上市公司再融资法律制度范文

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《生态经济杂志》2015年第七期

1证券交易所对上市公司再融资的管制

公司依赖外部融资的顺利进行，发达的证券市场不可或缺，而一个强大、成熟的证券市场依赖有效的信息披露制度。我国上市公司社会责任问题屡屡发生，如中石油频频发生的漏油事件，随着社会各界不断对上市公司社会责任问题进行批评、声讨，企业社会责任信息披露也逐渐成为焦点问题。作为一种重要的非财务信息披露机制，社会责任报告可以通过资本市场传递更多公司履行社会责任的信息③。

1.1现有规定深交所于2006年9月的《上市公司社会责任指引》，是第一份对上市公司的社会责任报告做出规定的监管文件，之后国资委也过有关规定。2008年5月，上海证券交易所《上市公司环境信息披露指引》中对社会责任信息披露的内容规范为依据，将上市公司的社会责任分为股东责任、员工责任、消费者责任、环境与能源、社区责任以及包括政府责任在内的其他责任六大类，其中环境与能源的社会责任内容如下：环境与能源控制环境污染、环保投入，保护资源以及节能减排。除此之外，《上市公司环境信息披露指引》还要求上市公司披露每股社会贡献值指标④，从而帮助社会公众更全面地了解公司所创造的真正价值。在同一年，上海证券交易所在《关于做好上市公司年报工作的通知》中，明确要求本所上市的“上证公司治理板块”样本公司、发行境外上市外资股的公司及金融类公司、境外外资股公司和上证公司治理板块的公司在披露年报的同时，披露企业社会责任报告。根据规定，上市公司的环境信息披露，分为强制公开和自愿公开两种形式。强制公开型是：发生可能对上市公司证券及衍生品种交易价格产生较大影响且与环境保护相关的重大事件，投资者尚未得知时，上市公司应当立即披露，说明事件的起因、目前的状态和可能产生的影响。根据《上海证券交易所上市公司环境信息披露指引》，“重大事件”主要包括：“新公布的环境法律、法规、规章、行业政策可能对公司产生重大影响的；公司因为环境违法违规被环保部门调查，或者受到刑事处罚、重大行政处罚的；公司有新、改、扩建具有重大环境影响的建设项目等重大投资行为的；由于环境保护方面的原因，公司被有关人民政府或者有关部门决定限期治理或者停产、搬迁、关闭的；公司由于环境问题涉及重大诉讼或者主要资产被查封、扣押、冻结或者被抵押、质押的；《环境信息公开办法（试行）》规定并可能对上市公司证券及衍生品种交易价格产生较大影响的其他有关环境的重大事件。”自愿披露型则是“国家鼓励上市公司定期自愿披露其他环境信息，推动企业主动承担社会环境责任”。

1.2我国上市公司信息披露实践评价在深交所于2006年9月《上市公司社会责任指引》，以及国资委、上交所等机构一系列文件鼓励、要求公司披露社会责任报告之后，社会责任报告数量迎来“井喷式”增长，近年来，我国披露企业社会责任报告的上市公司越来越多，截至2012年4月30日，我国A股上市公司中586家公司社会责任报告共592份，较2011年同期的531份增长了11.49%。上市公司社会责任报告数量稳步上升[2]。分析该现象可得出结论如下。（1）在我国政府主导市场的情况下，政府作为上市公司利益相关者中的重要组成部分，对上市公司披露社会责任报告的行为产生着重要的影响。具体而言，建立政治关系是公司维持较好运作的重要途径。有政治关系的公司平时获得了较多的优惠政策，政府对其承担社会责任的期望也较高；对公司来说，自愿披露迎合了政府鼓励上市公司披露社会责任报告的政策号召，并且披露报告能够较为全面地向政府传递企业在承担社会责任中的作为，减少政治成本。“政治关系对我国上市公司自愿披露社会责任报告的行为有促进作用，并且该作用仅仅在非国有企业样本中存在。”[3]（2）上市公司进行环保信息披露行为跟公司自身性质有关。“林业、采掘业、造纸业、石油加工及炼焦业、化学原料及化学制品制造业、金属及非金属业、电力、煤气及水的生产及供应业划分为环境敏感行业，其他行业划归为环境不敏感行业。与非敏感型企业的披露差异在5%的水平上显著。”⑤两类公司信息披露的差异主要体现在环境与能源类责任信息的提供上，导致这种差异的原因一方面来源于相关法律对于环境敏感型行业的约束。如《环境保护法》《劳动法》等要求重污染企业在环境保护和社区等方面从事更多的社会责任活动。另一方面，污染严重等环境敏感行业相较于其他行业更容易受到环保部门或民间环保组织的监督，他们需要承受外界较大的压力，若生产过程稍有不慎就可能产生严重的环境污染，因此公众往往对这类行业怀有排斥心理，企业为了减少相关部门的监管和消除大众的疑虑会披露更多的社会责任信息。此外，随着“绿色”消费观念的逐渐形成以及人们对低碳经济模式关注度的增加，环境敏感型企业为化解企业风险和社会矛盾，会自愿披露更多的社会责任信息以维系企业与社会大众之间的良好关系。（3）报告质量总体偏低。企业保证社会责任报告质量的方式有两种，董事会对企业社会责任报告质量出具的自我承诺和企业社会责任报告的鉴定意见，这两种保证形式是否具有信息含量是大家所关心的问题。李正、李增泉以沪深两市2009～2010年披露企业社会责任报告的940家上市公司为研究对象，运用事件研究法研究发现：董事会承诺不具有市场反应[4]。由于企业董事会承诺属于企业内部对企业社会责任报告质量的“自我约束”⑥，且我国目前尚未发生企业因为披露虚假社会责任信息或者遗漏重要的社会责任事故信息而使做出承诺的董事会受到处罚的事件。显然，董事会自我承诺的成本很低。李正、李增泉的研究还发现：企业社会责任报告鉴证意见具有正向的市场反应[4]。企业社会责任报告的鉴证意见是指由企业社会责任领域的专业机构或者会计师事务所对企业社会责任报告中所包括内容是否达到相关的鉴证标准所提供的专业意见。显然，这种报告的内容在资本市场上优于董事会承诺，但依然存在问题如下：（1）鉴定意见并非完美无瑕，企业可以聘请专门的机构撰写这一报告，履行的真实情况和披露的内容不一定吻合。有的企业社会责任报告看似没有瑕疵，但是实际的执行情况中却未必如此。2011年6月4日以来，作为美国第三、全球第五大石油公司的康辉公司在渤海湾蓬莱的19-3油田发生漏油事故。该公司在漏油事故发生前社会责任报告显示其履行社会责任行为良好，但是在事故发生后康辉公司不是积极清理污染，保护渤海湾的环境，而是一再欺骗大众，终于引发各界的指责，一句“我就是骗你的”更是把其推向了舆论的风口浪尖，重挫了大众对企业承担环境污染责任的信心。（2）某个事件相关的所有信息不能够一次性地全面披露，而依赖于后续的补充公告和更正公告（俗称打“补丁”）。据统计，近年来补充公告和更正公告的上市公司数平均约占全部上市公司数的17%左右。虽然一些补充更正公告能对年报中信息的差错和遗漏进行及时的更正，但由于不少“补丁”常打在重要的财务数据或敏感的问题上，甚至有些上市公司在年报披露过程中将应当披露的资料有意遗漏，事后以一小块不引人注意的小公告更正，利用补充或更正公告的形式做掩饰，这使“补丁”变成了粉饰年报的工具。

2我国上市公司再融资环保制度构建

我国针对上市公司环保责任披露缺乏法律法规规定，另从目前我国上市公司的回应来看，大多数上市公司还没有将环保责任信息披露视为企业社会责任予以重视，上市公司环保责任信息披露法律责任不明确，上市公司再融资环境保护制度处于“空中楼阁”的尴尬状态，应该全方位明确企业、监管部门等主体的权责义务，细化相关的操作程序，以便有效督促上市公司再融资过程中履行环境保护义务，同时也是企业进行节能减排，产业转型升级有效的倒逼机制。

2.1完善上市公司再融资环境保护的法律规范目前在环境信息公开制度方面有所建树的国家主要是《奥胡斯公约》⑦的签字国和缔约方。荷兰政府通过“环境管理法案”，强制要求污染严重的企业向政府报告详细的环境行为信息。北美和欧洲有50%的公司出版独立的环保报告。为确保公司提供环保报告，这些国家制定法规，将公司提供环保报告的自愿报告机制上升为公司提供环保报告的法律机制。企业环境信息公开在我国环境保护工作中还是一个十分薄弱的环节，由于没有相应的法律规范做出规定，很少有企业主动进行环境信息的披露工作，因此亟待加强。（1）明确责任主体。应规定企业全体董事或具有同等职责的人员，应当保证所披露的信息真实、准确、完整、及时，并承担个别和连带法律责任，同时应对中介机构就企业有关环境保护事项出具的不实文件进行追责。（2）完善信息披露的相关规定。①针对不同类型的生产企业，明确上市公司环境保护责任信息披露义务与披露范围。②成立稳定、可靠和便捷的披露平台，通过这个平台，上市公司可以按要求及时有效地公开相关信息，使有关信息能得到充分披露并在合理时间内均匀分布，确保所有投资者都能够在同一时间内获取到等质等量的信息。③确立信息披露的及时性原则：进一步明确持续期信息披露应不晚于企业在证券交易所、指定媒体或其他场合公开披露的时间；明确重大事项及时披露的时限及起算时点；明确变更募集资金用途和变更中期票据发行计划提前披露变更公告的时限等。上述操作性规定的制定，将有助于强化市场信息披露意识，提升市场信息披露效率。

2.2加强对上市公司再融资过程中的环保责任监管谈到执法者的重要性时，柏拉图说：“每个人都清楚，立法工作是很重要的事情。可是，如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得很好的法律，那么这些法律的价值便被掠夺了，并使得荒谬的事情大大增多，而且最严重的政治破坏和恶行也会从中滋长。”上市公司改善其对环境影响的意愿是由制度、道德、经济等因素共驱动的，虽然经济动因是最根本的内在动因，但制度、法律和政府行政干预是企业社会责任实现的保障，如果缺乏有力监管，敦促上市公司履行环境保护责任则失去保障。

（1）探索设立“绿色GDP”等社会发展指标，采用合理的核算方法，纳入地方政府考核指标体。我国各级政府应积极承担监管上市公司再融资环保责任履行情况。“政府是市场化改革的第一推动力，是经济增长的第一推动力。……地方政府成为推动经济规模扩张的重要动力源。”[5]从积极的角度来说，政府有着促进和保障经济发展方式转变的使命，这种当仁不让的职责使其制定和实施经济社会政策具有几乎无可辩驳的正当性，但是，这也可能为其滥用或错用调控经济的权力增加了可以卸责的理由。由于上市企业再融资成功是地方的一个政绩，地方环保部门往往配合上市企业，导致上市企业即使存在环境污染的劣迹，也能顺利拿到地方环保部门的不构成重大违法的出文。更恶劣的是，“2012年3月上市的公司海尔诺收到媒体监督的质疑：在报告期的2009年至2011年竟然因环保问题屡遭处罚，高达7次之多，其频繁程度令人咋舌。更惊奇的是成都环保局竟然以工作人员疏忽为由将处罚记录删除，上海市华荣律师事务所许峰律师认为，这个从直觉来看，即使撤销了，也像非正常的。被处罚了这么多次，竟然也能通过环保审核。”

（2）加强中国证监会与派出机构、证券交易所之间建的监管信息交流。从信息披露监管体系看，我国已建立了包括中国证监会、中国证监会派出机构、证券交易所等分工协调监管的信息披露监管体系。应进一步通过定期或不定期地举行监管协调会以及利用上市公司监管信息系统，充分共享日常监管信息。同时由国家发展和改革委员会、工信和信息化部共同搭建环境违法信息网络，继续依据环境违法信息对违法企业的信贷审批、债券发行、股票发行等融资和再融资行为进行强有力的约束。中国证监会主要负责基本规则的制定，重大或无先例的信息披露个案的管理，指导、协调派出机构和交易所进行信息披露的监管。证券主管机关一般对重大事项或违规行为进行监管，介入处理上市公司重大事项披露涉及内幕交易、市场操纵或市场欺诈的违规行为。各派出机构根据属地原则，发挥自身熟悉本地公司情况的优势，以现场检查和日常监管为基础，近距离了解上市公司情况，重点督促上市公司如实披露真实的信息，关注披露信息与实际情况的一致性。建议设立证监会在对上市公司是环保不达标则一票否决的制度，一旦企业出现环保问题或具有潜在的环境污染隐患，如果企业不能出具环保部门提供的环保核查意见书或者不能采取可靠的环保处理措施，则证监会或国家发改委完全可以依此一项不达标对企业的上市融资申请一票否决。证券交易所处于证券监管第一线，对上市公司临时公告实施事前形式审核，对定期报告实行事先登记、事后审核；负责督促上市公司依法及时、准确、规范地披露信息，并从持续监管角度出发，对上市公司信息披露的真实性进行合理质疑。上市公司在发行上市以后所进行的持续性信息披露，其监管主要是由证券交易所负责，对上市公司持续性信息披露违规的处罚均由证券交易所进行。证券交易所的市场规则及其与上市公司签订的上市协议中也规定了上市公司违反信息披露规定应负的责任，以及证券交易所可采取的处罚措施。从海外主要市场来看，证券交易所是处罚上市公司信息披露违规特别是持续性信息披露违规的主体，证券交易所对于上市公司在信息披露中违反上市规则或上市协议的处罚手段包括警告、罚款、行业内通报批评、变更证券交易方式、认定上市公司有关责任人不具备某些执业资格、停市、取消上市资格、报送上级主管机关处理等多种，对上市公司具有相当的威慑力和约束力。

（3）上市公司应当尽快建立完整的内部治理机制。为强化企业信息披露责任，上市公司应该在企业内部明确董事和董事会、监事和监事会、高级管理人员等的报告、审议和披露的职责；董事、监事高级管理人员履行职责的记录和保管制度；财务管理和会计核算的内部控制及监督机制；对外信息的申请、审核、流程；与投资者、中介服务机构、媒体等的信息沟通与制度；信息披露相关文件、资料的档案管理；涉及子公司的信息披露事务管理和报告制度；未按规定披露信息的责任追究机制，对违反规定人员的处罚措施。

（4）加强投资者教育，鼓励自律性监督和公众监督。就专业投资知识而言，我国绝大多数个人投资者没有经过正规教育，主要通过亲友介绍、股市专家讲解和报刊杂志评论等，超半数投资者的投资决策根据是小道消息以及亲友或者股评推荐，对真正的上市公司信息掌握、分析缺乏必要的基础知识。因此，有必要加强我国投资者教育，推进更成熟的社会责任投资，积极鼓励机构投资者关注上市公司的企业社会责任，有限度地拒绝或回避投资那些缺乏社会责任的上市公司。从这个意义上讲，适时提倡社会责任投资，不仅有利于推动证券市场的和谐发展，而且也有助于推动我国社会经济朝着更注重环境保护和可持续发展的方向迈进。公众监督始终是最广泛、最全面的监督，公众监督无形中成为了最后一道保障。注重环境保护以此获得投资者的认同，影响投资者的投资决策，也许会成为有再融资动机公司的一种理性选择。

作者：卢静 单位：复旦大学 法学院 南京师范大学 泰州学院