欧盟粮食支持政策演变范文

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《农村财政与财务杂志》2014年第五期

一、欧盟粮食政策的演变发展

从欧盟粮食政策的演变来看，欧盟粮食政策主要经历了以下四个主要时期。

（一）1992年前，价格支持政策为主。欧盟在20世纪70年代主要农产品几乎都是净进口，因此，欧共体农业和粮食补贴政策的主要目标是刺激农民生产粮食和其他主要农产品的积极性，增加生产总量。到20世纪90年代中期，欧盟的粮食和主要农牧产品实现自给，并相继过剩，财政补贴的负担开始加重。为减轻对粮食等农牧产品补贴的重负，欧盟补贴政策的重点目标转向促进和支持扩大粮食等农牧产品出口领域。

（二）从1992—2002年，价格支持与收入支持双轨制。1992年，CAP（欧盟共同农业政策）进行了称之为“MacSharry改革”。这一项改革在1992改革年达成一致意见，并于1995/1996年度全面实施。改革的实施使得价格支持的规模大幅度下降，增加了对农户的直接支付力度，鼓励农民增加环境友好发展的投入，对降低保护价格、恢复欧盟产品市场竞争力发挥了重要作用。1999年通过的《欧盟2000年议程》，对农村发展问题给予高度的关注，并将环保纳入农业支持政策范畴。

（三）从2003—2007年，收入支持为主价格支持为辅。2003年，CAP削减与生产直接相关的补贴，向对农民的收入支持转变。改革引入了与谷物生产面积补贴脱钩的方式，新的单一农场补助与其承担的环保、公共健康和动物福利条件和良好农业规范的义务相结合。根据农民的土地管理、环境保护、动物福利和食品安全标准情况，给予农户收入不同标准的支持补助。2004年5月，欧盟扩大为25国，新成员的农业补贴实施压力成为欧盟统一农业政策面临的挑战。在内外压力之下，欧盟调整价格补贴政策，在价格支持政策发挥作用的同时，建立了对生产者直接补贴的制度。主要内容包括：一是大幅度降低干预价格水平，将粮食价格用3年时间降低29%，接近国际市场水平。二是控制生产规模，实施耕地面积削减计划，冻结15%的粮食种植面积，对冻结的土地实行休耕补贴，补贴标准与面积补贴基本相同。三是收入支持，对冻结15%耕地面积的农业生产者，以不同地区平均单位面积产量为基础，根据种植面积给予补贴。四是强调可持续发展。例如以补贴鼓励保护环境，对35～45岁的青年到山区和条件差的地区从事农业开发项目给予补贴等。

（四）2007年以后，增大脱钩的收入补贴与生态环境补贴比重。由MacSharry改革出台的强制“休耕”政策自2008/2009年废除，2011年提出了新的CAP改革方案，目的是寻求增强农业部门竞争力、促进创新、应对气候变化和对就业和农村地区发展的支持。2014—2020年，将启动新的支持条款，主要是鼓励农民当地生产、当地销售以及增加闲耕面积的支持等措施。如新支持条款对于欧盟每年给予德国45亿欧元的农业补贴，逐步取消传统经营性补贴，转向生态保护补贴。从2014年起，还将取消每公顷300欧元的补贴条款，改为所有农民必须种植7%—8%的有机农作物才给予补贴。此外，欧盟对于农场主投资农业的基础设施建筑费用，农民自己承担75%，政府补贴25%。

二、欧盟谷物市场干预的主要政策工具

（一）内部市场的公共干预措施。欧盟公共干预的目的是要支持内部市场价格。几年前，公共干预措施允许以固定价格购进大量谷物，没有范围的限制。现在若出现严重市场波动，采用固定价格购进谷物，充当食品安全保护网，但是范围是有限的。具体措施包括：1.公共干预的范围限定在少数几个粮食品种。干预范围最初是欧盟国家收货的固定价格且没有数量限制的普通小麦、硬粒小麦、大麦、黑麦、玉米和高粱，现在已逐步收窄。从2010/2011年开始，干预期间只自动开启对普通小麦的干预。尽管硬粒小麦、大麦、玉米和高粱没有从干预的范围中删除，但其定量限值设置为零。实施干预的时间，最初是通过各成员国的收获季节来定。从2010/2011年起，所有成员国公共干预的时期为每年11月1日至次年5月31日。2.干预价格从固定价格转为限量的固定价格。从2001/2002年起，所有符合条件的谷物（它们是普通麦、硬质麦、玉米、大麦和高粱）的干预价格被定为每吨101.31欧元。在单一公共市场组织条例中，干预价格成为了参考价格。但从2010/2011销售年度开始，启动了新的干预价格系统，即：以固定参考价买进只在普通小麦上有可操作性，而且普通小麦最大数量为每个销售年份300万吨，如超过此上限需通过自动投标程序；对于硬质小麦、玉米、大麦和高粱的购买，最高限额为零。有需要时，委员会在单一公共市场组织的支持下可决定通过招标程序打破零极限的公共干预政策。在特殊情况下，根据记录的平均市场价格，可在个别成员国或成员国的一些地区进行招标活动。3.干预库存必须顺价销售。经过招标，只有当价格高于或等于参考价格时才能在国内市场出售，否则不允许销售，以避免削弱当地市场价格。另外，干预库存粮食只能以对第三世界国家以援助方式出售。但是，由于干预库存涉及到出口补贴问题，近年来使用减少（如，2011年援助出口为279万吨，2012年援助出口仅16.2万吨）。4.制定详细的谷物干预实施细则。明确谷物的购进和卖出，确定谷物质量的分析方法。对于普通小麦，同品质小麦的持有者如果在联盟内的收获量小于80吨，则有权利在干预期内向干预机构提供普通小麦。然而，成员国干预机构可能会制定一个更高的最小吨位。如果申请是可以受理的，干预机构会通知经营者尽快将储粮点的谷物被接管及交付时间。如果申请不能受理，干预机构必须在五个工作日内告知经营者。5.启动特殊的市场保障措施。如果市场情形发生重大变化，可以对任何谷物采取特殊干预措施。在联盟的一个或多个区域，如果市场价格下跌或者下跌到干预价格以下（每吨101.31欧元），特殊干预措施可能会被欧盟委员会采纳，接受并遵循对于商品进行销售或其他处理方式的条件与流程。

（二）与第三世界国家贸易的主要政策工具。主要是通过进出口工具进行干预和调控，以避免欧盟市场上贸易不平衡状况的出现。进口方面主要使用进口许可、进口关税、关税配额等手段进行调控和干预。出口方面主要使用出口许可、出口退税、出口管制等手段。进入欧盟市场来自第三世界国家的谷物进口需颁发进出口许可。在此基础上，对于硬质小麦和软质小麦进口实行固定关税，同时规定了主要谷物产品（普通小麦、硬质小麦、大麦、玉米、黑麦以及高粱）包括关税在内的进口价格应不低于干预价格（上限体系）的155%。同时，欧盟每天都会记录所需的内容以计算表中各种谷物产品的代表性CIF（成本、保险费加运费）进口价格。委员会一般每隔两个星期修订一次进口关税额，通常在每个月的15日及最后一个工作日。在关税应用期间，如果计算出的平均进口关税与固定数额相差5欧元或以上，则需对其作出相应调整。此外，为了应对从独立国家共同体进口的大量大麦和低中优质小麦，2003年开始采用关税配额。欧盟对新加入欧盟的成员国采用固定关税进口配额方式，这些关税是在较高的欧盟价格的基础上计算出来的，谷物可以以极具竞争力的价格进入欧盟市场。在出口方面，现在谷物补贴的最高出口数量是2520万吨（补贴是23.4亿欧元），其中包括1440万吨的小麦和小麦粉（补贴是12.9亿欧元）及1080万吨的粗粮（补贴是10.5亿欧元）。继一系列的共同农业政策改革，欧盟干预价格逐渐回落，日益与国际市场价格保持一致，其出口越来越少依赖出口补贴。自2006年9月起，谷物没有了出口退税；自2007年11月起，谷物加工产品被授权了出口退税。

（三）谷物部门的欧盟农业担保基金财务开支。自2006/2007年起，对农民的直接支付与生产已经脱钩，而这不能再归因为特定的部门。在上世纪90年代，每年仍有大量的财务开支用于出口退税，近年来这类财务开支已经被清除，只保留了特殊谷物的公共存储（干预）财务开支。公共存储的财务开支在减少，在2007及2008年，这一开支甚至是负数，原因是谷物供应紧张、价格较高以及干预存储以比购买时更高的价格卖出。四、欧盟粮食政策的发展趋势欧盟粮食政策改革，一方面，通过减少市场干预，采用对农民的直接支付；另一方面，通过提供“安全网”，减少与扭曲贸易方面的出口补贴。欧盟对谷物的扶持干预政策一直在延续，目前欧盟农业补贴较共同农业政策改革前下降了50%，支持和干预水平和结构呈现明显的变化，从面积补贴向特定作物补贴，增加粮食质量安全的补贴政策转变，干预的范围、方式和条件更加有限。总体来看，粮食政策更加市场化是欧盟粮食政策长期的发展趋势和改革方向。

作者：亢霞单位：财政部财政科学研究所