低碳经济立法探新范文

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低碳经济领域地方立法形势分析

发展低碳经济，无疑需要有法制的跟进与改变。近年来许多国家、地区出台了促进低碳经济发展的相关立法。英国在2008年正式通过《气候变化法案》，成为世界上首个将温室气体减排目标写进法律的国家。德国制定《废弃物处理法》（1986年修改为《废弃物限制及废弃物处理法》）、《循环经济与废弃物管理法》、《节省能源法案》、《国家可持续发展战略报告》，建立了低碳经济发展所需的法律框架；2007年7月,美国参议院提出了《低碳经济法案》；2009年 6月，美国通众议院通过了《美国清洁能源与安全法案》，用立法的方式提出了建立美国温室气体排放权（碳排放权）限额———交易体系的基本设计，旨在减少温室气体排放、减少美国对进口石油的依赖。

我国目前所面临的碳减排形势不容乐观，相关立法也因之面临严峻挑战。虽然现有一些支持低碳经济发展的综合性立法和政策性、纲领性文件，①但相对低碳经济本身的系统性与复杂性，我国促进低碳经济发展的立法仍然缺乏，比如目前还没有一部关于专门引导和发展低碳经济的全国性法律，诸如太阳能、风能、地热等专门性的能源法律也未出台。其中促进低碳经济发展的地方立法尤为匮乏。

从现有地方立法情形来看，有关发展低碳经济的地方立法很少，很多地方只有数量极为有限的地方性法规或规章。以江西省的能源立法为例（节能、开发新能源是低碳经济发展的重要方向），目前只有一部地方性法规《江西省实施<中华人民共和国节约能源法>办法》与节能、开发利用新能源（或可再生能源）相关，且是2002年通过的，具今有10余年的时间，亟待修改与完善。虽然近几年江西省在能源方面的政策法规逐渐增多，②但数量仍然不多且立法层级比较低（多为政府规章及行政规范性文件）。我国幅员辽阔，资源分布不均衡，各地的经济情况、低碳基础（资源禀赋、能源结构、技术引进等）也各具特色，全国性的立法不可能解决各个地方低碳经济领域面临的所有问题或全部问题。因此，在加强全国性低碳经济立法的同时还必须加强地方低碳经济立法。各地完全可以针对本地区的实际情况，“因地制宜”、“因技（技术）制宜”地制定适合本地区促进低碳经济发展的地方性法规和地方政府规章。2010年安徽省人大代表联名建议安徽尽快出台《安徽省发展低碳经济促进条例》，建议“安徽应率全国之先，为发展低碳经济立法。”广东省第十一届人大常委会会议上也提到“以实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》配套立法为重点，更加注重绿色经济和低碳发展领域的立法，抓紧制定关系广东经济发展方式转变急需的法规”。

深圳市2011年6月出台《深圳市低碳发展中长期规划（2011-2020年）》，确定将制定《深圳经济特区低碳发展促进法》。由此可见，以促进低碳经济发展的地方立法为研究对象，不仅是一种理论意义上的探讨，更是一种具有现实针对性和迫切性以及对策应用性的探讨。

地方立法是促进低碳经济发展的重要手段

在当前促进发展低碳经济的基本法未到位的情况下，相关地方立法也能推动低碳经济的发展。地方立法可能出现的一种情形是全国性立法尚未确立，缺乏必要的经验积累，需要“试验田”进行试验立法。从节约能源的地方立法情况来看，我们就能充分意识到地方立法在国家政策和法律法规的执行中所充当的角色，大部分省、直辖市、自治区都制定了本地区《实施<中华人民共和国节约能源法>办法》或《节约能源条例》，这些地方立法依据本地区能源禀赋、能源开发利用存在的问题以及实际需要而制定，推动了对本地区能源的发展。仅依靠全国性的法律来规制、调整，对于发展低碳经济的目标来说是远远不够的。在低碳经济领域，地方的能量远远大于中央。要控制和确保这些力量的行使，需要通过地方立法来实现。地方立法可以说是融合了国家立法态度和地方特色需要的产物。

我国人口众多、幅员辽阔、各地经济发展不平衡，自然条件千差万别，资源禀赋亦有差异，环境问题十分复杂，各地区能源利用、单位GDP能耗、节能目标、低碳经济趋势等差异很大（见下表），需要有地方立法权的地方人大和政府根据本地实际，制定促进资源有效利用、促进可再生能源、建筑节能、绿色采购等相关规定的专门法规和规章。广东、上海、江苏、重庆、天津等省市人均GDP、能源利用、单位GDP能耗、节能目标不同，其低碳经济发展趋势也显著不同，这些地区性差异显示，一些地区发展低碳经济比另一些地区面临的困难大。在此情况下，地方立法实现“因地制宜”地创新、“因能制宜”地推进低碳经济的相关法律法规并制定适合本地区情况的促进低碳经济发展的地方立法是上佳选择，不同的地区制定的立法有不同的侧重点，充分地发挥了地方立法在建立健全并逐步形成低碳法制体系方面的作用。

促进低碳经济的地方立法进路

碳减排与能源、环境息息相关，低碳经济地方立法涉及到能源立法、科技立法、知识产权法、政府采购法、财政金融立法、消费立法、产业调节立法、生态补偿立法等相关领域，应建立、健全这些领域的法制体系并予以协调，保障低碳经济发展。各地区的低碳经济发展立法应有因地制宜、因“资源”制宜的特色。内容包括制定新法规、规章，清理、修改与低碳经济发展不相适应的法规、规章等。制定促进低碳经济发展的地方立法应该有步骤、有重点地进行：

（一）步骤

1.地方上应该掌握本地低碳经济基础情况，研讨本地低碳经济立法框架的建构。在分析本地实际情况包括能源开发利用情况、环境影响情况、现行有关低碳经济的政策和立法的基础之上，重点关注和探讨本地低碳经济立法框架建构的问题。如清理本地现行有效的地方性法规、政府规章以及其他规范性文件，将阻碍低碳经济发展或不适合目前社会发展的地方性法规、政府规章以及其他规范性文件废止或修改，确定当前地方低碳立法的空缺、完善地方低碳经济发展的立法体系，研究如何提高有关促进低碳经济的地方立法质量，从而强化其实施效果。

2.确定本地关于促进低碳经济发展的地方立法内容和探讨地方立法途径。有关促进低碳经济形成发展的地方立法，与全国性立法和一般的地方性立法相比，有其自身的特殊性，因此在立法内容和立法途径方面也应有针对性。在立法内容上，就地方低碳经济的定位、政策措施的运用，如规划、税收优惠、产业扶持等方式问题、管理体制诸如物价、税务、科技、国土、环保等部门的协调管理机制问题进行研究。主要应解决如下一些法律问题：（1）低碳（零碳）技术研发和推广应用的促进；（2）低碳（零碳）产品、产业的支持与保护；（3）低碳产业规模与碳交易市场的形成，如产业链条化的一体性、区域内碳交易市场的开拓以及其与国内市场、国际市场的衔接等；（4）对低碳经济发展政策的地方立法转化；（5）有关促进低碳经济地方立法发展的体系化问题。

3.开展促进低碳经济发展的地方立法预期与实施效果评估工作。根据本地区特色制定促进低碳经济发展的地方立法预期，并在相应立法实施后积极开展地方立法实施效果评估工作。

（二）重点

1.完善促进低碳经济发展的法规体系。促进地方低碳经济发展的地方立法，不能盲目制定地方法规或规章，应考虑到地方低碳经济发展的法律法规体系建构乃至整个地方的法规体系协调统一的问题，将制定新法规、规章与废止、修改现行法规、规章相结合；加快地方低碳立法步伐的同时，切实提高立法质量，避免原则性强、操作性差的法律法规出台；将地方低碳立法与地方能源、地方环境立法等相结合，并注意它们之间的衔接与协调问题；不仅要重视本地方的低碳法规规章体系，而且要制定全国性低碳经济法律的配套法规，同时，注意地方立法与全国性法律的协调一致。

2．根据本地实际情况制定促进低碳经济发展地方性法律规范。各地方应根据本地实际需要制定相应的促进低碳经济发展的法律规范。就立法领域而言，各地应根据本地实际情况加强知识产权立法、能源立法、湿地保护立法、碳汇立法、生态补偿立法等；就管理体制而言，各地应根据情况考虑是否设置统一的低碳经济主管机关，建立适应本地低碳经济发展的管理体制；就城市（地区）发展而言，各地应根据本地情况选择重点产业、行业或单位实施低碳经济应用示范工程建设，并由点到面，逐步推广，并考虑是否创建低碳经济发展示范城市；就应急制度而言，为应付能源、环境突发事件，各地应制定相关应急法律制度，就能源、环境应急的各项具体措施做出相应规定；就公用事业制度而言，为建立统一开放、竞争有序的低碳经济市场以及多方筹集资金保障低碳项目实施，需要对低碳公用事业的建设和发展做出相应的法律规范。此外，还有推广低碳技术、加速低碳成果的转化和应用、能源标准的制定和完善、减免税收、财政补贴等问题，均需要各地根据实际情况予以相应的立法规范。

3.明确违反低碳经济的法律责任、确立责任追究制度。促进低碳经济发展的地方立法需明确违反低碳经济发展的法律责任，首先，地方立法需落实地方各级政府促进低碳经济发展的责任与任务，监督地方各级政府及其部门促进低碳经济发展的行为，细化地方政府考核体系中的“低碳经济发展”指标，督促地方各级政府及其部门实行低碳经济发展领导责任制。另外，落实政府绿色（低碳）采购制度，由地方政府带头采购低碳产品，引领公众低碳消费，敦促企业的生产、投资和销售活动向低碳方向发展；其次，明确企业减碳的目标，如果采取签署自愿协议的方式，地方标准应该严于国家标准，约束企业行为，限期治理浪费资源、破坏环境的高碳企业，加大对违法行为的处罚（比如对企业超标排放）。这方面需要注意地方标准与国家标准的统一。最后，信息公开与公众参与。一方面，发动公众力量，加强公众和舆论监督，保证各级地方政府、企业积极促进低碳经济的发展。另一方面，立法加强低碳消费、低碳生活与节约能源等方面的教育，将生态教育、低碳教育、能源教育作为中小学生的必修课，培养公民的低碳意识。

4.立法内容兼顾行政管制性规定与经济激励性规定。地方政府的低碳经济立法不仅需要管制性规定更需要经济激励性规定。低碳经济是发展问题，需遵循经济规律与市场机制，促进低碳经济发展的地方立法应发挥市场作用，运用价格、财政、税收等经济手段，为企业自觉开展碳减排及低碳技术研发提供内在动力。避免行政管制性规定多、经济激励性规定少的问题。此外，地方政府还可以将认证、标签、协议、倡导低碳消费等自愿性政策融入立法促进地方低碳经济发展。

总之，我们需要建立切实可行的融经济激励（定价、交易、补偿）、行政管制（命令、处罚）与国际合作于一体的促进低碳经济发展的地方法律体系。将实践中、改革中形成的碳减排措施或发展低碳经济的有益经验等上升为地方立法，加快健全节约能源法、循环经济法、水污染防治法、大气污染防治法等法律的配套地方法规（规章）体系；推动地方促进低碳经济发展政策进入立法框架，加快制定促进低碳经济发展的地方标准、技术规范，并将“低碳经济”目标实现程度纳入各级政府官员考核体系。

作者：才凤敏万志勇单位：南京工业大学江西警察学院