农民发展的现实困境与改革范文

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《农业经济问题杂志》2014年第六期

一、农民对中国经济社会发展的主要贡献

回顾农村改革三十多年来的历程，中国农民在经济发展、政治发展和社会发展等方面取得了不可磨灭的巨大成就，历史不能淡忘农民的功劳与贡献，应该尊重农民的伟大创造。

(一)农民是家庭联产承包责任制的创新主体，包产到户拉开了中国市场化改革的序幕，并由此扩展至城市经济体制，进而推动了全方位的改革改革开放以来，农民生活实现了从基本解决温饱向全面建设小康的重大跨越，农业生产逐步从传统的小农经济向市场化的现代农业转型升级。进行市场化改革是中国几十年来经济发展取得巨大成就的宝贵经验，而其重要动力起源于农民，也可以说，正确对待农民是经济社会发展的一条基本经验。家庭联产承包责任制是中国农村经济体制改革的创新，突破了一大二公、过度集中的体制，解决了长期困扰中国农村经济发展的平均主义、“大锅饭”等问题，农民真正得到了生产经营自主权，通过农业生产关系的调整，解放和发展了农业生产力。1992年邓小平同志在南巡讲话中谈到农村改革时曾说农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。顾益康等(2013)认为，从实施家庭联产承包责任制到废除体制，从改革农产品统购派购制度到乡镇企业异军崛起，农村改革的极大成功，无论在经济体制、经营方式、分配制度和流通体制上，都为城市改革提供了重要的实践范本和成功经验，进而促进了全方位的市场改革。

(二)农民为牢牢端住中国十几亿人的饭碗、积极推进农业现代化、稳定经济社会改革发展大局发挥着不可替代的主体性作用改革开放以来，中国农业综合生产能力稳步提高，全国粮食总产量翻了近一番，从1978年的3047.65亿公斤增加到2013年的6019.35亿公斤，特别是实现了历史性的“十连增”，农产品市场供应充足、价格基本稳定，为经济社会快速平稳发展奠定了坚实基础。但是应当看到，中国粮食供给的增长速度越来越赶不上需求的增长速度，粮食供求动态紧平衡常态化成为中国长期面对的基本国情。实现近14亿中国人逐步由吃得饱转向吃得好、吃得安全放心的历史性使命，还要由亿万农民群体来完成(韩长赋，2014)。农户家庭经营仍然是农业生产的绝对主体，农业生产经营体系创新改革也离不开农民群体所发挥的支撑作用。据农业部门统计，截止2013年6月底，全国农村土地流转面积达3.14亿亩，占家庭承包耕地面积的23.9%，其中流转入农户、合作社和企业的面积分别占61.8%、18.9%和9.7%，农户家庭经营的土地占全部承包土地面积的90.9%，其他经营主体面积只占9.1%，经营耕地面积在30亩以上的农户有891万户，经营面积在30亩以下的农户还占全部农业生产经营户的95.1%。

(三)在乡镇企业异军突起和演变发展以及大规模进城创业就业的过程中，农民成为推动中国工业化、城镇化进程的强大动力改革开放以来，蓬勃发展的乡镇企业是中国农民的又一伟大创造，随着其产权制度改革的深化，逐步演变成民营企业的主体力量。两亿多农民成为农民工，几千万农民成为个体户、私营业主、农民企业家，造就了一大批善于搏击市场的民营企业家，带动着中国工业化进入一个崭新的发展阶段(顾益康等，2013)。到2011年，全国乡镇企业数量达到2844.2万个，吸纳就业人数1.6亿。2010年全国乡镇企业创造的增加值为11.2万亿元，占GDP的28%，对全国税收贡献占比为15.5%。预计到2015年，全国乡镇企业创造的增加值将突破18万亿元，工业增加值达到12.3万亿元，从业人员达到1.7亿人。改革开放后中国城镇化进入快速发展阶段，城镇化率由1978年的17.9%提升至2013年的53.7%，到2030年将有4亿农民进城。目前，农民工已经达到中国工人总数的2/3以上，2012年2.6亿多农民工创造的GDP约达20万亿元，占GDP总量的38.6%。规模庞大的农民由农村向城市迁移、由农业到非农产业拓展，不仅直接为国民经济发展和城市发展创造了大量财富，尤其值得关注的是，土地资源、土地红利和劳动红利更是农民对工业化、城镇化发展作出的巨大贡献，据国土资源部门统计，仅1999—2012年全国非农建设占用耕地282.5万公顷，低价征用和高价出让形成的巨大土地级差成为城镇化最重要的资金来源，“廉价”的农民工低工资也成就了劳动密集型产品的优势地位。

二、当今中国农民发展问题的具体表现

当然，对于农村改革35年来出现的一些问题也不能回避，如城乡收入差距大、农业现代化滞后、农业转移人口“半城市化”、城乡基本公共服务差异大、农民组织化程度不高、农民财产权利部分缺失等。上述问题出现主要在于城乡二元结构偏差、经济发展方式偏差、国民收入分配偏差和政府职能行为偏差。

(一)农民收入水平总体不高，长效增收机制尚未建立，城乡收入绝对差距继续扩大，农民贫困态势依然严峻改革开放以来，中国城乡居民收入快速增长，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别由1978年的343元和133.6元增加到2013年的26955元和8896元，城乡收入比由2.57∶1上升到3.03∶1。尽管近年来农民收入增速快于城镇居民，城乡收入相对差距有所减小，但农民绝对收入仍然不高，城乡绝对差距继续扩大。从农民收入构成来看，农业比较效益仍然很低，农产品价格形成机制还不完善，农民家庭经营性收入增长速度相对缓慢，占农民人均纯收入的比例呈现下降趋势，2012年已经降低到44.6%;农民工资性收入呈现较快增长态势，2013年首次超过家庭经营收入，但大部分农民工受劳动技能偏低制约，不仅就业稳定性差，而且也只能获得“地板工资”;在国家对农民补贴规模较小和农民未能合理分享到土地增值收益的情况下，农民转移性收入和财产性收入的比重较低，发达国家政府补贴占农民收入的25%～70%，而中国仅为2%左右。从农民群体内部来看，随着农民分工分业分化进程的加快，农民之间和地区之间的收入差距有扩大趋势，通过五等份比较分析发现，2011年高收入户人均收入是低收入户的5倍，是中等收入户的2.63倍。东部地区农民人均收入增长明显快于中西部地区，差距拉大，1978年东部地区分别是中部和西部地区的1.27倍和1.45倍，到2011年已经增加到1.47倍和1.83倍，省份之间的农民收入最高相差近4倍(顾益康等，2013)。贫困问题是困扰发展中国家经济和社会发展的一个重要问题，按照国家农村扶贫标准年人均纯收入2300元(2010年不变价)，2013年农村还有8249万贫困人口，占农村总人口的13.1%。

(二)未来“谁来种地、怎样种地”尚待破题，农民科技文化素质偏低和专业组织化程度不高对推进农业现代化形成制约在工业化和城镇化过程中，农业劳动力不仅数量不断减少，而且素质结构性下降问题日益凸显。据统计，新生代农民工占农民工总量的半数左右，他们基本没有从事农业生产劳动的经验和技能，也不愿意回家务农，农村大量的优质劳动力不断外流并且难以回流。“留守”主要劳动力受教育程度偏低、相对高龄化，据测算，2013年农业从业人员中50岁以上的比重已超过40%，不利于农业新技术、新设备和新成果的推广应用，其参与农村公益性基础设施建设和社会事业发展的积极性和能力也较低。不少地方已经呈现出“精兵强将去创业，年轻力壮去打工，老弱病残搞农业”的格局，村庄“凋敝化”显现，粮食生产“副业化”、“兼业化”的倾向明显，部分地区还存在土地弃荒、撂荒现象。社会上很多人担心，长此以往，再过10年、20年到底谁来种地?当然，随着大量农村劳动力向第二、三产业转移就业，农村土地流转面积呈现扩大趋势，发展土地规模经营逐步具备了一些条件，随着经营效益的不断提升，农业会产生一定的吸引力。另外，农民进入城市和非农产业的就业机会和收入来源并不稳定，也存在返乡务农或创业的潜在需求。因此，面临新形势下的机遇和挑战，如何考量人多地少的基本国情和当前农业发展所处的阶段、破解“谁来种地”这一现实困局值得深入思考。近年来中国农民组织建设呈现蓬勃发展势头，但农民组织化发展在总体上依然处于初级阶段，农户总量2.3亿户，而加入合作社的农户比重仅占20%左右。目前，推进农民专业合作面临着一些现实问题，如缺乏懂合作社管理的人才、留不住人才的问题十分突出;农民专业合作社金融功能缺失、不尽规范，对长远发展形成制约。

(三)新生代农民工群体处于基本脱离农村但尚未真正融入城市的尴尬境地，实现农业转移人口市民化任务艰巨而迫切中国城乡二元结构促使农村剩余劳动力不断向城市转移，形成了农民工这一庞大的社会群体，其处于所谓的“半城市化”状态，在“市民”和“农民”的身份认同中处于尴尬境地。新型城镇化的核心是“人口城镇化”，目前中国常住人口城镇化率为53.7%，但户籍人口城镇化率只有36%左右，约有2.7亿农业转移人口面临市民化的突出问题。根据城镇化发展的客观规律，每年新增几百万的农业转移人口要融入城市。中国社科院测算结果显示，到2020年前有3亿农业转移人口需要市民化，到2030年之前要实现农民工市民化的数量达3.9亿。当前，农民工群体向城市流动表现出“低龄化”和“举家迁移”两个突出特征，他们在城市定居的愿望强烈，但事实上又是处在城市最底层的边缘群体，这一巨大规模的社会群体如果不能融入城市、游离在主流社会之外，势必成为一种影响和谐稳定大局的风险力量。当前农民工城市融合还处在经济生存融合阶段，农民工就业和劳动权益保障不充分，恶意拖欠工资时有发生，农民工在子女上学、看病就医、社会保障、住房租购等方面还不能真正平等享受城市基本公共服务，农民工市民化进程面临诸多物质层次和制度层面的障碍，这种状况制约了整体融合程度的提升。农业转移人口的市民化是一项高成本的改革，中国社科院蓝皮书指出，农业转移人口市民化的人均成本为10万元，今后20年内中国将有近5亿农民需要市民化，至少要40～50万亿元的成本。农业转移人口市民化正面临着巨大的成本约束和现实的制度障碍，不仅受地方政府满足需求的动力和财力不足以及城镇综合承载能力的制约，同时也存在户籍制度、农村土地制度和相应财政配套制度等障碍，需要循序渐进。

(四)农民财产权利部分缺失，失地农民群体因未能妥善安置引发社会问题，农村基层出现自治组织行政化及行政权力资本化倾向农村土地是农业生产发展和农民赖以生存的命脉，是农民最核心的利益问题。中国农村改革主要赋予了农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。目前，农民相应的财产权赋予还不够充分，如农民土地权益流转不充分，农民住房财产权难以抵押、担保和转让，农民分享集体建设用地出让收益少，城乡二元结构是农民财产权利缺失的制度成因。与南北美洲和澳洲等新大陆国家人少地多的状况不同，中国人地矛盾一直比较突出，20世纪90年代以来，城镇化和工业化高速发展，一些地方农村土地被大规模强行征用，没有尊重农民意愿，征地补偿标准过低，征地程序不透明，农民在农地流转过程中获得的贷款、出让金等相对有限且短期效应明显，加之长期以来非农产业支撑不足，对失地农民不能妥善安置，导致越来越多的农民陷入种田失地、就业无岗、生活无基本保障的“三无”境地，并随之产生一系列社会问题，各地农村土地纠纷不断，有些地区甚至还引发了群体性事件甚至恶性事件。据农业部门调查，近年来农民因土地问题上访的比例达65%。从农村基层组织运行状况来看，自治组织行政化及行政权力资本化倾向必须引起高度重视。农业税取消后，村干部从地方政府领取补贴奖金，失去了经济上的独立性，村干部在某种程度上成为基层政权的延伸以及乡镇政府行政意志的执行者，行政村的自治功能和公共服务职能弱化，在很大程度上被“附属行政化”，村委会的自治色彩逐渐淡化，出现了权力行政化的倾向。张晓山(2013)认为，以往农村集体资产的产权界定等问题在法律和政策上没有明确的规范，导致一些农村基层干部利用集体经济制度上的缺陷，使其变成了“干部经济”来谋一己之利，有些村干部对个人经济利益与村的公众利益的界限不清，权力资本化倾向明显。

三、破解中国农民发展问题的现实路径

党的十八届三中全会把健全城乡发展一体化体制机制作为改革的重大任务，强调“四化”同步推进，弥补农业现代化这个短板，突破城乡二元结构，构建新型城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共享现代化发展成果。

(一)尊重基层首创精神，挖掘地方新鲜经验，大胆让实践来检验真理目前，围绕全面深化农村改革产生了很多的辩论甚至误读。到底谁是检验真理的标准?要看实践的评判。农民是农业和农村发展的主体，也是最富于创造性的群体。历史告诉我们，经验来自基层，办法来自基层。很多地方一直活跃在农村改革的前沿阵地，在农民发展领域有许多鲜活的案例需要解剖，有许多典型的经验需要总结，有许多创新的实践需要检验，更有许多新的问题需要探索。改革的经验表明，要坚持走群众路线，只有充分调动农民群众的主动性和积极性，充分尊重基层的首创精神，坚持市场化改革取向，循序渐进地推进农村改革，让作为最大群体的农民成为改革发展的探索者和主力军，才能为实现中国的现代化、为全面建成小康社会奠定坚实基础。

(二)构建新型农业经营体系，培育新型职业农民，积极推进农业现代化实践证明家庭经营是最适合农业的经营方式，基础地位无可替代。如何让农业成为有奔头的产业，提升农业经营效益，增强农业的吸引力，如何引导发展新型职业农民，重视培养现代“农业接班人”，是一项需要系统谋划的战略课题。中国农业可持续发展能力面临着诸多挑战，单纯依靠留守部队搞农业的生产模式恐怕难以为继，必须通过构建新型农业经营体系来建设现代农业。从一般的小农经营走向更加多元化的经营主体，符合未来农业发展的趋势。目前，各地逐渐出现了一些种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体，但总体上尚处于起步阶段。一应培育适度规模化的新型农业经营主体，鼓励土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式、多元化结构的规模经营。二应大力培育新型职业农民，让更多的农民成为新型职业农民，“让农民成为体面的职业”，消除农民的身份属性，还原为本来的职业称谓。三应提高农民合作的内聚力，加快农民生产合作、销售合作和信用合作“三位一体”的新型农村合作体系建设，积极培育懂合作社管理的人才队伍，大力提高农业社会化服务水平，包括种子、农药、化肥、技术、机耕、机播、机收等项目的全程社会化服务体系。四应趋利避害，客观对待工商资本进入农业这把“双刃剑”，不可否认其积极意义在于为农业输入现代生产要素和先进生产方式，但是耕地“非粮化”甚至“非农化”用途的改变，以及对农民就业空间和经济利益的挤压要引起高度重视，必须严格设定准入门槛，加强监管力度，切实保障农民利益。五应维护农民土地的用益物权，扩展农地的生产经营功能，缓解农业融资难问题，逐步赋予合作社金融功能并加以规范，着力解决影响合作社长远发展的根本问题。

(三)运用底线思维稳妥推进土地制度改革，完善对被征地农民的保障机制学术界对土地制度改革的讨论由来已久，存在明显分歧，但是也逐渐形成了一些基本共识，更多地认识到这项改革是一项十分复杂的系统工程，牵一发动全身，必须坚守底线，先谋定而后动。土地是农民最基本的保障线，土地制度改革应该采取比较慎重的态度，要坚持农民集体所有、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力、不损害农民利益。将两权分离拓展为所有权、承包权、经营权三权分离，能更好地用活土地经营权，进一步促进由“小农民、小地主”向“大农民、小地主”格局的转变，改进农地资源配置和促进现代农业的发展。在坚持底线思维的前提下，有专家也提出了一些探索性的改革思路，何秀荣(2013)认为，一是以农地入股建立农业股份公司，造就“租赁式公司农场”，目前对公司农场还存在很大的争议，但由于其能有效扩大农场规模，具有较强的经济抗力，将成为中国未来农业微观组织的重要形态。二是发展以土地入股的专业合作社，延伸创新出另一种形式的集体所有制，仍然是集体所有而不是个人所有，但是可以继承、转让。对于城乡建设用地增减挂钩问题，要及时纠正地方试点过程中出现的一些偏差，规范那些为片面满足城镇化发展用地而突破国家土地利用规划管理、建设用地复垦不及时或打折扣、农民被上楼等做法。要深化征地制度改革，缩小征地范围，尊重农民意愿，规范征地程序，避免强行征地侵害农民权益，较大幅度提高征地补偿标准，合理分配土地增值收益，妥善安置失地农民。

(四)赋予农民更多财产权利，实现农村基层体制由管理向治理的转变赋予农民更多财产权利是产权明晰化、要素市场化的重要前提，是缩小城乡居民收入差距的重要途径。陈锡文(2013)认为，过去对于土地权利人的权利重视不够，很多研究更多地偏向了土地权利人权利的实现，但是，完整的土地制度中产权制度和土地用途管制制度必须保持平衡、不可偏颇。农村集体建设用地制度改革必须坚持用途不变和规划约束，让农民分享更多利益，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。但是，有专家对此表示担忧，一是在摸清这一部分土地面积底数的前提下，如何规范管理、加强监督，防止集体经营性建设用地规模激增，二是出让和入股有可能让集体组织外部成员进入，冲击内部成员权利以及集体经济的实现方式，变相突破“自有自用”的性质。对于改革农村宅基地制度问题，要理清房屋财产权和宅基地使用权关系，在实践中妥善处理好宅基地与住房不可分的矛盾，探索推进农民住房财产权抵押、担保和转让的可行路径。深化乡村治理结构改革，充分考虑到城中村、城乡结合部和广大农村地区之间的差别，相应确立不同的治理模式，构建基层多元化的组织体系，改进基层民主，农民获取更多财产权利才有坚实的基础。

(五)推进以人为核心的新型城镇化，逐步实现农业转移人口市民化城镇化是人类社会发展的客观趋势，中国正处于城镇化深入发展的关键时期，仍处于城镇化率30%～70%的快速发展区间。继续加快城镇化的进程是化解当前产能过剩、扩大内需潜力、助力跨越中等收入陷阱的重要举措。推进新型城镇化的难点在于如何推进农业转移人口市民化，这也是提升城镇化水平的根本所在。当前，中国农业转移人口市民化面临经济约束和体制障碍，长期滞后的农业转移人口市民化进程制约了城镇化质量的提高，通过户籍制度改革和公共服务均等化逐步实现农业转移人口的市民化势在必行，同时要探索完善农村土地制度和相应财政配套制度。要推进以人为核心的新型城镇化，避免简单的城市人口比例增加和面积扩张，关键在于实现产业支撑、社会保障、生活方式等方面“由乡到城”的转变。城镇化是一个长期复杂的发展过程，针对大量农业转移人口难以融入城市、“土地城镇化”快于人口城镇化、“城市病”日益突出等问题，要走新型城镇化道路，实现城乡发展一体化，切实改变“重大城市、轻小城镇”的倾向。要进一步加大对小城镇培育发展的力度，引导更多的公共资源和优质资源投向小城镇。

作者：李文明单位：国务院参事室