生态功能区生态补偿监管范文

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《中国经济问题杂志》2015年第六期

一、引言

为了遏制生态环境的日益恶化，生态补偿①机制的建立已成为世界各国政府的共识。中共十八大三中全会明确指出要建设生态文明，用制度保护生态环境，实行生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。而在生态环境保护制度中，监管制度是必不可少的。十八大报告指出，要“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。中国环保部周生贤部长指出，环境监管是实现环境保护目标的重要保障，也是守住生态红线的最后一道防线，只有在各方共同努力下，环境保护工作才能为生态文明建设提供可靠保障②。国务院2010年出台的《全国主体功能区规划》按开发内容将中国国土空间分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，并把增强生态产品生产能力作为国土空间开发的重要任务。国家重点生态功能区的设立在一定程度上限制了农产品、服务产品和工业品的提供，国家理应对受限地区提供生态补偿。财政部分别于2009年、2011年和2012年改进的《国家重点生态功能区转移支付办法》(以下简称《办法》)，从国家层面规定了对重点生态功能区所在区域进行补助的办法。但是，国家重点生态功能区转移支付政策的实施并没有达到预期的目标，财政部预算司关于2012年度国家重点生态功能区转移支付奖惩情况的通报①，证实了资金使用过程中存在问题。2011年全国有451个县享受国家重点生态功能区转移支付政策，其中，生态环境质量得到明显改善的有32个地区，占7．1%;生态环境发生轻微改善的有26个地区，占5．76%;生态环境出现轻微变差的有12个地区，占2．66%;生态环境明显变差有2个地区，占0．44%。在评价EI值变化的5种状态描述中，有379个县的生态环境质量基本没有变化，占比达84．04%，可见转移支付资金的使用并没有达到生态环境保护和生态建设的目标。因此，在提供生态补偿转移支付的同时必须重视监管机制的建立，只有建立完善的监管机制，才能规范县级政府的生态保护行为，实现社会生态效益的最大化。

国内外学者都认为健全的监管机制是生态补偿机制有效运行的必要条件。Kaganetal．(2003)认为环境治理规制监管是过去三十多年里发达国家环境质量得以改善的重要原因;而Doonanetal．(2005)、Delmas＆Toffel(2008)也认为监管是被监管者积极履行环境保护责任的重要影响因素。赵建军等(2012)将生态补偿监管平台列为黄河三角洲高效生态区生态补偿平台之一;王金南等(2006)在探讨中国生态补偿框架及政策效果评价时指出，监管不严导致生态补偿资金在收取和使用上存在很大漏洞，是生态保护效果与预期差别较大的重要原因;易伟明和李志龙(2008)从政府对环境监管部门的再监管缺失、一般性再监管和有效再监管三种再监管三种方式出发，通过博弈模型对环境监管部门的监管行为以及企业的排污行为选择进行分析，认为应将地方环境监管部门纳入国家环保总局的垂直管辖体系，对监管部门进行有效再监管;王江(2013)认为应结合宪政背景和环境保护的实际需求创新和完善中国的环保监管模式，从监管机构设置、监管职权配置和监管权力运行三个方面着手实现环境善治的目标;李国平等(2013)认为监管机制不健全是国家重点生态功能区生态补偿绩效低下的主要原因之一。郭田田和刘东(2011)认为建立生态补偿监管评估机制是解决生态补偿效率低下的重要举措。本文在从县级政府的行为选择和中央政府监管的作用两个角度分析了监管的必要性后，构建中央政府和县级政府生态补偿监管博弈模型，找出二者的最优行为选择，进而找出影响县级政府保护生态环境的主要影响因素，依此提出提高县级政府生态保护积极性，完善生态补偿监管机制的政策建议。

二、县级政府生态资源保护的路径选择

国家重点生态功能区转移支付最主要的目标在于保护生态环境，但在大多数情况下，县级政府会基于自身的偏好，相对缺乏提供生态产品的积极性，对中央政府的标准往往进行适当变通，降低生态环境保护标准。这种现象主要是由以下两方面的原因造成的:一是中国“向上负责”的政治体制和财政分权相结合的地方政府治理方式使得发展地方经济会给地方官员带来经济上的激励(顾元媛和沈坤荣，2012;皮建才，2012);二是转移支付办法中关于生态环境保护目标的奖罚措施相对较轻，对生态环境保护的激励不足(李国平和郭江，2013;董红，2014)。国家重点生态功能区所在的县级政府具有双重目标———保护生态环境和发展地方经济，因此，也可以认为县级政府在这两个目标之间分配财政预算资金。中央政府作为社会利益最大化的代表，通过转移支付来提高县级政府生态环境保护的预算投入。为便于分析，将县级政府在双重目标之间的财政预算分配行为视为公共消费行为的选择过程，也就是说将县级政府视为一个消费者，将县级政府原有的财政预算视为预算约束条件，将国家重点生态功能区转移支付视为新增加的预算，而最终的消费品有保护生态环境和发展地方经济两种。中央政府提供给县级政府的国家重点生态功能区转移支付是为了激励县级政府加大对保护生态环境的投入，但县级政府有可能会基于自身的偏好，选择不同的路径。如图1所示。图1中，横轴表示发展地方经济投入的财政预算，纵轴表示保护生态环境投入的财政预算。A图表示中央政府提供转移支付后希望县级政府选择的保护生态环境和发展地方经济的路径，B图表示县级政府实际选择的保护生态环境和发展地方经济的路径，假设在中央政府对县级政府提供国家重点生态功能区转移支付之前，县级政府的财政预算约束线为AB和A'B'，曲线G1和G'1表示相应的效用函数曲线。实现国家重点生态功能区转移支付之后，如果县级政府的保护生态环境和发展经济的思路不变，则财政预算约束线会平行于AB和A'B'向右上方移动，相应的变为CD和C'D'，效用函数曲线变为G2和G'2。但是，中央政府提供国家重点生态功能区转移支付的目的在于保护生态环境，中央政府提供转移支付BD后(这里假设BD=A'C')，希望县级政府的预算约束变为AD，而不是B'C'(这里假设BD=A'C')，也就是说县级政府要把中央政府提供的国家重点生态功能区转移支付“消费”到保护生态环境中，在发展经济的预算投入不变的条件下，将生态环境保护投入从OQ1提高到OQ2。而县级政府在得到转移支付之后，基于自身的偏好，会将更多的转移支付“消费”到发展地方经济中，也即预算约束由A'B'变为B'C'，将更多的财政预算投入到发展地方经济中，而不会提高保护生态环境的投入，如图1中的B图所示，县级政府发展地方经济的财政投入从OP'1提高到OP'2，而投入到保护生态环境中的财政预算仍为OQ'1①。中央政府对县级政府的生态环境保护“消费”行为进行的监管能够改变县级政府的“消费”行为路径选择，也就是说争取使县级政府在获得生态补偿转移支付之后的消费路径从E'3E'4向E3E4转变。中央政府对县级政府生态环境保护的考核指标是国家重点生态功能区转移支付实施一年之后县域生态环境指标EI体系的变化。这种监管是一种事后监管，它不能真实监管到县级政府的生态环境保护努力程度，而只能根据生态效益产出来“倒推”县级政府的努力程度。当中央政府通过对生态环境指标进行核算之后发现县级政府的生态效益产出除不可抗因素影响外没有达到应有的最小值(过B图中的E'3点作平行于A'B'的直线与原有路径的交点)时，就可以认定县级政府对生态环境保护的投入不足，这时中央政府就可以按照《办法》中的相关规定对县级政府进行惩罚②。当然，国家重点生态功能区保护性开发过程中，县级政府的生态保护和开发行为可能不止这两种，还可以具有更多的表现形式，在此只是提出两种理想情景进行分析。

三、中央政府与县级政府生态补偿博弈分析

国家重点生态功能区转移支付是中央政府对国家重点生态功能区所在县级政府生态环境保护工作给予的生态补偿，中央政府和县级政府为博弈主体。中央政府代表公众行使监管权力，具有制定生态补偿标准、监管县级政府生态保护和恢复以及生态破坏治理等方面的权利;而县级政府有限理性使其以自身效益最大化，注重能够给其带来较大政绩的经济发展，忽视生态保护。在这一过程中，中央政府和县级政府基于各自的利益诉求，存在博弈关系:首先，二者都有基于自身利益最大化的追求目标，中央政府的目标是最大程度的充分利用生态补偿转移支付改善生态环境质量;而县级政府的目标不仅是要按照政府监管部门的要求进行生态保护，更重要的是促进本地区经济的发展，增加政绩。其次，二者之间存在信息不对称，双方有不同的信息搜集渠道，各自掌握着不为对方所了解的信息，但总体来说，县级政府掌握的信息相对较多，对生态破坏的程度、生态治理与恢复的资金投入拥有较全面的信息，而中央政府无法充分掌握上述信息，因而无法全面客观地观测到县级政府在生态保护与治理方面所做出的努力。显然，这是一个不完全信息博弈下的混合状态，因此本文设计了一个基于混合策略的生态补偿监管博弈模型。

(一)假设条件为便于分析，假设中央政府的监管方式分为两种，即实质性监管和形式性监管。实质性监管是指中央政府就县级政府生态保护和恢复以及生态破坏治理过程中的各种具体措施、成本核算等进行全方位的监管，以避免违规行为的发生，形式性监管是指中央政府的监管部门缺乏协作、相互推诿，未形成统一的监控体系，不能对县级政府实行有效的监管。县级政府的行为选择也简化为两种情况:一是积极保护，二是消极保护。为便于分析，令形式性监管的成本为零，实质性监管的成本为C，无论中央政府采用那种监管形式，都只能获得社会效益或者生态效益，而不能获得经济收益，因此这里假设中央政府生态补偿监管的经济收益为0①。县级政府消极保护生态环境的成本为0，积极保护生态环境的成本为C'。国家重点生态功能区转移支付为S，若县级政府被发现未积极保护生态环境，则中央政府会对其进行惩罚，县级政府的惩罚损失为U②。国家重点生态功能区的生态资源在积极有效的保护下，发生生态资源恶化和破坏的概率及一旦发生后造成的生态损失都会降低。假设当县级政府消极保护生态环境时，发生生态恶化的概率及造成的生态损失分别为P'和V'，县级政府承担全部损失并且被扣除部分转移支付，为便于分析，这里假设中央政府将扣除所有转移支付;当县级政府积极保护生态环境时，发生生态破坏的概率及造成的生态损失分别为P″和V″，此时，县级政府和中央政府承担生态损失的比例分别为β和(1－β)③。

(二)中央政府和县级政府生态补偿博弈基本式在运用博弈论分析问题时，须明确其自有的前提条件:参与者都是理性(或有限理性)的经济人，即在博弈过程中都是以自身利益最大化为目标，当一个理性人选择占优策略时意味着他会最大化其预期的效用函数(张维迎，2004)。根据上述假设条件，生态补偿博弈的基本式定义如下:

四、博弈均衡结构及影响因素分析

(一)中央政府和县级政府的反应函数因此，降低中央政府实质性监管的成本是加强实质性监管的必然选择。本文认为降低实质性监管的政策主要包括三方面:一是提高监管效率和监管技术水平，直接降低监管成本;二是激励社会公众以及媒体等第三方监管主体对县级政府环保行为进行监管，建立健全公众参与制度、环境保护举报、信访制度，畅通环境信访投诉通道，鼓励实行有偿举报，支持环境公益诉讼，完善媒体监管制度等;三是继续完善环保状况新闻和重大环境信息披露制度，推进城镇环境质量公开，重点污染源、重点城市饮用水水质、企业环境和核电安全信息公开，建立涉及有毒有害物质排放企业的环境信息披露制度，降低中央政府和县级政府之间的信息不对称程度，间接降低实质性监管的成本。

(二)县级政府选择积极保护生态环境影响因素分析由式(16)可知，函数y是中央政府监管成本C的减函数，其经济含义是:当中央监管成本减少时，县级政府积极保护生态环境的概率增加。在监管总投入不变的限定下，中央政府监管成本越低，监管范围就会越大，产生倒逼机制，减少县级政府为发展地方经济而牺牲环境的机会主义行为。由式(19)可知，函数y是县级政府消极保护生态环境造成的生态损失P'V'的减函数，其经济含义是:当县级政府消极保护生态环境造成的生态损失减小时，县级政府积极保护生态环境的概率增加。其原理是，在一定的收益条件下，承担的风险损失越小，履行责任的积极性越高。

(三)中央政府选择实质性监管的影响因素分析由式(20)可知，函数z是县级政府生态保护成本C'的增函数，其经济含义是:当生态保护成本增加时，县级政府采取消极生态保护行为的可能性增加，而中央政府为保护生态环境必然会加大监管力度，降低生态环境损失。即较高的生态环境保护成本使得县级政府生态保护投入意愿降低，更趋向于搭便车，而此时的中央政府必然会加大实质性监管力度。由式(25)可知，即函数z是中央政府生态损失承担比率(1－β)的减函数，其经济含义是:当中央政府生态损失承担比率增加时，中央政府实质性监管的概率下降。中央政府承担的生态环境损失增加，这会降低中央政府实质性监管的意愿。即在服从相同监管成本的条件下，监管收益的降低也即损失承担的增加必然降低中央政府实质性监管的概率。

五、结论及政策性建议

随着中国经济的发展和人们生活水平的提高，政府部门越来越重视生态环境等公共利益，不断加大对生态保护行为的关注，对县级政府积极保护生态环境的行为给予激励，同时也会对县级政府消极保护生态环境的行为给予相应的惩罚。在本文的模型中，影响县级政府保护生态环境积极性的因素主要有中央政府的惩罚力度、监管成本、财政补贴和县级政府生态损失承担比率以及消极保护生态环境造成的生态损失;影响中央政府选择实质性监管的因素主要有县级政府的生态保护成本、县级政府选择积极或消极保护生态环境造成的生态损失以及中央政府生态损失承担比率、中央政府的惩罚力度和财政补贴。据此，本文的政策建议如下:第一，适当加大县级政府消极保护或不保护生态环境的惩罚力度，倒逼县级政府认识到消极保护生态环境的高风险，加强法律的威慑，降低县级政府的侥幸心理。从而对县级政府生态补偿行为进行有效监管，确保生态补偿有序、有度地进行。第二，积极推进和完善相关法律法规和监管机制，降低实质性监督的成本。一方面，生态补偿监管成本过高必然会影响监管程度的水平，给生态补偿工作带来困难，因此着力解决“守法成本高、违法成本低”的问题;另一方面，生态保护监管的多部门参与也是造成监管高成本的主要原因之一，多部门管理造成各部门之间相互推诿、推卸责任，主体和成本增加，因此可以尝试将生态环境保护监管的相关负责机构从原有的国土部、农业部和林业部等部门中剥离出来，成立由国务院主管资源环境和生态文明的副总理负责、由环保部统一监管的生态环境规制体系。第三，加强生态补偿技术研发，降低县级政府生态保护成本。生态补偿机制的整体运行要求中央政府、县级政府和研究部门三方的通力合作，增加科技资金的投入，加强科学研究，研究生态环境恢复和重建的新技术、新工艺，降低修复成本，提高补偿效益，进而促进县级政府保护生态环境的积极性。第四，扩大宣传教育，提高民众的环保知识素养和自觉监督生态环境的意识;鼓励相关利益方和媒体等第三方监管主体对环保行为进行监管;建立健全公众参与制度、环境保护举报、信访制度，畅通环境信访投诉通道，鼓励实行有偿举报，支持环境公益诉讼，完善媒体监管制度等，发动社会力量共同监督县级政府的环境违规行为。

作者：张跃胜 单位：新乡学院管理学院