制约民办高校发展的财务政策分析范文

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摘要：

我国民办高校虽然逐渐进入扩张阶段，但是会计核算制度、税收优惠政策、融资政策、收费政策、出资者对学校剩余资产的权限等财务政策和制度建设滞后，许多政策仅有导向性而缺乏操作性，政府部门之间职责不明且缺乏后续落实，阻碍了民办高校的可持续发展。如何为民办高校营造良好的政策环境，为民办高校的发展提供良好的财务政策保障，需要政府部门引起高度重视。

关键词：

民办高校；财务政策；政策障碍

我国民办高校近40年来发展迅猛，但许多政策制度建设却滞后于民办教育实践，各种财务政策制度几乎空白，民办高校在此阶段遭遇了一些财务政策障碍，严重制约了其进一步发展。

一、制约民办高校发展的财务政策分析

1.缺乏科学的会计核算制度，造成一系列促进政策难以落实我国至今没有一套适合日常教学特点又符合民办高校投资多元性的民办高校（或民办学校）的会计核算制度。2005年《民间非营利组织会计制度》的实施，从理论上结束了民办学校没有统一的会计制度的现象，但因适用此制度需同时具备“该组织不以营利为宗旨和目的、资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报、资源提供者不享有该组织所有权”的特征，显然不是所有的民办高校都能适用此制度，而且此制度未考虑教学组织工作的特殊性。《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）的实施，从一定程度上规范了民办学校的财务管理行为，例如，规定民办学校应当从年度收入中以不低于3%的比例提取风险保证金；从扣除办学成本、应纳税款后的所余资金中，以不低于25%的比例提取发展基金；在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。但事实上，民办高校的法人财产权问题、税收优惠政策、“合理回报”问题一直无法实施，究其根源，是因财务缺乏统一规范的会计核算制度，造成不少民办高校财务核算不规范，资本化费用化时间界定随意等，教育成本难以有效核算。需财务核算的资本、税基、结余难以真实或统一反映，那么需以资本、税基、结余为基础的以上促进政策就难以真正落实。

2.办学产权性质不明晰，举办者缺乏投资动力《民办教育促进法》第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第三十六条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”明确了学校的法人财产权，但未明确投资者对学校终止后的财产有何分配权限，使掌握高层决策权的出资方容易产生短期行为，并影响继续投入的积极性。《民办教育促进法》第五十一条又规定出资人可以从办学结余中取得合理回报，但这些规定还是未明确投资办学者的权益，合理回报也缺乏明确规定。法律规定民办教育事业属于公益性事业，不以营利为目的。在市场规则下，举办者因民办学校的非营利性，以及学校法人财产的法律属性等因素影响，在先期已投入大量资金，不取回报或很少回报的情况下，不断追加资金扩大办学的意愿不强，因资金是需要弥补社会平均利润的，因此与市场规律相矛盾，举办者缺乏进一步投入的动力，民办高等教育缺乏可持续发展的资金支撑。而且困扰投资者的法人财产权、投资者的合理回报等问题都因存在一定的政策缺陷难以落实，造成办学者的投资顾虑，制约了社会资金向民办高校的注入。

3.民办高校高收费颇受争议,物价部门制订政策左右为难民办高校的收费政策一直是个颇受争议的问题。从学生的角度看，学校有民办公办之分,但学生却都是中国公民，虽然有高考分数的高低，但成绩好坏只是择校的手段，而不应剥夺学生享受相对公平的教育资源，让家长承担数倍于公办高校的经济负担却可能享受不到如公办高校质量的教育。保障教育公平是国家的职责与义务,物价部门应该对收费实施监管，按成本收费。但从民办高校的角度，就财务学理论而言，以收抵支和按期偿债是生存的低限，资金是发展的保障。如改革开放初期非公有经济的发展，遵循市场规律，以收抵支，充分获利，积累资金以求扩大再生产发展壮大。而民办高校作为非营利性组织，学费只能弥补日常的办学成本，而法人财产权的不明确，又制约了社会资金的注入。政府不投入又无法盈利积累，让缺乏资金保障的民办高校如何发展？物价部门出台相关收费政策在学生与民办高校之间难以平衡。现在民办高校普遍实施政府指导价，但民办高校的学费普遍是公办高校的2—3倍。一方面，外界质疑民办高校收费过高；另一方面，民办高校却在为缺乏资金而烦恼。据浙江省物价局对全省60所公办高校的成本调查，2013年浙江省生均培养成本已达2.7万元，而民办高校的学费远不到此标准，经费紧张可想而知。有的民办高校想效法欧美私立大学精英化教育，高收费高质量，但却被收费政策所束缚。

4.财务政策建设滞后，阻碍了民办高校可持续发展在民办高校的实践中，各种政策滞后或缺失现象较多，政策环境不完善，对民办高校的发展造成一定的阻碍。除了一些财务政策问题外，与财务密切相关、制约民办高校发展的政策尚有很多。限于篇幅，在此择简而论。（1）未设立创办民办高校的资本金底线，让不少民办高校创办初始就输在资金的起跑线上。况且困扰投资者的法人财产权、合理回报等问题难以实施，造成举办者和投资者的投资顾虑。（2）法人治理结构不完善，实质是在资产所有权和管理权相分离的条件下,所有者和管理者之间的权力配置和权力运行机制不规范，阻碍了民办高校建立起现代大学制度进行规范管理。（3）信贷政策缺乏融资平台，按照人民银行相关规定，教育资产不可抵押，民办高校的融资更为艰难。（4）尽管明确了民办院校与公办院校具有同等法律地位，但缺乏具体的落实。既无扶持政策的推进，又无监督机制的保障，各类办学条件却有与公办高校统一的评估标准，而我国的税收优惠和捐赠制度缺失，国外通行的捐赠行为在我国民办高校鲜有所闻，更使民办高校的资金捉襟见肘。

二、消除制约民办高校发展的财务政策障碍的建议

1.政府部门对民办高校的管理应职责明确，尤其是地方政府对制度应落实到位综观财务政策对民办高校发展的束缚，究其原因，主要是政府对民办高校的管理职责不明，管理存在缺位或越位，政策后续执行到位与否没有部门监管。《民办教育促进法》颁布十一年，但它似乎只停留在法律层面，许多具体操作措施没有跟上。尤其地方上，财政、税务部门对民办高校业务也较陌生，出现了两种极端做法：一种认为民办高校自负盈亏，类似企业管理，既无政策的扶持也缺监管的措施，管理上缺位；另一种对民办高校没有经费的扶持或象征性支持，但在管理上却手段单一，不顾民办高校体制的特殊性，倾向用公办高校标准照搬照套来管理民办高校，如公办般管死，出现管理的越位。要改变这些现象，应明确政府部门之间的职责。如在教育部门，普遍的做法是由高教处归口管理，而在财政、物价、税务部门，几乎无专人在管理，如民办高校拿着政策条款去办理有关税收优惠，经费资助，很少有具体部门或办事员能了解此块业务，甚至找不到对口职能科室或人员。要真正落实《民办教育促进法》，这些部门应有专门管理部门，至少明确专人管理，只有有了专职部门或专人管理，这些部门间才会有协调，才会有专人在关注相关法规政策，不会如目前民办高校碰到问题一大堆，但却找不到对口的部门去反映解决或有所推进，因为很多政策的推进，需要部门联动落实。政府部门职责不明，没有专职管理部门或人员，没有监督落实，这就是《民办教育促进法》多年难以有效实施的症结所在。

2.落实监管部门，完善学校法人治理结构政府对民办高校进行规范管理,并对民办高校依法治校进行有力的监督，是促进民办高校完善法人治理结构，健全财务管理的重要保障。目前，民办高校在《民办教育促进法》的促动下，基本上已具备了法人治理结构的形式，但形备而实不至，主要问题是：决策机构不健全，“家族式”管理，民主决策不够；董事会成员结构不合理，内部制衡和外部参与机制不健全；董事会运行程序不规范，法人治理流于形式，校长、董事长的关系不顺，职责不明等。要完善法人治理结构，必须对这些问题逐一完善：（1）设立由举办者或其代表、校长、教师代表等人员组成的决策机构，规定与学校的举办者和管理者没有直接利益关系的社会贤达担任独立董事的最低人数，规定与举办者有亲属关系或利益关系的董事的最高比例。（2）设立独立监事，负责监督学校的财务和业务执行情况。（3）除了按《民办教育促进法》规定的学校董事会由举办者或其代表、校长、教职工代表等人员组成外，还应明确其中三分之一以上的董事应当具有五年以上教育教学经验；以制度的形式明确校长、董事长、校务会议与董事会的职责分工，既规范校长与董事长的关系，也营造民主决策的管理氛围。（4）所有完善措施都须有严格、规范运作程序和规则，有政府机构的依法监督，否则由于投资者的寻利性，皆可能会流于形式。

3.明确民办高校财务制度，确立创办高校的资本金制度政府部门应落实对民办高校的依法管理职责，设专人管理民办高校事务，规范财务行为，让《民办教育促进法》有着落点，才能真正促进民办教育事业。当前，由谁来规范民办高校的财务行为？由谁来明确民办高校适用何种财务制度？由谁来规范民办高校的设立行为？企业界已有较成熟的管理方法，财政部门应及时跟进，避免因民办高校业务普遍性不够而出现管理上的死角，或不顾民办高校体制的特殊，出现如企业或公办高校管理的“一刀切”现象。现在对民办高校的设立，政府已考虑到民办体制和教育事业的特殊性，有民政部门在跟进，但办学又不同于一般的非营利组织，如果没有明确与创办一所高校相匹配的资本金制度，往往使高校在创办之初便输在资金的起跑线上，为日后学校的办学埋下资金不足、发展后劲缺乏的祸患。另外，应统一财务制度，或分一定条件适用不同的会计制度，财政部门应由专人来负责管理监督民办高校的财务行为，民政部门也应出台民办高校设立登记管理条例，明确创办民办高校的最低的注册资本。一旦高校在创立之初已有一定的入门管理制度，并且有了明确适用的会计核算制度，民办高校的会计信息数据提供也就有了明确的标准，这样对推进税收管理政策、合理回报制度、甚至政府的经费扶持等配套促进政策也就有了具体操作的依据，国家宏观教育体制的改革，促进民办教育事业的发展的一些配套措施就有了着力点。

4.除明确学校法人财产权外，应同时明确投资者对学校资产的所有权《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发[2006]101号）规定：“民办高校要落实法人财产权，出资人按时、足额履行出资义务，投入学校的资产要经注册会计师验资并过户到学校名下，任何组织和个人不得截留、挪用或侵占。”《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部令第25号，2007年2月3日）也要求所有民办高校需在一年之内将资产过户到学校法人名下。这些规定对确立民办学校的办学自主权、保障其按照教育规律办事、维护学校的安全稳定运行，具有重要的现实意义。但是，对出资者对剩余财产的最终归属及分配问题未明确，只笼统提出“按照有关法律、行政法规的规定处理”，而对举办者可以获得的合理回报，只通过“扶持与奖励”的方式返给投资者。这显然无法打消举办者的顾虑，阻碍了其进一步投资的热情，甚至产生急功近利的行为，也使外围资本望而却步，这样对民办高校的后续发展十分不利。在保障学校办学的稳定运行下，应遵循市场规律办事、遵循资本寻利性规律，明确投资者对学校剩余财产的索取权，明确学校终止后，剩余资产如何处分，以打消现投资者的顾虑，吸引民间资本的投资。例如，原全国人大常委会教科文卫委员会教育室主任侯小娟认为：“应该在不损害学校资产、不会造成学校资产流失的情况下，允许举办人对学校财产的继承权以转让。”至少明确其对投资财产的所有权，学校清算时，通过科学评估资产，尤其是教育房产的升值评估，然后减去负债，以净资产值按出资比例分配，在投资者原先没取回报的情况下，其剩余分配至少应先允许收回投资，尚有余值，返给投资者不低于银行同期贷款利率的利息补偿，以消除投资者的顾虑。如投资者已取回报，则应在净资产值中减去历年财政扶持经费，对土地及房产的升值应剔除政府扶持因素，然后以净资产值按出资比例分配。如办学中途转让，其他出资者有优先受让权，在其他投资者不受让的情况下，在保证学校安全办学，资产不流失的情况下允许以公允价格自愿转让。

三、结论

民办高校的发展，开辟了社会资源向教育资源转化的通道，是国家高等教育的重要决策，是高等教育体制改革的重要体现。财务政策问题对民办高校发展的束缚是明显且较严重的，究其原因是国家关于民办学校出台的制度多是导向性的，政策概念较模糊，政府部门间缺乏衔接，许多政策后续执行与否没有监管落实。如何使高等教育改革的重要举措落在实处，为民办高校营造良好的政策环境，为其发展提供良好的财务政策保障，切实需要引起政府部门高度重视。

参考文献：

[1]徐绪卿.民办高校内部管理体制改革若干问题探析[J].中国高教研究，2010（5）：56－59.

[2]赵勇锋“.生均培养成本2.7万元”是怎么算出来的[N].郑州日报，2014－07－15.

作者：李建凤 单位：浙江越秀外国语学院财务处