小议营改增谈财政体系的建构范文

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1营业税改增值税对地方财政的影响

2011.11.16——财政部国家税务总局印发财税[2011]110号、财税[2011]111号文件，明确了营业税改征增值税试点方案以及交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法，了交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点有关事项的规定和交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点过渡政策的规定，即一个试点方案、一个实施办法和两个规定。由此,我国新一轮税制改革－－－营业税改增值税正式拉开帷幕。如今,将近两年过去了,从将上海作为首个试点城市到分批扩展到北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳10个省（直辖市、计划单列市）再到不久的将来逐步推向全国,改革的进程有条不紊地进行,带来了很多积极的影响,但也存在需要我们正视,不断探索和解决的新问题。营业税改增值税对政府,企业,个人乃至整个国民经济的方方面面都产生了重大的影响,此处从地方政府的角度进行阐述。本次税改带来的好处是显而易见的:首先,营业税改增值税健全了财税制度,有效避免了重复征税,通过将营业税的收入归入增值税,大大增加了增值税收入。我们知道自1994年开始,我国采取对货物和劳务分别征收增值税和营业税的税制结构,在这种税制结构下，增值税纳税人外购劳务所负担的营业税以及营业税纳税人外购货物所负担的增值税，均不能抵扣，这就必然带来了重复征税问题。

本次税改在现行增值税17％标准税率和13％低税率的基础上,新增11％和6％两档低税率,分别适用于交通运输业和部分现代服务业,一定程度上完善了财税制度。这对我国整个财税体制的稳固是有推动作用的。其次,我们更应看到,本次改革,对于地方政府而言,既是机遇也是挑战。”营业税改增值税”会倒逼地方财政体制的改革,倒逼地方体系的建设,倒逼地方征管机构的改革。作为我国两大流转税种,增值税和营业税改革的倒逼效果是非常大的,可以用”牵一发而动全身”来形容。营业税主要是收于地方税种,除了银行的营业税收于中央之外,其它的都归地方所有。作为地方主体税种的营业税被增值税替代了,地方没有主体税种,不能完全依靠中央的财政拨款,这是不现实的。也不能以费代税,因为那会导致制度外资金迅速增加,政府资金被分散化,不利于国家对宏观经济的调控,削弱了财政的资源配置职能。就涉及到对增值税分享比例的调整问题,对于比例的选择,有人认为可以五五分成,这样做固然可以使得计算简便,易于管理,但是增值税作为生产环节的税会吸引地方政府将过多地积极性放在生产方面而忽视了消费方面的税收征管,这与我国正处于经济发展转型时期的现状是不符合的,为促进经济的全面协调可持续发展,我国的经济增长方式应从出口拉动型向消费、投资、出口”三驾马车”共同拉动转变。显然,这样分成是不合适的。另外一些人则认为可以保持保持现在的75％和25％的比例,长此下去,地方税就会形同虚设,这同样是不科学的,不仅会加大中央财政的工作量,造成税收征管的低效率而且也无法充分发挥政府对地方经济的调节功能,不利于地方经济的长远发展。那应该怎样解决这个问题呢?这就是我们目前所要探讨的问题。

从某种层面上来说,本次营业税改增值税是对1994年分税制改革遗留问题的进一步解决和完善。1994年分税制改革以来,中央财力有了大幅度的提高,截至2009年，中央本级税收占总税收收入的比重已达到56.05%。地方政府的财务困难和债务危机却日益突出,地方财政体制的不规范性和低效率得到了集中的反映。本次税改正是给地方政府敲响了警钟,让政府重视我国当前地方财政体制中存在的诸多问题,进一步整顿和完善体制建设,提高税收工作的效率,在地方财政陷入困境的关键时刻化危机为转机,以求更好地服务于社会主义现代化建设。这一点才是本次税改更为重要的意义所在。

当然,事物往往存在着两面性,作为探索过程中的一项改革,依然存在着一些弊端。机遇如果运用不好,必然会对我国经济的发展起着相反的作用。没有切实有效的财政体制的改革,处理不好中央与地方财权和事权的关系,对地方税收的危害将是致命的:(一)直接导致地税收入总量大幅度下降,营业税在地税中的地位是举足轻重的:安徽省2011年统计数据显示,全省营业税收入379.18亿元,占全部地税收入(1108.31亿元)的34.2％,营业税改征增值税后将导致地税收入大幅度下降，提高地税收入占地方GDP和地方财政收入比重的目标将难以实现。(二)地税将失去主要税种,地税部门职能弱化:安徽省统计数据显示,2011年全省三大税种总共572.48亿元,占全部地税收入的％,其中营业税379.18亿元,同比增长29.9％;企业所得税153.26亿元,同比增长43.8％;个人所得税40.04亿元,同比增长25.2％。三大主体税合计增加141.99亿元,占地方税收增收总额的58.7％。营业税改增值税后,地税收入中营业税收入将大部分丧失,企业所得税也随之失去成长空间,从而导致地税三大主体税种功能的削弱,地税部门收入减少,职能弱化,地位下降。（三）削弱地方财政增长潜力,降低地方财政收入在财政总收入中的比重。我国正处于产业结构和经济结构优化升级的攻坚阶段,第三产业尤其是服务业将成为促进经济增长的重要因素,营业税改增值税后由于增值税属于国税管理,地方政府出于被动地位,长期下来地方政府的增量部分无法充分享有,存量部分也随着企业重组而萎缩,增长潜力遭到削弱,其在财政收入中的比重下降,势必加剧地方财权和事权的失衡。以上,我们充分认识到了营业税改增值税对地方财政的重要性,在机遇和挑战并存的时代,更要趋利避害,构建更为完善的地方财政体系。

2从青阳县的调查看营业税改增值税对地方财政产生的影响

青阳县近三年地方财政收入结构情况如下表所示:由上表可以看出，三年来县财政总收入，国税收入，地税收入，营业税收入绝对额是上升的，这主要得益于青阳县经济的发展；营业税占地方税收的比重分别为42.30%，39.80%和35.40%，占地方财政总收入的比重分别为14.70%，11.70%，10.80%，我们可以很明显的发现营业税作为地方税收的主体地位毋庸置疑，它对地方财政起着重要的作用；虽然各项收入的绝对额逐年上升，营业税在地税收入和财政收入中的比重却逐年递减，营业税改增值税使得部分本应由地方分享的税收转移给了中央，某种程度上造成了地方财力的缩水，中央和地方财权的分配问题再次显现，如何推进地方财政体制的改革成为我们目前急需解决的问题。

3从营业税改增值税实施过程中谈我国地方财政的完善

通过以上分析,结合各试点地区的情况以及在推行过程中出现的问题和成就,我们应确定“把握整体,统筹兼顾,逐步平稳推进改革”的总体思路。这就要求我们从税制改革的全局出发,结合我国当前财政体制运行的实际情况,统一设计税制改革方案并落实好相应的配套措施,合理划分中央和地方的财政收入,实现税制顺利转换,保证财政体制的平稳运行。具体可以从以下几个方面探索:

3.1加强税收征管，提高税收征收的效率，先把“蛋糕做大”，然后才能分蛋糕。“营改增”是财政收入的再分配问题，虽然交通运输业和部分现代服务业改征增值税减少了营业税在地方财政收入中的相对比重，但是如果做大营业税总量，则可以很大程度上地减轻“营改增”对地方财政收入的不利影响。

3.2重新确定增值税分成比例，以此次改革为契机，合理确定增值税分成比例，保证中央和地方事权和财权相统一。我国国土面积辽阔，各地区间的经济发展很不平衡，在东部沿海等经济发达地区，以服务业为主的第三产业比重高，营改增会使得其地方收入大幅度下降，而对于以重工业为支撑的地区，地方财力将有所上升，因此需要通过政府转移支付和税收返还进行微调。

3.3不同行业的营业税应区别对待，营改增不是把所有的营业税都改为增值税。增值税是中性税，税负相对公平，而营业税实行的是行业差别税率，可以体现政府对产业结构的引导和调整，我国正处于经济发展方式的转型时期，需要营业税对经济结构进行调节。

3.4加快税费改革的进度，开辟新的地方税种，将制度外资金纳入我国预算管理体制之内。我国财政体制的不健全很大程度上体现在乱收费，乱摊派上面，制度外资金的存在不仅使得纳税人税负过重而且还降低了政府的行政效率，减少了财政收入。对此我们应该全面整顿不合理、不合法的收费，设置相应的税费基金，对具有税收性质的收费基金可以用规范严密的税收取代，从而增强政府财力，健全地方税收体系。

3.5建立新型的国税和地税分工协作关系，随着营业税改增值税试点范围的扩大，不少人呼吁国税和地税合并，对此我个人认为机构合并不是好的选择。虽然国税和地税存在着职能交叉、效率低下等问题，但是从总体上来说它是分税制改革思想的创新型实践，对于保障我国财政收入的增长，充分调动地方发展经济，挖掘税源的积极性起着不可替代的作用。如果国税和地税合并，必然会对我国现有财政体制的稳定性造成冲击，因此在改革的过程中应坚持完善国税和地税分设体制，国税以增值税、消费税等间接税为主，地税则以所得税、财产税等直接税为主，二者统一于我国总的税收体制，但又各司其职，各尽其能，独立自主地行使职能，服务社会。

作者：胡昊单位：安徽财经大学财政与公共管理学院