农民住房财产权抵押贷款的法律研究范文

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摘要:2015年12月份，第十二届全国人大常委会决定，授权国务院在59个试点县(市、区)暂时调整实施《物权法》《担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，积极探索农民财产权抵押试点工作。试点工作开启了农民住房财产权抵押及农民宅基地使用权抵押的合法化探索，激活了农民宅基地使用权的财产属性，拓宽了农民的融资渠道，解决了融资难题。本文以试点城市仪征市为样本，研究仪征市的试点经验，希望对农民住房财产权抵押的可操作性提供借鉴意义。通过对仪征市农民住房财产权抵押贷款的试点分析，总结出当前农民住房财产权抵押贷款的主要问题并提出解决建议，为农民住房财产权抵押在全国开展，活跃农村经济做出理论贡献。

关键词:农民住房财产权;农民宅基地使用权;抵押贷款;仪征市试点所谓“农民住房”是指在农村集体所有土地上建造的属于农民个人合法所有的用于居住的建筑物、构筑物以及附属设施，是农民最主要的财产之一。基于“房地一体”的基本原则，住房财产权抵押试点的前提是宅基地使用权的抵押合法化，目前法律明确禁止农民宅基地使用权抵押。但随着农村经济发展，农民的融资需求增长，一边是农民拥有较大价值的固定资产，一边是缺少有效抵押物，融资困难。这种现实情况已经制约了农村经济发展，不利于农民创业致富。

一、仪征市农民住房财产权抵押贷款工作的实践探索

仪征市开展农民住房财产权抵押贷款的银行有3家，分别为仪征农村商业银行、中国农业银行仪征支行、仪征包商村镇银行。农房抵押的担保方式采用借款人自有住房抵押和第三方履约保证相结合的方式。纯粹以农房财产权设定抵押的贷款余额为0．03亿元，占比2．70%。其余农房财产权抵押贷款全部采用“农房财产权抵押+担保”的混合担保模式，一是由市、镇两级财政共同注资成立仪征市三农资产管理有限公司，建成风险补偿资金池，保险公司履约保证代偿的方式。二是采用办理贷款履约保险的方式(试点保险公司为中华联合财产保险仪征支公司)为参加试点的农民住房财产权实施担保。三是若不能履约保险的可以增加外部保证代替。房屋价值的确认，设定农民住房抵押时，借贷双方可采取第三方房地产评估机构进行价值评估，贷款人自评或者双方协商价格，公平、公正、客观地确定房地产价值。对采取第三方地产评估机构进行价值评估的方式，评估机构的选择必须在市政府公布的农民住房评估机构名单范围内。风险补偿机制，一是由市、镇两级财政向仪征市三农资产管理有限公司注入资金1000万元(初始)，建成风险补偿资金池，设立专户管理，主要用于农民住房抵押贷款出现的损失补偿，由银行和资金池按照3:7的比例分担，出现违约风险时，贷款人在向借款人催收无果的情况下，可以优先申请补偿。二是引入“政府+银行+保险”工作模式，引入保险机构，确定保险费率，为参加试点的农民住房财产权实施担保，为借款人提供增信支持。在保证保险管理办法中细化风险分担机制，由银行、资产管理公司(政府)、保险公司按3∶3．5∶3．5的共担机制细化风险规避机制。在抵押物处置方面，一是开辟法院诉讼“绿色通道”，简化流程，减少诉讼和执行过程的时间;二是运用好农村产权交易平台，抵押的农房、农村小产权房在仪征市农村产权交易中心进行备案，通过平台待处置的农房信息，增加处置信息的知晓度，提高处置的便利度;三是由仪征市“三农”资产管理有限公司统一对农户住房进行征收、转让处置。截至2018年5月，全市累计发放农房抵押贷款1700多笔。贷款主要用于农民购置拆迁安置房、个体工商经营和农业生产。

二、农民住房财产权抵押存在的问题

(一)农房确权进度缓慢，颁证率低、换证耗时较长持有产权证书是办理农房抵押的前提，但目前80%以上的农民集中居住区住房无法取得产权证书。剩下的大部分持有的为旧版产权证，更换需要测绘配图，然后换证，耗时至少15天。耗时长、手续繁琐就阻碍了业务发展，难以满足农户信贷资金需求“短、频、急”的特点。

(二)政策宣传滞后，农房抵押贷款业务受阻一是办理农房抵押贷款需要抵押人所在的集体经济组织同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置的承诺书，部分乡镇、村委会对“农房抵押”的政策尚不了解，导致盖章手续无法正常办理。二是部分银行认为农户用于抵押的农房，变现能力较弱，效益不高，所以并不积极开展。三是部分农户认为农房抵押贷款手续复杂不易办理。多方认可不足，推广受阻。

(三)风险分担和保障制度不完善其一，风险补偿机制难以落实到位。如由仪征市政府牵头的市三农资产管理公司尚未实际运作，导致政府、银行、保险公司的风险共担机制无法落实到位。其二，对农民来说，社会保障制度还不健全，保障范围窄，保障水平低，农民住房是其最主要的财产之一，要对其进行抵押，必须要有完善的社会保障制度来进行保障，以免造成社会矛盾，导致社会不稳定。

(四)农村住房抵押物缺乏科学的价值评估体系农民住房财产权及农民宅基地使用权的资产评估较为复杂，容易出现价值评估不准的情况。倘若评估价值与实际出现较大偏差，将直接影响抵押物对贷款风险的覆盖能力，影响农户的积极性。(五)农房难以变现，处置困难我国的《物权法》《土地管理法》把受让方局限于本集体经济组织成员内部。只有本村未享受过宅基地的成年村民才有购买权，抵押物处置范围有限，且受地缘关系的影响，农村房产拍卖、转让成功率不高，不易变现，诱发风险。

三、有序推进农民住房财产权抵押贷款的相关建议

(一)完善相关法律法规基于“房地一体”的主流观点，我们只有对现行法律进行修改，才能顺利推进农民住房财产权抵押贷款的合法化。修改《物权法》和《担保法》中严厉禁止宅基地抵押的规定，将抵押物处置受让人的范围扩大到整个市场主体，处置的方式可以是购买，也可以是租赁，这样才能破除住房抵押贷款的法律阻力。

(二)加大政策支持力度，提升农民住房财产权抵押贷款产品竞争力人民银行、银行业监督管理机构、保险监督管理机构、财政部门从支农再贷款、开办新险种、落实风险补偿基金和财政贴息等角度出发，对开展农民住房财产权抵押的金融机构给予政策支持，增强金融机构的业务开展意愿，提升农民住房财产权抵押贷款的产品竞争力。

(三)加快推进确权颁证进度加快农民集中居住区住房产权证书登记进程，推动金融机构直连不动产中心积极线上统一信息平台，要求金融机构加快农房抵押贷款审批办理进程，两证齐全农户的贷款办理时间与普通贷款速度相当。

(四)加大政策宣传力度，激发各方积极性将“农房抵押”贷款知识纳入普惠金融宣传内容，通过印发宣传手册、下乡宣传等方式让农户了解该产品;银行内部进行员工培训，加强考核;政府部门组织召开会议宣讲，让政策下行到基层，与日常考核考评挂钩。多管齐下，激发各方积极性。

(五)主推混合担保方式，减少单纯的农房抵押追求经济创新时要注重社会效益，开展农民住房财产权抵押贷款时要优先保证农民的基本住房权。所以除了被抵押的住房，抵押人应拥有其他合法长期居住场所，减少金融创新带来的社会隐患。如果贷款人有多套住房，则可采用纯农房抵押模式。(六)探索适当的抵押物价值评估模式和方法由全市金融机构参与成立专业的第三方农房评估机构。充分考虑到所在地区的经济水平和农房自身价值综合评定农房财产权和农民宅基地使用权的抵押价值，避免出现因标准不统一而评估价值差别较大的现象，不利于新生市场的有序健康发展。(七)建立风险补偿和完善社会保障制度一是推动设立农房抵押贷款风险补偿基金，对农村住房抵押贷款资金本息的实际损失进行风险分担。因地制宜，采取贷款贴息政策发展政府支持的担保公司、依托农村产权流转交易平台提供担保、对贷款保证保险进行保费补贴等方式进行风险缓释。二是除完善社会保障制度，建立农民最低生活保障机制外，还要大力鼓励农民参与住房财产保险，鼓励保险公司联合政府和银行业金融机构，开展农村住房抵押贷款保险业务，解除农民的后顾之忧。(八)完善抵押物处置措施农民住房抵押采用登记生效主义，只有经过登记才能合法有效地设立农民住房财产权。建立抵押物处置纠纷仲裁机构，完善纠纷调解机制。建立多级联网、综合性的农村产权流转交易平台，为农村住房财产流转和宅基地流转提供有效的供需平台，提升农房抵押服务的质量和效率，提高农村资源配置的效率。贷款出现违约时由政府成立的农村资产管理公司统一收购、转让、处置。若债权数额较小，还可以用房租等所得收益的形式来清偿债权人。

四、结语

农民住房财产权抵押贷款的顺利实施有利于活跃乡村经济，增加农民收入，实现城乡人民权利的平等。同时也积极响应了国家倡导的乡村振兴计划。各地的试点探索为全面推进工作总结了很多经验，法律的限制、立法的空白、登记制度的不完备、评估机制和风险分担及保障制度的欠缺均未能得到解决，制约了农民住房财产权抵押及农民宅基地使用权抵押的实施和推广。文中对以上问题也提出了一点想法和建议，因本人水平有限，肤浅不周之处请谅解!

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作者：董元刚 单位：南京大学法学院