种法律规制的冲突与协调

(1)两种法律规制的冲突。WTO规则与《卡塔赫纳生物安全议定书》存在着共同点,比如二者都认为有害生物的越境转移会对人类和动植物健康和安全产生风险,为了保障人类健康和生态环境,必须采取适当措施;二者都认识到国际贸易活动会对生态环境产生影响,但是在决定采取管制措施的时候,都强调要根据科学原理,以现有的科学证据为基础,发挥国际标准和国际组织的作用。但是二者在基本目标、基本原则等方面存在冲突。

在基本目标方面,《卡塔赫纳生物安全议定书》的宗旨是防范转基因活体及其产品越境转移对生物多样性产生不利的影响,同时顾及对人类健康构成的风险,期望能在开发和利用现代生物技术的同时亦采取旨在确保环境和人类健康的妥善安全措施,但其对贸易发展考虑不够;而WTO有关协议则主要是为了促进贸易的发展,尽管WTO许多协议提及要考虑环境保护问题,属原则性规定,在实际操作中比较难以操作,WTO至今也没有专门的“贸易与环境协议”。

在基本原则和规则上,预先防范原则是《卡塔赫纳生物安全议定书》最重要的原则和基石,而WTO规则则特别强调科学证明合理原则的作用。比如SPS协议第2条第2款明确规定:“各成员应当确保任何卫生与植物卫生措施仅在为保护人类、动植物的生命或健康所必需的限度内实施,并根据科学原理,如无充分的科学证据不再维持。”

非歧视原则是WTO的基石,而《卡塔赫纳生物安全议定书》根据预先防范原则和事先知情同意程序,采取的是个案审批法。第16条第4款要求每一缔约方均应当作出努力,确保在把无论是进口的还是当地研制的任何转基因活体投入确定使用之前,对其进行与其生命周期或者生殖期相当的一段时间的观察。这就意味着不同产品有不同的待遇,这与WTO的非歧视原则是冲突的[8]。

(2)两种法律规制冲突的协调。WTO与《卡塔赫纳生物安全议定书》之间冲突的协调有一定的难度,这体现在:双方的规则差别太大,潜在的冲突很多;WTO与《卡塔赫纳生物安全议定书》的成员都是平等的国际法主题,互相没有隶属关系。协调的建议:一是加强交流。多边贸易体系和环境条约应当相互支持,为了维持这一相互支持性,两者都应当维持在各自领域内处理问题的能力。各国政府在未来《卡塔赫纳生物安全议定书》的谈判中,应当考虑相关的WTO规则,当贸易与环境出现交叉问题时,在《卡塔赫纳生物安全议定书》秘书处和WTO相关委员会之间进行信息交流极为必要。应当建立固定的信息交流渠道,建议将《卡塔赫纳生物安全议定书》列入WTO贸易与环境委员会、TBT委员会和SPS委员会的正式观察员。二是开展谈判。建议将WTO规则与《卡塔赫纳生物安全议定书》的关系放在WTO新一轮多边贸易谈判中贸易与环境议题框架内进行深入的谈判。

三、应对转基因产品国际贸易的对策

目前我国转基因生物技术的研究与开发一直是国家“863”计划和“973”计划中的重点课题,而这方面的研发也处于世界领先的水平。我国从1996年开始种植转基因农作物,到2007年,我国转基因农作物的种植面积达到了380万hm2。而与此同时,我国也是转基因农产品的进口大国,每年进口大量的转基因大豆、油菜籽。以大豆为例,我国是大豆的进口大国,2005年我国分别从美国、巴西、阿根廷等国进口大豆1105万t、795万t和740万t,占进口量的41.6%、30%和27.5%。2008年从上述三国进口大豆的数量占我国进口总量的98.7%[9]。由于价格因素和我国现实条件的因素,进口大豆的数量逐年增长,对国内大豆生产造成了巨大的压力。我国必须深刻地认识到,由于未来粮食危机的存在,如果不能把握农业生物技术进步尤其是转基因技术发展的历史性机遇,那么随着转基因技术在世界范围内的不断发展,我国将不仅不能有效保障自身的粮食安全,还极有可能在未来的国际竞争中受制于人。中国作为《卡塔赫纳生物安全议定书》的缔约国,不仅负有保护生物安全的国际义务,而且也为本国的生物安全利益而进行生物安全管理的现实必要性。目前,我国虽然也制定了一些生物安全方面的立法,但就整体而言,立法层次不高、立法内容不完善、管理体制不合理、可操作性较差,因此在未来还需要不断完善。

1.完善转基因标识制度

尽管根据国务院《农业转基因生物安全管理条例》第28条和农业部《农业转基因生物标识管理办法》第3条的相关规定,我国已经建立转基因食品“强制性标识制度”,但是相关规定仍然不完善。对于现行的《农业转基因生物标识管理办法》,应当借鉴日本、欧盟等国家的转基因产品标识经验,逐步完善。第一,对已经进入市场的转基因生物需要深化标识制度,将标识范围由目前的初级产品扩大到由转基因生物加工的产品,即对最终消费食品进行标识。第二,目前的标识制度未能解决经深加工的转基因间接加工品的标识问题,即转基因大豆油与非转基因大豆油混合后的加工标识问题,这需要引进欧盟的可追踪性标识方法,加强对产品中间经销环节的管理。第三,增加阈值概念,加强可操作性。考虑到转基因生物污染的偶然性和技术上的必须避免性,为加强标识的科学性,国际上很多国家和地区都采用阈值上限的方法,对这些微量污染混杂和污染实行豁免标志。

2.完善转基因安全评价制度

我国目前转基因安全评价的立法有很大的模糊性,需要进一步完善和明确。比如“低度危险”“中毒危险”“高度危险”法律没有客观的量化标准加以明确界定,转基因食品安全监测机构和监测标准也不统一。我国目前食品的检测机构和检测体系与发达国家相比还有很大差距。从检测对象上来看,现有的结构数量与社会需求有较大差距;从地域分布来看,现有质检机构在各地分布不平衡。面向广大农村的地县级综合性农产品检测机构还非常薄弱。随着农业科技的发展,从事农业高新技术产品尤其是转基因食品的质量安全监测机构还亟待加强和完善。而在美日欧发达国家和地区,普遍具备较为完善的农产品质量安全监测机构体系,高效的组织管理体系和完善的法律、法规、标准体系。这些检验检测体系在保证国内农产品质量安全状况和对农产品贸易伙伴国实施技术壁垒方面发挥了主导作用,成为发达国家保护国内农产品生产能力、国内生产者利益和国内消费者利益的重要进口限制工具。2001年,欧盟对大连、南京、潍坊、舟山等地的四个检测实验室、11个兽药批发市场和1个兽药零售店、2个蜜蜂养殖场、2个外贸出口养鸡场、1个水产养殖场和1个出口水产品加工厂进行考察,结果评估报告指出了关键的一条:质量检测室的检测质量没有保证。并由此得出了“目前中国无法向欧盟充分保证出口的动物性食品不含有害兽药残留和其他有害物质。”[9]

3.积极参与世贸组织谈判,参与制定新的规则

在新一轮WTO贸易与环境谈判中,应当坚持《卡塔赫纳生物安全议定书》中的一些原则,一方面要反对歧视和贸易保护主义,另一方面也要保证生物安全,同时要强调发展中国家维护生物安全的特殊性。应当达成多边贸易与环境发展共同遵守的指导准则。这一准则为WTO和《卡塔赫纳生物安全议定书》下一阶段各自修改规则或制定新的规则时提供指导,也可以作为解决争端的重要根据。这一指导准则的主要内容可以考虑为:贸易与环境相互促进,共同为促进可持续发展做出贡献;反对以环境保护名义搞贸易保护主义,共同为促进可持续发展做贡献。

在实施SPS协议上,我国面临的主要挑战是:第一,如何满足进口国对其出口产品在卫生和植物卫生以及技术方面的要求;第二,如何为本国的卫生、植物卫生和技术法规提供科学根据;第三,如何有效地参与国际标准的制定和采纳。在现行规则下,国际标准的制定和采纳都是采用少数服从多数的投票方式。由于这种投票方式使有些措施往往仅仅多几票而被采纳。比如国际食品法典委员会在讨论对牛肉生长激素的残留规定时,有33票支持,29票反对和7票弃权;而在讨论矿泉水标准时,有33票同意,31票反对和10票弃权。为此,如何有效地参与国际标准的制定和采纳,重要性不言而喻。中国要加强基础力量的建设。一方面要培养一批通晓国际贸易政策和国际法的专门人才,另一方面也要有强大的基础科学研究体系,以求为贸易争端提供及时可靠的有力证据。随着经济国际化,科学研究也要国际化,必须与国际标准、国际动态、国际前沿接轨,否则,我们的研究成果得不到学术界的认同,也就无法为贸易保护以及相关争端提供有力支持。在美国诉日本关于进口水果植物检疫措施的贸易争端(DS76)案件中,决定案件胜负的关键因素是科学根据和风险分析,日本由于决策程序中缺乏科学论证环节,在制定政策时并没有充分吸收已经有的科学研究成果,事后提供的科学研究成果不能支持其品种检验措施,在本次争端中输掉了官司。美国之所以赢得诉讼,与其科学的决策程序是密不可分的,此外日本提供的科学研究成果没有得到国际上权威专家的认同,也是日本输的重要原因之一。

4.积极参与国际竞争,大力发展我国的转基因产品出口贸易

目前,中国自己开发的转基因产品仅能满足国内的生产需要,尚不能形成向国外输出技术和大量出口产品。中国唯一可以大量出口的是转基因烟草产品,然而正是由于中国种植有转基因烟草,其烟叶的出口遭到欧美国家的坚决拒绝。一些欧美国家以此为理由,曾取消4~7亿元的订单,造成中国经济上的重大损失。我国应当加强对有关农产品国际贸易规范和惯例的研究。在世贸组织框架下,针对转基因产品,无论是TBT协议还是SPS协议,都没有规定统一的国际标准,各国为了应付未来几年迅速增长的转基因产品贸易,纷纷制定自己的标准,因此,我们要强化信息的快速传递和共享机制,建立包括转基因食品在内的各类食品绿色壁垒的网上通报、咨询、评议、预警综合系统,建立对敏感和重要农产品生产以及进出口数据的通报交流制度,通过信息的快速传递和共享,提升企业对各类绿色壁垒的风险防范能力和快速反应能力。

四、结语

转基因产品涉及到的问题并不是单纯的法律问题,从某种意义上说,更是一个科学领域的问题。由于转基因产品的安全性在现阶段并不能得到科学的证实,因此国际上还不可能存在对转基因产品的统一认识,WTO也未能在这个问题上作出肯定的答复,这导致在对转基因产品进行监管的时候需要各国和各地区根据自己的情况因地制宜。欧盟影响生物技术产品审批和销售措施案的结束并不意味着国际转基因产品贸易纠纷因此得到彻底解决。在这种情况下,我国应该努力加快发展转基因技术,在转基因技术是否安全这类实体问题没有国际权威定论之前,加强对转基因程序规则的研究,以保护我国的国内市场。