总部经济空间布局的隐忧及优化范文

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摘要：由于对区域经济发展具有巨大的推动作用，总部经济成为近年来中国各地竞相追逐的一大热点。但是，很多区域不顾自身条件盲目跟风发展总部经济，导致总部经济空间布局存在着重复建设、各自为阵和恶性竞争等问题。问题的根源在于对总部经济的认识不足、地方政府行为失范和现行政策偏差。要改变这一状况需要从创新集聚发展理念、全面统一规划布局、建立区域合作统筹协调机制和大力规范地方政府行为等方面综合施策。

关键词：总部经济；空间布局；政府行为

一、问题提出

随着经济全球化的持续推进和产业分工的不断深入，越来越多的企业为了提升竞争力，按照“总部+制造基地”的空间组织模式，将生产制造以外的研发、营销、管理、调度等职能向具有更低经营成本的区域布局，一些条件优越的区域成为企业总部的集聚地，“总部经济”应运而生。关于“总部经济”，学界有不同的理解，存在各种定义，难以取得共识。从区域经济学角度观察，“总部经济”实质上是指企业总部向特定区域集聚成群的一种空间经济综合体，是新型产业分工———价值链空间分工的产物。作为现代经济的一种发展模式，总部经济因其强大的“税收贡献效应”“产业乘数效应”“消费带动效应”“劳动就业效应”“连锁投资效应”“城市极化—扩散效应”[1]，受到政界和学界热捧。虽然中国各级政府对总部经济的关注不过是近十几年的事，但发展总部经济的战略一经提出便广泛传播，很快成为国内各地招商引资的热点，呈现出“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”的盛况。很多地方政府不顾自身条件，违背市场经济发展规律盲目干预经济，不顾条件拔苗助长地发展总部经济，造成新一波重复建设和区域间恶性竞争。区域之间总部经济的过度竞争和重复建设实质上是总部经济空间布局的失灵。学术界关于总部经济空间布局的研究开展较晚，具体研究集中在以下领域：

一是研究企业总部空间布局的影响因素。Heenan[2]提出影响跨国公司总部区位最重要的因素是当地市场的重要性和支持性服务业，以及政府对公司总部的态度、政治稳定性、接近主要国家的市场、信息通讯和教育医疗水平、文化包容性等。Aoki和Tachiki[3]认为基础设施条件、商业和经济环境、劳动力市场和政府政策是跨国公司地区总部区位选择时考虑的重要因素。Baaij等[4]认为企业总部选址的影响因素分为公司、产业、城市和国家四个层面。Jakobsen等[5]认为，除了公司自身因素外，总部选址和搬迁还要考虑历史条件、政策条件和区位条件。张永庆和唐文敏[6]认为跨国公司总部选址主要受区位优势、基础设施条件、现代服务业集聚程度、经济环境、人力资本、政府与政策支持等六大要素的影响。郑京淑[7]认为信息生产与传输、企业服务业集聚水平、国际交流基础设施、地区中心性、高水准中心商务区的存在是影响跨国公司地区总部区位的主要因素。

二是研究不同职能总部空间布局的差异性。Hi原royuki和Hideto[8]发现日本公司海外研发机构在亚洲趋向市场销售、制造支持型，而在美国和欧洲则趋向高技术和知识获取型。Birkinshaw等[9]实证分析发现海外市场销售、加工生产活动、东道国市场等对运营总部的区位选择作用较大，而所有权集中度、全球金融市场、总部的相互依赖性等对管理总部区位选择起关键作用。徐康宁和陈健[10]以在中国的跨国公司为样本，发现跨国公司的研发环节对城市的市场规模较为敏感，更倾向于在大城市聚集，而营运型总部与地理方位、制度透明性和服务业发达程度关联紧密。

三是对总部经济空间集聚及扩散的研究。Shilton和Stanley[11]等学者对美国总部经济空间分布进行了研究，普遍的结论是，美国总部经济的空间分布是高度集中的。Lovely等[12]研究发现，出口企业总部为便于收集海外市场的信息而更倾向于集聚。Davis和Henderson[13]还证明了两种规模经济效应能促进企业总部在大都市区的集聚。Semple和Philips[14]认为企业总部的空间集聚是动态变化的，并将企业总部空间布局的变化分为四阶段：企业总部最早高度集中在国内少数几个中心，然后大范围出现一些区域性总部中心，接着在区域中心内部进一步分散，最后国内没有任何城市或地区成为绝对性的总部集聚地。学者们的后续实证研究对此观点进行了佐证。Ono[15]、Diacon与Klier[16]等人发现，美国总部经济有向快速发展的中等城市倾斜的趋势，Tonts等[17]对澳大利亚的研究也发现了类似规律。魏后凯、白玫[18]考察了中国上市公司总部迁移的变化趋势、基本特征和目标区位，发现中国上市公司总部迁移的目标区位以东部发达地区为主，以上行迁移和西向东迁移居多。吴波等[19]分析了中国上市公司总部迁移的区际、省际以及城际分布，并基于城市层面数据探讨了总部迁移动因。潘峰华等[20]考察了中国上市企业总部在我国城市体系中的分布和集聚特征，发现我国企业总部高度集聚在东部沿海城市，但中国企业总部在空间上的集聚程度比发达国家低。王承云等[21]考察了上海市跨国公司总部的空间分布和集聚现象。

总的来看，既有成果偏重于对总部经济的空间布局特征及影响因素等方面的实证研究，研究结论也日益趋同，对制定国家或地区总部经济发展战略具有一定的指导意义。但这些研究基本上是针对发达国家展开，针对发展中国家特别是中国的研究较少。或许重复建设和过度竞争是“中国特色”，尚未公开见诸国外学者对总部经济重复建设和过度竞争的研究，国内学者此方面的成果也很少。贾康等[22]结合苏州案例，从总部企业的关联交易、税收监管的困难、各地区发展总部经济的财税优惠政策比较等方面，对总部经济加剧地区间税收竞争的状况进行了分析。刘志阳[23]剖析了中国总部经济过度竞争乱象及其负面效应，认为过度竞争的根源在于中国财政分权背景下的地方政府政绩考核制度，并从转变地方政府职能、完善政府权力运行机制和科学的政绩考核制度等方面提出治理之策。至于中国总部经济空间布局中呈现出的种种问题和根源，以及如何治理空间布局乱象，尚未见到系统性论述，这正是本文的研究指向。

二、中国总部经济空间布局的隐忧

地方政府对总部经济的追逐在很大程度上助推了中国总部经济的发展，但是，盲目跟风让总部经济在国内全面开花，总部经济空间布局呈现出各种隐忧。

1.各地蜂拥而上，重复建设严重

东部沿海发达地区“总部经济”起步最早，但中西部地区迅速跟进，目前形成了以北京、上海、深圳、广州为总部经济第一能级，杭州、天津、成都、武汉、南京、重庆、西安、宁波、青岛为第二能级，长沙、厦门、沈阳、大连、济南、郑州、合肥为第三能级，福州、海口、太原、哈尔滨、昆明、呼和浩特、长春、贵阳、南昌、石家庄、乌鲁木齐、南宁、兰州、银川、西宁为第四能级，[24](P9)以及发展能级更低的众多城市组成的总部经济布局体系。但是，很多地方政府还没弄清什么是总部经济，却总担心被总部经济时代所抛弃，失去新一波发展的机遇，在总部经济浪潮中一拥而上。于是全国上下都在大力发展总部经济，大中城市就不说了，很多县市甚至贫困县也都提出要大力发展总部经济。笔者调查发现，“十二五”期间，东部沿海某省26个市辖区、58个县市就有25个市辖区、37个县市提出大力发展总部经济，分别占全省市辖区、县市数的96.2%和63.8%。此外，有的县市虽明知发展总部经济不可行，却生硬地提出要发展“准总部经济”，非要和总部经济沾上边，唯恐被总部经济边缘化。有些地方的总部经济项目规划，位置偏居一隅，交通极不方便，缺少城市功能配套服务，充其量算是写字楼聚集，却美其名曰“总部经济”，有名无实沦为笑柄。

2.区域各自为阵，统一协调欠缺

总部经济既是一种价值链分工，也是一种区域分工。表面上看是空间分离，实质看是空间资源的大整合。因此，总部经济是一种区域合作经济，特别需要加强区域间的分工与协作。但到目前为止，我们没看到全国性的总部经济发展规划出台，也看不到跨省级行政区域的总部经济发展规划，省级规划也少之又少。在没有统一协调的情况下，各地大都按照自己的理解进行“规划”，而且即便冠之以“规划”，却仍然没有遵循总部经济的发展规律，没有考虑哪些地方适合发展总部经济，哪些地方不适合发展总部经济，甚至给所有辖区“规划”出发展总部经济的任务。于是，有的城市每个区、甚至每个街道都提出大力发展总部经济，大家都在各自为阵地“规划”自己的总部经济。有的城市提出要发展金融总部，但其好几个辖区都提出并规划自己的“金融街”“金融中心”“金融总部”，而实地调研发现，这些地区只有稀稀拉拉几家总部企业，根本没有集聚到总部经济的程度。

3.政府政策血拼，恶性竞争互损

在总部经济的竞争中，各地政府纷纷出台一系列支持总部经济发展的政策举措，对总部经济发展起到了推波助澜作用。但不容忽视的是，由于各地竞相发展总部经济，而总部企业属于稀缺资源，数量有限，于是类似于中国20世纪80、90年代由地方政府担当主角的“原材料争夺战”“产品销售争夺战”的现代版“总部经济争夺战”再次上演。一方面要想方设法从区外挖来总部企业———招得来，另一方面又要千方百计防止当地总部企业被挖走———留得住。有的地方政府在总部经济招商无竞争优势的情况下，只能使出“优惠政策”这一绝招。问题在于，投资环境不易被模仿，而政策最易被模仿。于是政策优惠战从拼税收减免、拼财政补贴、拼租赁场地费一直打到拼个人所得税（地方分成部分）返还、拼人才房等方面。有的地方政府优惠政策刚公布，见别的地方出台了更优惠政策，于是又仓促出台补充通知来攀比优惠力度。为了应对不断变化的政策竞争，有的地方干脆出台“一事一议”的特殊应对举措。这种五花八门的优惠政策和政策血拼，不仅让参与各方的地方经济受到伤害，也让如坠云雾的企业无所适从，“企业花在搞清政策问题上的成本和时间是欧美的十倍以上”[25]，增加了企业的决策成本。从世界总部经济布局的基本格局来看，作为一种高端的城市经济，总部经济主要分布在少数城市及其周边区域。事实上我国大部分城市和地区都不具备发展总部经济的条件。若这种现象不及时加以调控和引导，任其发展，经济效益将难以提高，并将导致土地资源、财力资源、政策资源等方面的严重浪费和税收的流失，同时政府的不当干预行为破坏了市场公平竞争机制，干扰了资源的空间配置效率。过度竞争导致的地区优惠政策竞争也容易导致总部企业“候鸟式”迁徙，让税收监管困难。这不但严重影响政府在发展市场经济中的形象，也会削弱我国发展总部经济的特殊优势，错失当前全球总部经济转移的大好历史机遇。

三、中国总部经济空间无序布局的根源

1.对总部经济的认识不足

总部经济确实对所在地区经济发展具有较强的带动作用。作为产业价值链上的“明珠”，地方政府自然趋之若鹜。但人们对总部经济的认识却不充分。一是对总部经济概念认识模糊。学者们对总部经济的概念难以取得共识，甚至同一学者在不同时期的理解也不一样。学界如此，社会各界对总部经济的概念的理解更是五花八门。比如，有的认为总部企业扎堆便是总部经济，忽略了总部企业与生产性服务业和制造业的联系。于是，很多地方盖几座大楼，招几家总部企业，冠以总部基地之名，就认为总部经济开始起步了。更有甚者，有人将发展总部经济与发展楼宇经济混为一谈，实际将总部经济当作地产项目来开发。二是人们对总部经济的认识偏重于总部经济带来的各种效应方面，而对总部经济布局近于苛刻的条件却有意无意地忽略了。总部经济具有天生的“嫌贫爱富”属性，其选址总是倾向于高级生产要素集中的少数区域，如中心城市的CBD或者大城市周边少数区位良好、交通便捷、基础设施完善、环境优美的小城镇。正因为如此，“总部经济效应”在不同的区域具有显著的差异性，正是这种差异导致企业总部的空间迁移。三是忽略了总部经济的集聚要求。即便在一个城市内部，总部经济也是高度空间集中的。[26]如果总部经济在全国分散布局，甚至在同一城市内部也分散布局，则总部经济效应就难以发挥出来。这方面有很深刻的教训。“三线”建设时期将东部很多国有企业连同总部迁移到中西部欠发达地区，结果由于当地区位偏僻、基础设施落后、生活环境差等原因，企业自身发展得很不好，对地方经济社会的带动效应也不明显。所以，改革开放后很多企业面对市场竞争的压力又将企业总部迁回东部发达地区。令人遗憾的是，至今一些地方政府还在努力阻止当地企业总部迁移，但企业总部从创业地迁往区域性中心城市，或者从区域性中心城市迁往能级更高的全国性中心城市的趋势是阻挡不住的。

2.地方政府行为失范

在市场经济运行机制作用下，企业作为市场竞争的主体，会根据自身的发展要求和可选择的布局空间的生产要素禀赋自主选择企业总部的布局。但中国分权化改革和市场化改革让地方政府越来越成为具有相对独立利益的经济主体，这就导致很多本应由市场配置的资源，却掌握在地方政府手中。由于地方政府及地方官员之间存在着类似锦标赛一样的竞争，地方政府基本上成为地方经济发展的代言人，为了实现各自的利益目标，彼此间展开激烈的竞争，地方政府事实上成为区域竞争的主体。为了在区际竞争中获得投资项目，政府总会直接或间接干预生产要素的价格，以突出或弥补本地生产要素的优势或不足。在政府干预下，各地生产要素价格和配置发生了变化，对企业而言，和政府未干预的选址地相比，就会出现收益或经营成本的变化。如这种政府各种变相的补贴足以弥补企业经营成本上升部分，则企业总部就可能偏离原来无政府干预的选址。企业总部的迁移会有交易成本的损失，但如果政府的优惠政策力度大，这种损失实际上转移到地方政府那儿了，对企业来说并没有损失。如果企业的决策偏离市场行为，则企业本身也会有收益上的损失。相对制造业而言，总部经济具有轻资产属性，空间迁移的直接成本不是很高，如果发展总部经济的条件差异不大而政策差异大，则政府行为很容易诱导总部企业的迁移。由于地方政府之间的竞争博弈具有重复性和多主体性，这往往导致地方政府间的竞争层层加码、愈演愈烈，也让部分企业投机性地设立“游走性总部”，从而获取渔翁之利。

3.现行政策偏差

中国近年来对发展高新技术产业、现代服务业的政策支持力度越来越大，而总部经济从产业属性上看基本上是属于国家政策重点支持的产业。同时总部经济在产业价值链中本身处于高端环节，有高于生产加工环节的利润率，而现行财税政策等却加剧了这种差距。据研究，总部企业对所在区域贡献的主要税种包括增值税、消费税、营业税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、房产税、契税、资源税、土地使用税、车船使用税和印花税等，有些税种表现为不确定性和流动性，有些税种则表现为相对稳定性。由于企业是“经济人”，为了降低整体税负，在不违反法律的前提下往往会通过各种方式将税收转移到低税地区。事实上，总部经济所在中心城市的税赋往往较低，这就导致税收等不断地从制造基地向总部经济所在城市集中。如某城区总部企业数仅占区内企业数的2%，但其缴纳的税收却占全区地税总收入的八成。[27]对于制造基地而言，由于处于价值链低端环节，地方能得到的税收很少，当地政府却需要投入大量的基础设施为企业提供服务，企业给当地政府带来的大量的人口民生压力和资源环境压力。更重要的是，地方政府扶持的企业发展到一定阶段，为了提升竞争力的需要开始将研发、营销等总部职能分离并且迁移到中心城市，当地政府却只能眼睁睁地看着税收、人才的流失。这导致总部经济所在城市与制造业基地之间发展差距越来越大，前者似乎在“吸血”，后者不断在“失血”，区域之间的冲突日益激烈。在这种情况下，当地政府“被迫”不顾条件地动用各种手段进行“自卫”———千方百计留住当地企业的“总部”，以避免事态进一步恶化，却对企业造成选择上的困扰甚至竞争力被削弱。

四、优化总部经济空间布局的对策

尽快抑制中国地方政府在发展总部经济上的盲目冲动，努力避免重复建设和同质化、低层次竞争，努力避免发展总部经济中的整体“不经济”现象，遵循总部经济的空间布局规律，尽量把有限的要素资源引导和配置到优化存量、培育总部经济增长极上来，不仅有利于总部经济的持续快速发展，而且对推动国内产业分工和产业升级、发挥中心城市对全国广大经济腹地的辐射带动作用具有重要意义。

1.创新发展理念，推行集聚战略

总部经济是一种特殊的集聚经济，不适合分散布局，也并非什么城市、什么地区都有条件发展。企业总部如果不能集聚成群，就形不成总部效应。中国总部经济起步较晚，绝大多数城市高级生产要素匮乏，更不能分散布局。为了形成发展合力，在发展理念上要从均衡发展转向集聚发展。要集中有限资源，突出发展重点，促进空间集聚，引导总部经济走向总部集群。近期内重点考虑向中心城市、中心城区集聚，提高总部经济能级，力争在短期内尽快形成总部经济的竞争优势，以后再逐渐向次中心城市扩散。在符合全国城市体系总体布局的前提下，对现有总部集聚区进行优化提升，规划新建一批功能明确的总部集聚区。在此基础上，通过政策支持和营造适宜的发展环境，促使总部企业分类集中。要立足京津唐、长三角和珠三角三大都市圈，突出发展北京、上海、广州和深圳总部经济集群，形成总部集群的规模效应和放大效应，构筑集聚优势，打造区域品牌，争取提升在世界总部经济中的能级，努力争取建成类似美国纽约、日本东京那样具有较高全球声望的总部经济城市。鉴于地方政府对经济的主导性强，这种发展理念一定要落实到地方官员的头脑中。在干部培训时增加总部经济、区域分工与区域合作等方面的学习内容，使干部正确地认识总部经济及区域合作；在干部考核时提倡科学的政绩观，反对为了地方局部利益、短期利益而牺牲整体利益、长远利益。

2.全面统一规划，科学合理布局

具有前瞻性的规划是政府和市场两种力量的结果，是发展总部经济最有效的手段。鉴于中国尚无发展总部经济的全国性规划，建议由国家发改委负责联系规划设计单位，尽快编制《全国总部经济发展规划》，统一制定全国总部经济建设方案，统筹全国总部经济发展、功能分区和空间布局，高起点、高水平地规划建设基础设施和公共服务体系，提高规模经济和范围经济效益，实现总部资源在全国范围内的合理配置。可以考虑在不同类型的城市布局不同的功能性总部。综合性总部和营销总部通常需要布局在能级最高的综合性、全国性甚至世界级的中心城市，但诸如地区性的研发总部则完全可以选择教育与科技资源丰富的区域性中心城市；采购中心可以布局于交通枢纽城市或目标商品生产集中的区域性中心城市。像北京、上海这样的“世界城市”可规划为跨国公司总部集聚区和国内大企业、大集团公司综合性总部集聚区。具备条件的省市和中心城市可制定所在区域的总部经济发展规划，但切忌按照行政级别层层规划。按照总部经济的布局条件，在总部经济重点城市应着力建设都市圈CBD片区，努力培育与总部经济发展相适应的专业服务体系，强化在全国总部经济发展中的核心地位，使之成为国内外企业功能性总部的聚集地。片区下可设若干总部经济基地，通过不断优化布局，形成优势突出、特色鲜明、错位发展、功能互补、配套完善的由城市CBD地区、高新技术园区、近郊生产性服务业基地、现代服务业集聚区以及新型创意产业园为基本构成的总部经济布局体系。规划的制定要充分听取企业家和专家学者的想法，并向社会广泛征求意见。

3.加强区域合作，建立统筹协调机制

价值链的空间分工是总部经济得以形成的前提。分工与合作是硬币的正反面，应将总部经济当成一种区域经济发展模式，有效打破行政区域限制，使目前全国各自为战的总部经济发展模式向区域协同发展模式转变。中心城市高级生产要素丰富而周边腹地初级生产要素丰富，按照“总部+制造基地”模式进行价值链区域分工与合作，有利于提升经济区域内总部经济和制造业的竞争力。为此，建议构建不同层次的区域协调工作机制，如全国总部经济协调由国务院领导为召集人，省内总部经济协调由省领导为召集人。成员包括相关部门领导和协调区政府负责人，发改部门负责协调区域总部经济规划、政策制定及各项工作的协调。合作能否成功，关键是看能否形成合作共赢的区域合作机制。当前最迫切的举措包括：探索建立企业总部输入地对输出地的“反哺”机制，形成科学的利益分配机制，以互助共赢的方式推动总部经济发展；实行“双飞计划”，鼓励中心城市到周边县市或更远腹地设立“飞地工业”，同时也鼓励周边县市或腹地到所在中心城市或更大能级城市设立“飞地总部”，地区生产总值、税收等可由两地政府协商分成；规模较大的企业可以根据发展的需要按“双总部模式”在不同地域设置两个或两个以上总部，充分发挥各地优势，兼顾各地利益；建立由总部企业组成的总部经济协会，由协会组织推进区域一体化；加强政策协调，从各区域自行其是的单体招商到市县联动招商、区域合作招商，树立区域整体形象并提升招商实力。此外，要尽快从“总部+制造基地”的国内区域分工模式升级为“国内总部+国内外地区总部+国内外制造基地”国际区或分工模式，从而在融入全球价值链的过程中带动国内各区域产业升级。

4.大力规范政府行为，充分发挥市场主体作用

总部经济处于产业价值链的高端，附加值高、带动经济的能力强。这往往会诱使地方政府不切实际地追逐表面上看起来很光鲜、很先进的总部经济。但发展总部经济的条件实际上非常苛刻，具备发展总部经济条件的地域空间极为有限并且竞争非常激烈。如果在高级生产要素匮乏的情况下超越发展阶段拔苗助长地发展总部经济，则在开放竞争的市场中很可能落个“画虎成猫”的结局。总部经济是市场经济形态，而非政府能够左右，并非“筑巢”即能“引凤”，决不能盲目跟风发展。政府可以引导和推动，但不应强求。与其“画饼充饥”地盲目跟随总部经济，不如静下心来脚踏实地地构筑发展总部经济的营商环境，持续增强对企业总部的吸引力。地方政府的产业政策应符合当地潜在的比较优势，遵循产业布局的基本规律，发挥企业的市场主体作用，不能过度干预市场经济本身的运行和总部集聚的自身规律而竞相出台各种五花八门的优惠政策。可以按照“政府主导、企业开发、统一规划、分期实施”的模式进行总部经济开发和培育。如上海综合保税区继在国内率先培育跨国公司功能性总部后，推出“升级版本”“亚太营运商计划”，拟用3年时间，把有条件的区内企业培育成为统一负责集团总部在亚太区范围内具有订单销售、物流运作及资金结算等功能的实体运作型营运总部。这种“与其相互抢夺，不如自己培育”的做法值得国内其他地区借鉴。一些尚不具备发展总部经济的城市和地区，不妨从打造制造基地做起，逐步积累实力，待将来条件成熟时再发展总部经济或主动接受总部经济产生的溢出效应。同时，地方政府在招商引资中的各项优惠政策，均应在上级相关部门备案，并在指定的政府网站上公示。应尽量避免并逐步清理“一事一议”政策，提高优惠政策的透明度，规范税收竞争秩序，创造公平竞争环境。

结束语

在产业转型升级的大潮下，总部经济作为产业价值链上引人注目的“明珠”，对中国地方政府具有非常大的吸引力。但地方政府不顾及自身发展条件和总部经济布局规律竞相发展总部经济，带来的是区域之间的各自为阵、恶性竞争和重复建设，是20世纪80年代和90年代区域间上演“原材料大战”“产品大战”的翻版，不但破坏全国统一大市场，而且导致总部经济的发展受损。问题的根源在于对总部经济的认识不足、地方政府行为失范和现行政策偏差。“解铃还须系铃人”，在积极发挥市场主体作用的前提下，地方政府在发展总部经济中不是说不可作为，而是必须明白“什么可以做，什么不能做”，并且自身的行为必须规范。顺势而为的政府应遵循总部经济发展和布局的基本规律，创新发展理念，通过科学的规划和引导，积极加强区际合作，构筑新型产业价值链分工，形成“总部+制造基地”的国内价值链区域分工模式，并积极争取向“国内总部+国内外地区总部+国内外制造基地”的全球价值链区域分工模式升级。

参考文献：

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作者：肖庆文 单位：中共福建省委党校