行政事业资产管理与预算管理范文

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《行政事业资产与财务杂志》2014年第十九期

一、借鉴思考

1.国际借鉴各国在资产管理与预算管理结合的法定性、法律体系上的相互衔接；资产管理以财政为主导，与预算管理的机构体制的一致性；结合途径的多形式，“调→租→购→建”的资产配置方式、政府集中采购方式等；资产配置标准的制定；信息统计报告的重视，尤其是绩效优先市场化配置的推崇等值得我们学习。

2.国内经验一是多种结合形式、多个结合点探索。重点在资产配置环节，突出资产配置预算编审、标准制定等结合点；在使用处置环节，采用调剂、共享、公物仓等方式，规范资产收益管理。二是重视信息系统的应用与制度配套方面的结合。三是以机制创新带动理念创新，“像管理资金一样管理资产”的理念进一步树立。四是因地制宜。

3.问题分析一是“碎片化现象”，单打独斗，零星分散，不成体系。整体性、系统性的顶层设计不够。二是“空心化现象”。资产管理与预算管理在结合点上尚未做实做细，未形成闭合型的控制链，刚性支撑不足，控制力不强。资产存量不实，标准不全，操作规程不细。三是“盲点现象”，对结合点的选择比较盲目，影响工作突破。不能把握条件与时机，抓准、抓住起关键作用的结合点。四是“两张皮现象”，割裂资产与预算管理的内在联系，在财政内部分工合作不够紧密有序。在外部，有人为将资产综合管理职责划出财政之外，再增加管理环节，支解和分割预算管理法定流程，削弱资产管理与预算管理连贯性，成为“两张皮”。

二、框架路径

1.总体目标结合资产配置——使用——处置，以及预算编制——执行——决算（绩效、监督）管理全过程，在关键环节、重要节点、多个层面，通过一系列资产管理与预算管理互为联系、互相作用的制度、方式、手段、措施，对国有资产增减、使用以及存量进行全面控制，增强管理的科学性、规范化和管控力，保证行政事业资产的安全完整、规范高效使用，不断提升为履行行政职能、发展社会事业提供物质保障的能力和水平。

2.构建原则要使“结合机制”真正行得通、不变形，指导力强、长期管用，应贯穿以下原则：一是纵贯全程，有机结合；二是相互联动，点面兼顾；三是严密流程，借助技术；四是封闭循环，客观公平；五是减少审批，注重服务；六是协同运行，控制有效。

3.框架构成“结合机制”框架主要包括：运行过程、保障基础、绩效监督三个层面的结合，以及每个层面若干结点的控制。以运行控制为主体和重点，以基础保障控制为依托和统筹，以绩效与监督控制为目的宗旨。（1）运行过程层面的结合。在资产配置、使用、处置，收益管理运行过程中，通过多种管理制度、方式、措施，与预算的编制、执行、决算、绩效、监督管理发生密切联系，交叉连接在一起，成为若干结合点，形成资产链与资金链的相互连动、有机交融，共同实现对资产增减及使用的有效控制。（2）保障基础层面的结合。①体制权责的结合——组织机构的控制。②法规制度的结合——制度体系控制。③信息系统的结合——技术手段控制。④人员素质的结合——管理者控制。（3）绩效监督层面的结合。①资产管理纳入部门预决算监督、财政专项监督检查。②资产管理纳入预决算公开。③资产管理纳入财政审计。④资产管理纳入反腐败源头治理。⑤资产管理纳入预算绩效管理。⑥资产管理纳入政府绩效管理及财政绩效综合管理考核。

4.路径归纳（1）以结合资产管理、预算管理的运行过程为重点，深入探寻结合点。抓住资产与预算管理运行过程关键环节和关节点，建立结合点。一是在资产配置环节：实施资产配置预算的编制与审核，联动控制预算编制；实施资产实物费用预算编审，联动控制预算编制；资产购置与政府采购预算、执行，联动控制预算编制与执行；核实资产信息系统基础数据，核对系统资产账与财务账，以控制预算编制和执行；创新资产节约型、集约化配置方式，联动控制预算编制。鼓励资产配置转化为政府直接购买服务。激励资产分散配置转为集中共建与集中配置。二是资产使用环节：把资产使用调剂、共享共用等作为新增资产配置预算审核的首要原则落实，节约新增资产预算投入，体现对预算编制的联动控制；资产有偿使用引入市场化运作方式，资产收益纳入预算非税收入，编入综合预算，形成资产使用与预算编制、执行的联动控制。三是资产处置环节：规范资产处置审核，衔接资产处置批复结果反馈与预算编审基础信息，为资产配置预算编制提供真实准确的存量信息依据；公开与市场方式集中处置资产，提高处置收入，统一纳入非税收入收缴管理，编入综合预算；年度资产信息统计报告与财政年度决算核对，纳入政府综合财务报告（2）以结合资产管理、预算管理的保障与基础为统筹，全面探寻结合点。一是在职责及机构人员层面：建立财政预算与资产管理“两位一体”的统一管理体制；建立资产管理与预算管理工作联动；资产管理与预算管理人员专业与综合素质培养的结合。二是在制度层面：两大制度体系的建立健全及制度体系间相互应对与衔接。三是在信息化层面：资产管理与预算管理信息平台跟业务应用的网络一体化；基础信息库共建共享共用与综合开发利用。（3）以结合资产管理、预算管理的绩效与监督为宗旨，整体探寻结合点。在监督层面：在财政内部，把对资产管理的监督纳入部门预决算监督管理；在外部，将资产管理纳入内部审计、财政审计、预决算公开、财政反腐败源头治理的一项内容；监督检查结果反馈应用与持续改进。在绩效层面：把预算绩效理念引入资产管理全过程；研究探索资产预算绩效管理方式；绩效管理结果反馈与持续改进。

三、实施方略

1.推进思路从改革发展的制高点，明目标、固框架、细措施，全过程进行机制构架，以踏石留印的精神做实各项基础工作，以点拓进有序推进深度融合，扎实推动升级版“结合机制”建立完善和良好运行，充分发挥效用。一是更新理念。加强机制建设的科学理论指导，更新理念。首先树立现代公共财政管理、市场配置资源理念。牢固确立像管理资金一样管理资产的理念。其次，大力增强现代管理完整性、系统性、全局观的理念，强化统筹控制的效力。再次，倡导法治思维，方法措施讲求法理性，行之有效，经得起推敲与实践检验。二是确立目标。通过资产管理与预算管理结合一系列制度、方法和措施的建立和实施，循序渐进地推动“结合机制”建设从起步创建向深度融合发展，努力增强行政事业资产管理的控制力和管理效能，共同提升资源配置的规范化、科学性、保障力。三是方法步骤。结合实际先易后难，围绕环节贯穿全程，选准节点重点突破，分步实施、点面结合、持续推进。分为三阶段：起步创建、分散探索阶段；梳理规范、重点突破阶段；全面联动、深度融合阶段。

2.具体措施一是重点开展以下几项工作：全面实施新增资产配置预算审核；加强资产配置、使用的共享调剂，推行公物仓管理；资产有偿使用与处置引入市场方式公开操作；资产收益集中收缴纳入非税收支管理；资产统计报告的制度化精准化，提升信息数据质量，加强资产信息系统应用，发挥数据的权威性作用。二是着力突破以下难点：消除体制性障碍。从根本上理顺管理体制；提升制度效力。加快制度立法与制度配套，推动完成全省资产管理办法的政府立法，研究制定资产配置管理办法，出台相结合专门文件；强化监督制衡。加强内外监督，更加注重对财政的外部监督，改变监督难的状况，结合财政预决算监督，开展资产管理专项检查，加强内外审计力度、推进预决算公开等；攻克技术屏障。实现技术联通与信息共享。三是逐步推动以下探索：积极推行政府采购服务。开展有关调研，变政府直接购置资产为购买服务；加快专项资产配置标准的研究制定。针对大量专项资产配置预算审核，缺乏标准的现状，充分利用部门与行业力量，加紧财政与部门的联动，研究制定专项资产配置预算标准，逐步完善标准体系；参与编制政府综合预算报告；配合编制所属企业国有资本经营预算；探索资产预算绩效管理。四是把握好以下关系：机制本身即是各方关系的建立协调过程，总结这些年来省内外这项工作实践的经验与问题看，在机制的建立与完善过程中，要把握与处理好以下关系：资产管理与预算管理的关系；专职管理与专业管理的关系；点与面的关系；当前与长远的关系；形式与效果的关系；主动与被动的关系；财政内部与外部的关系；监管与服务的关系。资产管理与预算管理结合是国有资产管理体制改革的历史产物，也是改革创新的成果。如果说8年前仅仅是理念、原则的提出，具体路径尚不清晰，工作探索还不成熟，而今天，在党的十八大和十八届三中全会“再行改革”的精神指引下，通过对以往实践的总结反思，我们应站在新的高点，把握历史机遇，坚持“顶层设计”与“摸石头过河”相结合，按照“结合机制”框架、目标、步骤、路径的全盘规划，把机制建设的蓝图脚踏实地落实好，这也是一场硬仗。打好这场硬仗，就是对资产管理科学发展作出的具有历史意义的新贡献，重要而关键。

作者：江苏省财政厅行政事业资产处课题组