财政风险的表现及化解策略探讨范文

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一、地方财政风险的主要特征

地方财政风险从属于财政风险，但又有其自身的一些特征，在研究其防范及化解对策之前，有必要对其基本属性有一个比较深刻的理解和认识。

1.分散性。我国地方政府分为省、市、县、乡四级，理论上，不同级次的地方政府主体所面临的财政风险都属于地方财政风险的范畴。由于政府主体数量众多且具有不确定性，风险也存在分散性特点。同等条件下，相对于中央财政风险全局性特征，地方财政风险对社会潜在危害要小得多。这里并不是说地方财政风险可以被忽视，相反，如果较多地方政府都面临类似的状况，风险就会被放大，其潜在社会危害有时甚至要超过中央财政风险，即地方财政风险的分散性特征是相对的。

2.不平衡性。不同层级政府面临的风险种类及程度是有差异的，总体上呈现不均衡分布状态。从横向看，地方财政风险与区域经济发展水平有着密切联系，一般来说，受历史及现实等因素影响，经济发达地区由于财力资源丰富，政府偿付能力较强，财政风险的发生概率较低；而经济基础薄弱地区，基本维持着“吃饭财政”的格局，收不抵支形成的绝对赤字问题是其财政运行的显著特征，财政风险的发生概率则较高。从纵向看，不同级次地方政府之间的财政风险也呈现非均衡分布。省、市级地方政府通过获取中央或上级财政部门补助及县级上解来达到收支平衡的能力较强，面临的财政风险较小；县、乡两级则无法借助制度优势来有效化解、规避财政风险。这种省以下财权层层向上集中、事权逐级下放的格局，导致财政状况自上而下困难逐步增加，财政风险加剧。

3.隐蔽性。通常情况下，大部分地方财政风险处于隐蔽状态，而地方政府在决策时往往从有利方面考虑，从而进一步加剧财政风险的累积和膨胀。我国《预算法》第二十八条就明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，不得发行地方政府债券。而实际上，地方政府活动并非完全受到预算约束的限制，在公共预算收支矛盾趋紧的情况下，空转、欠拨挂账等问题在县一级财政普遍存在，债务问题更是司空见惯，且呈现隐蔽性及复杂性特点。

4.连带性。公共财政体制下，各级政府应根据事权划分承担各自区域内公共产品的提供责任，任何一级政府的公共服务提供能力出现问题，都会造成系统性风险的出现，甚至引发公共危机。在当前利益分配格局下，中央政府凭借集权体制占据了财权分配的主导，地方政府处于劣势地位，很多时候被迫有意或无意地利用不对称信息，变相将各种风险向上转移。特别是在各级政府风险责任不明确、分担机制模糊时，地方政府更加倾向于无视风险，大搞特搞“准财政”活动，致使债务规模扩大，引发地方财政风险。因此，需要采取有效措施，避免地方财政风险向上一级政府传导。同时，我国省以下分税制体制改革尚未完善，各级政府主体税种仍不够清晰，也存在财政风险由下向上传导的问题。

5.内生性。地方财政风险是地方经济社会发展过程中的各种矛盾在相应级次财政领域的集中表现，是地区经济发展过程中较深层次矛盾的综合反映。具体说，一是在结构上表现为转轨时期权利分享构成和风险承担的错位问题。计划经济条件下的财政风险，我们称之为隐性风险，因为所有可能导致财政风险的问题都由国家来承担。转轨时期，这种情况有所改变，地方被赋予了更多的处理经济问题的权利，但存在责任模糊化问题，风险“大锅饭”依然存在。二是在政策上表现为目标与市场运行机制不协调的矛盾。计划经济体制下的经济政策侧重于促进数量的增长，在效率上缺乏体制和机制激励，风险问题常被放在次要位置。转轨时期的政策目标虽然在效率方面有了一定改进，但市场经济发育不成熟使得政策很难达到制定时的初衷，中央某些政策在地方执行中甚至会走向反面。

二、地方财政风险的防范及化解对策

1.加快转变政府职能。化解地方财政风险，转变政府职能是治本之策。必须改变当前政府职能“全能”的问题，找准政府的基本定位。政府在实施宏观调控政策、行使市场监管职能时，更需要加强社会管理和公共服务职能，提高政府运作的透明度。同时，进一步明确事权划分，确保地方政府履行管理职责时不越位、不错位、不缺位。可以参照其他国家普遍做法，对全国性公共产品，诸如国家安全、外交等，可由中央财政负担；对于中央和地方存在交叉事项的公共产品，如铁路、河流治理、高等教育等外溢性较强项目，由中央和地方按比例分担；区域内公共产品，诸如基础教育、城市基础设施、消防、地区安全等，则由地方政府全额承担。此外，还应清晰界定地方各级政府和部门间的风险责任，统一规则，防止各利益主体各行其是，偏离整体的目标。

2.落实地方政府一级财权。理论上，只有地方政府获得了稳定的主体财源，才能从内在机制上消除其盲目扩大投资、追求经济利益等问题。具体地，首先要调整和规范中央与地方的收入划分体制，逐步实现中央、省、市县三级财权，原则上各级政府都具有自身稳定的税种，确保履行事权之需要。在税制体系上，尽早全面推开不动产税，作为市县级财政的主要收入来源；同时减少共享税，适当降低流转税在整个税收收入中的比例。其次，进一步深化省以下财政体制改革，巩固、扩大原有扁平化改革成果，将地方财政层级从四级减少到省、市县两级，通过建立与事权合理划分相适应的财政体制，促进县域经济发展，化解基层政权运行困难问题。

3.规范地方政府一级债权。当前，稳健的货币政策及土地政策的收紧大大压缩了地方政府融资渠道，在其他配套改革没有落实的情况下，通过投融资平台等变相手段实现举债就在所难免。但问题也随之而来，积极财政政策下，地方政府在统一的宏观政策下必然要承担更多资金筹集的责任，如果不对现有融资渠道进行规范和清理，而是任由其发展下去，很可能引致一系列负面影响，放大地方财政风险。因此，应加快建立新的地方政府融资机制，提高其融资能力，以缓解地方融资需要与融资风险之间的矛盾。首先，在现有法律制度范围内，将国家长期国债作为地方政府融资平台的启动资金，构建规范性的地方政府间接举债机制，同时放大国债再融资功能，确保国家投资扩张政策的效应。其次，加快建立地方政府“一级债权”，从根本上解决地方融资问题。应突破立法障碍，适当改变对地方举债权的硬性限制，为以后逐步放宽地方举债权限留有操作空间。

4.建立地方财政风险预警机制。首先，完善地方政府债务统计体系，对不同债务进行归类，并引入权责发生制的会计管理方式，真实反映政府或有债务情况。同时，建立政府债务信息主动披露机制，将政府各项操作“阳光化”，特别要加强主动式负债的存量、增量变动情况公开力度。其次，在严格界定财政风险等级的基础上，建立地方财政风险预警指标体系，主要包括债务规模、赤字情况、债务余额和收入比等综合反映政府资金流量与存量的指标。可以借鉴企业风险管理的某些现成经验，开展风险监控、评估及分析，并结合管理实际适时调整财政政策，提高地方政府防范财政风险的能力。

作者：王蓓单位：东北财经大学财税学院