藏毯产业集群的政府政策效益评估范文

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地方政府政策与青海藏毯产业集群发展

1.制定产业发展战略规划

在中央政策的指引下，2003年青海省政府充分调研后认清了发展藏毯产业的资源优势和地缘优势，制定了藏毯产业发展战略规划，提出了“打造藏毯之都、重振民族传统特色产业”的口号。同时，加快了园区建设步伐，在西宁市城南新区（现已经纳入西宁市经济技术开发区，更名为南川工业园区）规划出30平方公里土地作为藏毯生产基地，总投资超过35亿元完善园区投资环境，建立完善的基础配套设施；形成了以商业贸易、行政服务、休闲娱乐、旅游观光为主的文化贸易区，以手工藏毯深加工，产、学、研、供、销、展为一体的特色工业区。为了促进藏毯产业集群化发展，重点建设了国际商务中心、世界手工地毯博物馆、国际藏毯会展中心、藏毯生产加工基地、羊毛系列原辅料交易中心、研发及培训基地、藏毯学校等与藏毯产业相配套的产业基地；将分散在省内的藏毯生产企业集聚到园区内，共享园区基础设施，减少企业投资，增强藏毯产业的集聚效应。

2.制定区域营销政策

为了弥补青海地理区位的劣势，发挥青海藏毯的品牌优势，自2003年青海省政府提出打造“藏毯之都”口号后，为了加快青海藏毯产业发展，提高青海藏毯知名度，青海省政府于2004年召开了首届青海藏毯国际展览会，积极推广青海藏毯品牌，2006年西宁获“藏毯之都”称号。通过举办青海藏毯展会将国际地毯生产商和销售商请进来，让本地企业不用出国门就能和世界各国地毯商进行面对面的沟通和交流，促进合作和技术交流，改进生产工艺，提高产品质量，大大节约了本地企业的销售成本，迅速开拓了国外市场。到2011年6月，青海省政府已经成功举办了八届青海藏毯国际展览会，取得辉煌的成绩，极大地促进了青海藏毯产业的发展，带动了3万多农牧民就业和相关产业的发展。截止2011年7月底，青海藏毯已经成功打入40多个国家和地区，国内商超过2000家，国外商达140多家。多家企业在国外建立办事处，在拓展国际市场方面和国内市场方面，政府鼓励企业积极开拓销售市场，并对开拓市场的企业给予市场拓展资助和奖励。自2001年以来，青海省政府已经扶持5家企业积极开拓了国内外市场，并且自2004年起每年拨300万元支持举办青海藏毯国际展览会，通过青海藏毯国际展览会的举办加快了青海藏毯产业集群化发展步伐。受2008年金融危机的影响，为了进一步扩大青海藏毯国际展览会的影响力，青海省政府和西藏自治区政府积极要求商务部作为主办单位参与青海藏毯国际展览会的举办。自2010年起，青海藏毯国际展会档次由青海省和西藏自治区主办的省级展会升级为由国家商务部主办的国家级展会，极大地提升了青海藏毯国际展览会的展会档次和知名度，展会成交金额突破往届，创历史新高达到5860万美元，现货交易4650万元人民币。历届展会规模、成交额、展会内容及主办单位情况见表1所示。除了通过展会进行青海藏毯区域营销外，青海省政府还专门制定八项政策帮助企业开拓国际市场。

3.制度创新

（1）探索出“市场+公司+基地+加工厂+农牧户”的产业发展新模式。根据青海藏毯企业规模小，资金少，政府垫资帮助企业建设厂房和车间，等企业投产3年后再开始还本付息。为了缓解企业流动资金不足，在企业尚未取得土地产权的情况下还允许企业以厂房和设备进行抵押贷款，并由政府出资为企业在农牧区建设加工厂（车间），帮助企业扩大产能，提供免费技术培训，提高农牧民编织水平。还探索出一套适合青海特色的“市场+公司+基地+加工厂+农牧户”的产业发展模式，即统一由公司根据市场需求下达订单到加工厂，并由公司提供原材料和技术指导，统一收购半成品，公司负责后整理，农户到设在村里的加工厂织毯，既避免了织毯工过于分散不便于管理，又有效地解决了当地人不愿意出门务工的传统，实现了在“家门口就能挣钱”的目的。这种发展模式不同于其他国家和地区地毯编织分散到农户家中的分散模式。青海省制定的“四统一、一包销”模式，即“公司统一生产工艺标准、统一下达生产订单、统一供应原料、统一产品收购，全额收购产品”，再根据内外销合同，组织内外销售。实践证明，这一政策的制定具有社会合法性，符合青海社会现实，促进了藏毯产业发展。这种模式有效地延长了产业链，拓展了产业网络，提高了产品附加值，成效显著，符合青海农牧民居住分散的省情，符合藏毯是劳动密集型产品的特点，得到了各级政府的积极支持和配合，受到了广大农牧民的普遍欢迎。

（2）建立藏毯产业发展协调会议制度。自2003年起，每年由主管藏毯产业的副省长召开一次藏毯产业发展协调会议，专门研究藏毯产业发展中遇到的困难和存在的问题，将省商务厅、农牧厅、教育厅、发改委、科技厅、财政厅、社保局和扶贫办等8个部门整合共同促进藏毯产业发展，各部门各司其职，狠抓政策措施落实。经过7年多的努力，在省政府的大力扶持和省相关部门积极配合下，通力合作，极大地促进了藏毯产业发展。

（3）制定品牌推广扶持政策。青海省自2003年起积极鼓励并帮助企业创品牌，对获得国家驰名商标的企业给予50万元的奖励；帮助企业建立青海藏毯编织标准，2006年成功制定了青海藏毯编织的省级标准，2008年升级为国家标准，打破了手工藏毯没有国家标准的历史。省政府还积极申请青海藏毯“中国地理标志产品保护”，于2008年获得批准，增强了青海藏毯品牌的竞争力。

（4）制定招商引资优惠政策。2008年为了促进藏毯产业招商引资，制定“一区四园”战略，将西宁市城南工业园区划入西宁市国家经济技术开发区，更名为“南川（国家级）工业园区”，享受国家级经济技术开发区的税收政策和招商优惠政策，吸引了4家外地企业入驻园区，其中3家藏毯原辅料企业，1家机织毯企业，拓展和完善了藏毯产业链，加快了产业集群发展。

（5）税收优惠。自2001年扶持藏毯产业发展以来，为了加快藏毯企业发展，解决资金积累问题，青海省政府实行了2001年至2006年连续5年免除企业所得税政策，帮助企业积累资金，加快发展和鼓励私人创办藏毯企业，对私人创办藏毯加工厂给予2500元补贴，并免费提供机器和技术培训。对外商实施优惠政策：设在青海省境内的外商投资企业，允许有3年的试运营期；外商投资藏毯企业，10年内免征城市房地产税、车船使用牌照税、教育费附加、城市维护建设税；对外商投资企业免征地方所得税11年等。

4.组建行业协会等中介组织

青海省政府于2003年成立青海藏毯协会，由省商务厅厅长任会长；2005年成立西宁市藏毯协会，西宁市市长任会长，同年在西宁成立了世界手工地毯协会，藏羊集团董事长任秘书长；2006年联合西藏自治区政府成立了中国藏毯协会，省扶贫办主任任会长。通过世界手工地毯协会和中国藏毯协会加强了与印度、伊朗、巴基斯坦、尼泊尔、土耳其和阿富汗等国外手工地毯生产国的联系。中国藏毯协会成立后，为了更好地开展工作，2008年省政府决定由商务厅副厅长任会长，便于促进藏毯企业间的协调发展。协会主要为藏毯企业提供信息和培训服务，并及时向政府部门反映企业发展中的问题，请求政府给予政策扶持，促进制度创新。

青海藏毯产业集群发展中地方政府政策措施的有效性分析

1.青海藏毯产业集群概况及样本数据的获取

自2003年青海省政府提出重点扶持藏毯产业发展以来，经过7年多的发展，青海藏毯企业已经从2003年的3家发展到2010年的12家，原辅料企业由2家发展到2010年的5家，青海藏毯产业集群的基本特征见表2。青海藏毯目前正在向“世界藏毯之都”的生产制造、研发和集散基地发展。在地方政府建设“中国藏毯之都”和打造“世界藏毯之都”的政策引导和规划下，积极建设了青海藏毯产业特色园区———城南工业园区。2008年把原城南工业园区划入西宁市国家级经济技术开发区，实行“一区四园”战略，将城南工业园改名为“南川（国家级）经济技术工业园区”，进一步促进藏毯产业招商引资。经过地方政府多年的扶持，青海藏毯产业以每年30%的速度增长，到2008年销售额已经达10亿元，其中藏毯生产企业销售额3.52亿元，原辅料企业销售额6.48亿元。2005年青海藏毯产销量已经占全国藏毯产销量的90%以上。目前，已经形成了以藏羊集团和雪舟集团为龙头的产业集群，藏羊牌和雪舟牌都是中国著名商标和中国驰名品牌。集群中已经形成了4家年产值超过1亿元的企业，超过1千万元的企业4家，100万元以上的7家，100万元以下的2家。截止到2008年年底，青海藏毯手工地毯出口量和销售额发别占全国手工地毯出口的15.11%和39.52%，自2001年以来基本呈上升趋势，见表3和图1。自2000年实行西部大开发战略以来，青海藏毯产业发展获得了前所未有的机遇，地方政府加大了对藏毯产业发展的支持力度。那么，地方政府采取的哪些政策措施促进了藏毯产业集群发展呢？这些政策和措施实施效果如何？是否还需要根据产业集群发展阶段的特点进行调整，制定新的政策措施？这对促进青海藏毯产业集群发展至关重要。为此，笔者对青海藏毯产业集群中的企业进行了问卷调查和对17家企业负责人进行了深入访谈。样本企业全部为非公有制企业，其中外商独资企业1家，中外合资企业1家，私营股份制企业10家，私人独资企业5家。本文将大中小型企业分别界定为：大型企业（1000人以上）2家；中型企业（201~1000人）10家，小企业（200人以下）5家。问卷回答者均为企业中高层管理人员，这确保了信息的准确性。

由于青海藏毯产业集群中的企业数量较少，为了获得足够的问卷便于进行量化分析，笔者利用中国藏毯协会特聘专家的身份和给中国藏毯协会组织的藏毯企业管理人员培训的机会，对参加培训的78人进行了课堂问卷调查，全部收回，有效。并利用这些学员关系对企业管理人员进行了访谈和问卷调查。笔者为了保证问卷的有效性，减少误差，对2家大企业各发放60份问卷，实际收回44份，回收率73.3%，其中有效问卷40份（含课堂问卷30份），有效率90.9%；对10家中型企业各发放100份问卷，实际收回76份，回收率76%，有效问卷68份（含课堂问卷42份），有效率89.5%；对5家小企业各发放25份问卷，实际收回17份，回收率68%，有效问卷14份（含课堂问卷6份），有效率82.4%。一共发放问卷185份，回收137份，有效问卷122份，总回收率74%，有效率89%。回收率和有效率较高主要是笔者通过课堂调查获得了78份有效问卷，占总有效问卷的64%。样本具体描述见表4所示。从样本分布来看，基本合理，大部分有效问卷集中在中型企业，这符合青海藏毯企业的实际情况。

2.地方政府促进集群发展的主要政策措施

多的9家企业，有8家企业获得了良好的经营绩效，占89%；1家经营绩效一般，占11%。获得政府一般扶持的4家企业中有1家企业经营绩效良好，占25%；2家经济绩效一般，占50%；还有1家经营较差，占25%。很少获得政府扶持的4家小企业，3家企业经营绩效较差，占75%；只有1家经营绩效一般，占25%。而笔者在访谈中发现，绩效较好的获得政府扶持较多的全部为大中型企业，而5家小企业很少获得政府政策扶持。这与青海省政府制定的大力扶持龙头企业的战略相吻合。说明政府政策扶持对青海藏毯产业集群化发展有着重要的影响。从统计的结果来看，政府政策扶持与企业经营绩效之间存在着较强的相关性。凡是获得政府政策扶持较多的企业基本都获得了较好的经营绩效。可能的解释：一是青海地处青藏高原地区，经济发展水平落后，企业自有资金少，资金积累慢，政府帮助企业建设厂房、扩建生产能力，降低了企业家投资风险，节约了企业生产成本，扩大了企业生产规模，从而获得了规模效益；二是政府帮助建设加工厂，并将加工厂划拨给企业，通过政府建立起了企业与加工厂之间的信任合作关系，拓展和完善了产业链，提高了产品附加值，构建了完善的产业配套网络，这大大节约了企业的交易成本，使企业与加工厂之间建立起了稳固的合作关系和信任关系，减少了机会主义行为，这是企业获得较好绩效的关键。为了进一步探索政府哪些政策措施提高了企业绩效和促进了产业集群发展，笔者根据文献和实地访谈，设计了青海省政府在促进藏毯产业集群中采取的主要政策措施，笔者对17家企业的主要负责人（董事长、总经理、副总经理及行政部门负责人）进行了深入访谈，17家企业做出了如下评价（见表6）。

大中小企业对政府政策措施的评价并不相同，这与多年来地方政府重点扶持龙头大企业，打造藏毯国际化集团公司战略有关。自2003年以来，青海省政府重点扶持藏羊集团和雪舟集团，两家企业于2005年被评为国家级农业扶贫龙头企业，国家给予大量政策支持，两家企业解决了3万多农牧民的就业和增收问题。因此，对中小企业的扶持相对较少，尤其是对小企业扶持更少。从17家企业的评价来看，都认为政府在宣传青海藏毯品牌、组织企业参加贸易洽谈会、举办青海藏毯国家展览会、制定藏毯产业远景发展规划、建立藏毯学校、推动中介组织（协会）、建立原辅料交易市场、招商引资引入配套产业、提供土地和税收优惠等方面制订了相关优惠扶持政策。大中型企业还认为政府在帮助企业开拓国际国内市场、召开藏毯产业协调会议、组织企业家出国考察、引入外部中介机构、企业间参观学习、协调企业间行动、完善公共设施等方面给予了政策支持。

大中型企业都对政府在鼓励技术创新、为产学研牵线搭桥、制定人才引进政策、共性技术难题攻关、规范市场秩序打击假冒伪劣等方面的政策措施表示不满。小企业还对政府在帮助开拓国际国内市场、出国考察、协调企业间行动、对技改项目给予贴息贷款、引导企业进行技术创新、组织企业之间参观和学习、对于企业用地、用水、用电给予优先等方面政策措施不满，认为存在歧视小企业发展，没有给予足够的发展空间和政策扶持。总体而言，从企业对问卷中所列的政府政策措施的实施情况来看，这些措施都不同程度地促进了藏毯产业集群的形成和发展，因此，可以对这些政策措施进行进一步的分析。本文根据Best对国外产业集群发展中有效的政府政策措施的分类方法（Best，1990），结合我国西部大开发实施不久，青藏高原地区市场经济体制十分不健全、区域市场竞争秩序混乱的实际情况，将Best和邬爱其的方法相结合（邬爱其，2008），对青海藏毯产业集群发展中的地方政府政策措施分为四类：帮助企业与顾客建立联系、推动企业协同发展、促进企业之间结网和区域环境建设等四大类（见表6）。取得较好效果的政策措施包括：（1）地方政府在帮助企业与国内外顾客建立联系、不断开拓国内外市场方面的政策措施有：注重对外宣传青海藏毯品牌、组织参与各种贸易洽谈会和展销会、举办青海藏毯国际展览会等。（2）地方政府在推动企业间协同发展方面的政策措施有：积极筹建工业园区、定期组织技术和管理培训、制定产业集群发展的远景规划、筹建藏毯职业技术学校培训员工等。（3）地方政府在促进企业间结网方面的政策措施有：推动中介组织的建设和发展、引导原辅料交易市场建设和专业市场建设、招商引资引进相关配套产业等。（4）地方政府在企业环境建设方面的政策措施有：完善公共基础设施、保护投资者的合法权益、倡导诚信合法经营、对于企业用地、用水、用电给予优先等。

3.地方政府政策措施的有效性评价

为了评价青海省政府促进藏毯产业集群发展的政策措施的有效性，笔者对相关问卷数据利用SPSS17.0软件进行因子分析。样本的充分性检验显示，KMO系数为0.872，样本分布的球形Bartlett检验卡方值为2461.21，Sig.值为0.000，低于0.005的显著性水平，说明相关变量适合做因子分析。通过SPSS17.0统计软件，采用主成分分析法提取因子，按照极大方差法进行因子旋转。数据处理结果见表7所示。从表7中可以看出，共提取了7个因子，F1因子涉及基础设施、土地、园区建设、企业用地等，本文命名为基础设施建设；F2因子涉及展会、专业市场建设、品牌宣传、贸易洽谈会等，命名为区域营销活动；F3因子涉及技术创新和研发方面，命名为促进技术创新和研发；F4因子涉及培训、参观学习和人才引进，命名为人力资本培养；F5因子涉及产业规划、考察和产业信息，命名为产业战略规划；F6因子涉及引入中介组织、招商引资配套产业、协调企业活动，命名为完善产业网络；F7因子涉及投资者合法权益、合法经营和规范市场秩序，命名为规范竞争秩序。这7个因子的总解释率为80.079%，可以反映出青海政府政策措施的四个层面内容，符合青海藏毯产业集群的现实情况。信度分析证实，7个因子的信度符合统计要求，问卷设计具有内部一致性。在此基础上，进一步计算各因子的均值大小，来测定政府政策措施的效果水平即制度嵌入性的有效性。通过企业对政府政策措施的实施效果的评价，来测度青海藏毯产业集群发展中制度嵌入性的作用强度。评价标准：1表示效果很差，2表示效果较差，3表示效果一般，4表示效果很好，5表示效果非常好，描述性统计结果见表8所示。

从表8中可以看出，青海省政府采取的政策措施对藏毯产业集群的发展效果一般偏上（超过了3，但不到4）。其中，青海省政府制定的藏毯产业发展规划受到的评价最高，均值为3.86，接近4（很好水平）。笔者在调研中龙头企业藏羊集团老总认为：“2001年以后青海藏毯产业发展的路子走对了，机会我们已经错过了很多，现在要迎头赶上。”这与调研统计分析的结果是相一致的，说明政府制定科学的产业发展战略规划可以促进产业集群形成和发展。为了加快藏毯产业发展，青海省政府将藏毯产业作为传统特色优势产业纳入“十一五”重点产业扶持发展，并制定了《青海藏毯产业发展规划（2006-2020）》的长期发展规划，“十二五”规划草案中再次纳入财政预算体系，继续给予重点扶持发展。从青海藏毯发展的情况来看，政府扶持的效果十分明显，青海手工藏毯出口从2001年只占全国手工地毯出口量的3.79%上升到2008年占全国的15.11%。青海藏毯占全国藏毯产销量的90%以上，成为中国藏毯主要产地。政府在区域营销方面的政策扶持效果也十分明显，均值达3.81，接近4（很好的水平）。说明青海省政府自2004年开始举办青海藏毯国际展览会对藏毯产业集群有极大地促进作用。尤其是政府扶持龙头企业在日本、德国、天津、上海等地建立销售公司，并给予资金扶持，2008年金融危机后，政府又加大了扶持其他中小企业开拓国内外市场的资金支持力度，取得了良好的效果，17家企业都开始建立自己的国内（外）销售网络体系。在全国地毯行业普遍销售下降和全行业亏损的情况下，青海藏毯2009年实现销售额3.9亿多元，原辅料企业实现销售额7.5亿多元，分别比2008年增加12%和15.7%。说明政府扶持企业开拓国内外市场并建立企业自己的营销体系的政策效果十分明显。

政府在强化区域基础设施建设方面也促进了藏毯产业集群发展，从2001年青海省政府开始建设城南新区，2003年实施“扩市提位，提高城市品位”的战略，将湟中县、湟源县和大通县纳入西宁市范围，其中湟中县是藏毯的主要发展基地，湟中县的加牙村早在300多年前就是青海高原著名的“藏毯村”。2003年青海省提出大力发展藏毯产业后将城南新区作为藏毯生产基地重点开发，先后投入35亿元建设园区，2008年又将城南工业园区纳入西宁市国家级经济技术开发区内，改名为南川（国家级）经济技术工业园区，享受国家级经济技术开发区待遇，进一步促进藏毯产业集群发展。实施2年来，吸引了4家外地企业入驻园区，进一步完善了藏毯配套产业网络。在完善产业网络方面取得了很好的效果，均值为3.61，2003年省政府一提出大力发展藏毯产业就组建了青海藏毯协会，由副省长任名誉会长，2005年成立西宁藏毯协会，2006年成立中国藏毯协会和世界手工地毯协会，协会的成立建立起了政府与企业之间的桥梁，便于企业与政府沟通，及时将产业发展中的问题反馈给政府，为政府制定新政策提供依据。当然，政府制定的政策措施在人力资本培养方面、技术创新和研发、规范竞争秩序方面效果一般，均值分别为3.24、3.06、3.03，刚过3（一般）的水平。这与笔者在调研中了解的情况是一致的，青海藏毯企业急缺专业技术人员、管理人员、研发人员，企业中大专及以上文化程度的员工仅占7.6%，69.8%的员工为初中及以下，专业技术人员仅占3.2%。由于青海藏毯学校2009年才成立，缺乏师资，还不能满足藏毯产业快速发展的需要。尽管2010年龙头企业藏羊集团建成了培训基地，可以年培训3000名技术人员和管理人员，但青海每年需要培训的人员都在1万人以上，远远满足不了培训的实际需求。藏毯（尤其是手工毯，90%外销）是出口产品，面对国内外日益激烈的市场竞争，加大研发力度是保持竞争优势的唯一途径。笔者在调研中了解到，青海藏毯产业的研发主要集中在龙头企业和少数几家发展较快的中型企业，总的研发经费不到销售额的2%。按照国际惯例，研发经费达到销售额的5%以上才能保持竞争优势，2%仅仅是维持水平。研发经费不足和研发人才奇缺，是目前藏毯产业发展的最大瓶颈，需要政府制定引进人才的优惠政策，加快藏毯产业专业技术人员的培养和引进。同时，要规范藏毯企业间的竞争秩序，避免出现恶性竞争和低价竞销。在藏毯质量的控制上要严格把关，加快建立藏毯质量监测中心。

以上分析只是根据各因子均值的大小判断政府政策措施的效果，还无法知晓各项政策措施效果的差异水平，为此，笔者对7个因子的均值差异进行了配对样本的T检验。结果显示，规范竞争秩序、促进技术创新和研发与其他因子的均值存在显著性差异，产业战略规划、区域营销活动二者之间不存在显著差异，基础设施建设、完善产业网络、人力资本培养这三个因子分别与其他因子的均值存在显著差异。因而，根据这7个因子的均值大小排序，可以得到政府政策措施效果评价等级的描述性统计结果，见表9所示。从表9可以看出，促进青海藏毯产业集群发展的政策措施效果由高到低依次是：效果非常好的是产业战略规划和区域营销活动；效果很好的是基础设施建设；效果一般的是完善产业网络；效果较差的是人力资本培养；效果很差的是促进技术创新和研发、规范竞争秩序。至此可以认为，青海省政府在制定促进藏毯产业集群的政策中，在产业战略规划、区域营销活动和基础设施建设三方面取得了很好的成效；在完善产业网络方面效果一般；在人力资本培养方面效果较差；在促进技术创新和研发、规范竞争秩序方面效果很差。总之，产业集群是在特殊的政策环境下形成和发展的，通过青海藏毯产业集群的发展可以看出，产业集群的发展是嵌入在特定政策环境中的，即地方政府政策是驱动特色产业集群发展的重要动力因素。

作者：李毅单位：青海民族大学工商管理学院