县域经济发展中的土地问题范文

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一、工业化城镇化发展需要的建设用地与粮食安全问题

根据我国现行的土地管理法规，城镇土地的所有权属于国家，而农村土地所有权则属于农村集体组织，二者之间的转化需要经过政府土地管理部门的审批。这种管理体制直接导致以下问题:其一，农用土地和城镇土地在使用价值上的差别。农用土地的使用价值不仅取决于经营者素质、财力，还取决于市场机遇，投资增值很小，而城镇建设田地的使用价值和周围的工商业设施紧密联系，取决于区位，有很强的外部效应。城镇土地的使用价值远远大于农村用地。其二，负担的社会功能差别。城镇土地只承担保障工商业和城镇居民的生活和居住，而农村土地承担着保障农民基本生活、就业和国家粮食安全，明显地农村土地承担了更多的外部效应。在我国人均耕地面积太少的情况下，这种外部性社会功能已经使农村土地失去应有的市场弹性和市场效益。而且明显的城乡福利级差使农民愿意失去土地成为城镇居民。其三，两种土地利益分享的差别。农村土地对农村劳动力的就业吸纳力和对粮食安全的贡献都是针对国家总体利益的，不会或很少对农村集体或地方政府构成影响，而城镇建设用地的有关税收属于地方税种，城镇建设用地带来的土地上的工商业利益也属于地方政府。在目前以GDP作为衡量地方官员职责的考核机制下，城镇建设用地的使用对地方政府则是利益提升。而国家强制性征地这唯一合法途径又为权利寻租和官员腐败提供了操作空间，直接导致“圈地”运动和大量的土地征用腐败案件发生。据国土资源部公布的数据，十年前(2003年)，各地开发区总数5524个，占地面积3.51万平方公里，已经超过全国城镇建设用地面积的总和。当时经济并不发达的江苏泗阳县经济开发区规划面积就有43.3平方公里，当年就占用基本农田4000多亩。

二、县域经济自组织发展与国土安全、生态安全问题

改革开放以来，我国县域经济发展的主要特征表现为差异性、发展的不平衡性和自组织性。县域经济自组织发展容易造成盲目投资、重复建设、无序竞争，不仅浪费资源(尤其是土地)，也不利于市场经济体制的健全与发展，而且直接造成环境恶化。三十年来，中国可耕地面积减少了20%，每年沙漠化面积达到3400平方公里，国土荒漠化已达1/5，可耕地效力递减达到43%、牧场则达了90%。每年消耗20亿吨硫化煤燃料，有害气体排放量居世界首位。居住着一半以上人口的三大河流域，实际上已陷入自然再生能力丧失的境地。水利部部长陈雷说:近五十年来，中国因水土流失而损失的耕地达五千多万亩，平均每年约一百万亩。另据国土资源部统计表明，目前全国耕种土地面积10%以上已受重金属污染，每年因土壤污染致粮食减产100亿公斤。

县域经济的发展肩负着保障国土生态安全的重大职责。西方主要工业化国家早在上个世纪初就已经完成了国土区域空间的功能规划。在中国古代也是对县域进行分等级按功能管理，比如，隋朝将全国县“以所管闲剧及冲要为等级”。唐代以地位、户口与地理条件等综合划分全国的县为赤、畿、望、紧、上、中、下七等。清雍正时期，将全国县的分等为“冲、繁、疲、难”。而改革开放以来，县域经济发展基本上是靠山吃山、靠水吃水的资源依赖型思路，必然造成环境破坏和资源浪费，是明显的不可持续发展路子。要落实科学发展观，就必须对国土空间布局进行科学划分，而县域则是国土陆地空间的主体。必须对县域进行国家主体功能区规划，即保证区域经济科学和谐发展，又保障国土安全和生态平衡。国务院通过国家发改委《全国主体功能区规划》，将国家主体功能区分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。主体功能区规划与建设对国土生态安全和区域经济的科学发展具有重大意义。一是基本形成功能定位清晰的国土空间格局;二是基本实现人口分布与经济布局相协调;三是基本实现人口和经济的分布与生态环境相协调;四是基本实现公共服务均等化和生活条件均质化。必须强调，主体功能区建设是区划、规划、政策和考核“四位一体”，区划是前提，规划是关键，而配套政策和考核是保障。但目前各省对县域的国家功能划分基本上停留在规划文件层面，有些甚至连规划工作尚未启动。必须尽快完成县域主体功能区的规划建设工作，并针对功能区定位研究制定差别化的财政、投资、产业、土地、人口管理和环境政策，建立完善科学的绩效评价指标和考核方法，并加大对土地弱化区域的财政转移支付力度，并通过土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税强化土地资源的优化配置。还要在此基础上开展跨行政区域的流域规划保护和林山、草地湿地等生态环境的跨区域保护治理工作，全面保证国土生态安全。

三、畸形的土地财政问题

中国是政府主导型市场经济国家，中国的地方政府属于“地方发展型政府”。“从行政管理体制的设置来看，‘属地管理’和‘行政发包’是中国政府体系的典型特征”。“发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式”。当前我国省、市、县政府间财政支出责任划分模糊，地区之间差别较大，基础教育、医疗卫生等最基本公共服务以及农业等法定支出主要由县乡政府提供，县乡支出责任偏大。绝大多数县域都是财政入不抵出。据统计，县域单位财政总支出超过总收入600多亿元，补贴县945个，赤字县556个，二者合计占县域总数的72.15%，赤字总量占地方财政总量的77%。县域政府既要提供公共服务，又要筹资推动经济发展，存在巨大的资金缺口，而城镇化工业化发展对土地的大量需求和土地资源稀缺性之间的矛盾导致地价节节攀升，地方政府对土地市场的垄断使得土地财政应运而生。根据国家审计署2010年度审计报告显示:至2010年底，地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元。共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

全国共有2052个县域，即绝大多数县是以土地出让收入作为债务抵押的。土地增值已经成为地方尤其东南沿海县域地区生产总值的重要因素。1999－2008年间，中国土地出让面积从45391公顷上升到165860公顷，年均增长率15.5%，同期土地出让金收入也不断上升，成交价款从514.3亿元上升到1025亿元，剔除通胀因素，成交价款年均增长率高达45%，是财政收入中增长最快的一种。国土资源部部长徐绍史介绍，2010年全国土地出让金总价款2.7万亿人民币，同比增长70.4%。土地财政是当前我国经济发展中的畸形现象，不仅大量耕地被抵占、闲置，危害农业生产，而且严重侵害农民利益，滋生官员腐败，导致社会矛盾激化。据调查，江苏在土地用途增值的土地收益分配中，政府约占60－70%，村一级集体组织得25－30%，而农民仅得到5－10%。2011年，全国发现违法用地行为7万件，涉及土地面积75.1万亩(其中耕地26.4万亩)。而改革开放以来，通过低价征收农民土地，至少使农民蒙受20000亿元的损失。吴敬琏认为目前中国经济科学发展面临四个方面的“体制性障碍”，其中第一个是“各级政府对土地、信贷等重要资源拥有过大的支配权”。要减少地方政府尤其县域政府对土地财政的依赖和控制其对土地支配权的膨胀，首先要打破地方政府对土地一级市场的垄断，推动农村集体建设用地在符合城市规划的前提下自由流转。让地方政府逐步从土地经营者的角色中淡出，成为纯粹的管理者。其次，深化财政体制改革，增强县域政府支出责任与财力的匹配度，减轻市县政府城镇化支出压力。再次，加快推进地方债务预警与监控体系建设，建立中央层面的全国财政风险预控机制。最后，正视当前城镇化的推动力问题，切实缩小城乡福利差距。

四、现代农业的发展问题

中国农业正在经历历史性变革，农业现代化明显的落后于工业化城镇化。农业增加值占GDP的比重已在10%以下，但农业劳动力占总劳动力的40%，40%的劳动力创造不到10%的GDP，农业的产业安全问题必须正视!我国目前正处于现代农业的发展阶段，必要的耕地保障和规模经营是基础。截至2010年底，我国耕地总数不足18.26亿亩，已接近18亿亩的红线。人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。根据党国英等专家的调查估算，目前我国村庄空置面积超过1亿亩，相当于全国耕地总量的1/18。“农村居民点用地达24798万亩，把统计公布的7.13亿农村人口和1.5亿进城务工人口加在一起，人均农村居民点用地也达到214平方米，远超150平方米的国标上限”。如果再不进行有效的耕地保护，我国的现代农业没法同国际水平接轨，传统农业的低效益无法根本扭转。发展现代农业是从根本上解决三农问题的战略举措。现代农业的发展必然使农业的经济学特征发生变化，受投资农业成为主体，全要素介入是必然，需求弹性增大是趋势。现代农业的发展包括三方面:一是农业生产的技术化，利用先进的科学技术和生产要素装备农业，实现农业生产机械化、电气化、信息化、生物化、生态化和化学化;二是农业组织管理的科学化，实现农业生产专业化、社会化、区域化和企业化;三是农业人力资源的知识化。要完成这三个方面的任务，首先是土地必须规模集中，集约经营。工业化城镇化必须加速推进，将绝大多数农户从土地上脱离出来，进入非农产业和城市，实现人口向城镇集中、土地在农村集中，为农业规模化生产、集约化经营创造条件;城市人口增加和生活水平不断提高，内需扩大，促进农产品消费需求、拓展农业功能。而目前农民转移的最大障碍应该说是土地管理制度。因为农户对土地较为模糊的产权已经极大地阻碍了土地使用权在不同经济主体之间的顺利转移，从而也阻碍了现有农户土地产权的价值实现和由土地财富向资本财富的转换。其次，现代农业发展需要适应的组织体系和金融服务体系。政府要增加对农业基础设施和现代农业科技的投入，加强农业科技推广，支持龙头企业、合作组织和各种现代化的生产流通的发展，克服当前我国农业发展面临的大市场与小农户的矛盾，大力发展农村小额信贷、农村银行、农业保险等适合于农业生产特性的金融组织，体系性支持现代农业发展。再次，现代农业需要现代农民，必须加大对农村人力资源和公共建设的投入。农民素质提升，可工可农可商，扫除了向城市发展的技术文化障碍。同时，在制度上允许和保障城市居民到农村就业，实现城乡人力资源的对流。早在十八世纪，法国著名思想家孟德斯鸠就发人深省地说过:“农作物单位产量的决定因素是民众有没有自由，至于农田是否肥沃反倒是其次的”。

五、结语:

(一)明确县域经济发展主题，转变县域经济增长方式，走资源节约型环境友好型、人力资源充分发挥的可持续发展道路。目前我国经济已经进入中速增长期，发展的环境既不乐观，内部运行的矛盾也集中突显，主要表现在:高强度的资源消耗与约束硬化的矛盾、产能过剩与市场空间受限的矛盾、产业结构升级尚未完成与劳动力结构变化的矛盾、相对滞后的社会管理思路手段与人民群众迅速提高的社会参与意识的矛盾。县域经济是国民经济的弱势部分，这些问题表现更加突出。目前县域经济发展的核心主题仍是工业化、城镇化和农业产业化。随着国际竞争加剧、资源能源的制约显化，县域经济发展的外部环境逐渐趋紧、内部约束趋硬，必须走资源节约型环境友好型、人力资源充分发挥的可持续发展道路，以经济结构优化调整和内涵式发展促进经济增长方式的转变。

(二)深刻认识工业化内涵，坚定不移的走新型工业化道路，以内涵式城镇化推动新型工业化。城镇化是工业化的基本载体和重要推动力。必须承认，中国城镇化的动力很大程度是社会福利制度的级差。要从根本上转变这一动力偏差，将城镇化的动力转变为实现城乡居民的就业理想、提高生活质量、提升生活环境。以内涵式城镇化推动粗放型平面式工业化向立体式集约化的新型工业化转变。经验表明:每征用一亩耕地，就有1.5个农民失业。在“十一五”期间，中国建设共占用耕地1641万亩，平均每年328.2万亩，这意味着每年大约492.3万农民因失地而失业。这在当前中国县域职业技术教育严重滞后和农村社会保障很不完善的情况下，将是贫困发生的重大因素和社会不稳定的直接诱因。必须清楚，在中国这样一个有着庞大人口基数的发展中大国实现工业化城镇化，对资源的巨大需求是其他国家无法比拟的!要坚定实施节约优先战略，坚持最严格的耕地保护制度和坚持最严格的耕地节约制度。充分认识土地资源是数量、质量和生态三者的有机统一。转变经济发展方式，树立资源效率观，适应市场经济要求，推进资源、资产、资本三位一体管理。从重行政配置、项目审批、微观管理向重市场调节、制度设计、宏观管理转变，加强监管，严格数量管控。健全土地资源利用的评价、考核和监管体系。协调土地资源开发和生态保护建设，大力推进农村土地整治，积极发展循环经济，促进生态服务功能发挥。

(三)深入农村土地流转制度研究，深化土地制度配套改革，切实保障农民的受益权，坚决抵制土地私有化论调。土地是农业生产的基本资料，土地制度是农村经济发展的基础性制度。目前，农地集体所有权主体不明，使用(经营)权主体边界不清，以及农业生产用地配置机制不健全等问题需要深入研究，在有利于现代农业发展的同时，切实保障农民的利益。既不能简单地把政权跟土地所有权都合为一体，又要决定抵制土地私有化论调。因为土地私有化早已是工业革命以前的制度形态，现代产业革命的发展就是在不断改变土地私有的制度遗留。因为土地私有化不仅加大工业化城镇化的成本，而且导致土地兼并，农民贫富分化，造成重大的社会问题。另外，土地私有化并不能解决我国农业经营的规模问题。

当前深化土地制度配套改革的中心应该是明晰产权、促进流转、把握规划、提高效益。进一步明晰土地财产权，完善土地征用制度，延长土地经营权年限，甚至允许宅基地流转。允许流转土地经营权，农业集约经营便具备条件，可大规模从事农业生产，摆脱小农经济，加速中国农业的现代化和全球化步伐。浙江等沿海省市近几年的实践显示，有偿转包、业主租赁、分季流转、土地入股、土地互换等多种土地流转形式，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。

作者：闫恩虎单位：广东嘉应学院