承包地抵押贷款工作的建议范文

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《农村财政与财务杂志》2014年第五期

一、有关法律对于土地使用权抵押的规定和思考

在《担保法》实施后制定的《农村土地管理法》和《农村土地承包法》,是对农村土地和承包土地管理的专项法律文件。这两部法律文件应该却都没有对集体所有的土地（承包地）抵押问题做出规定。特别是《农村土地承包法》，对承包户承包土地的使用、收益、流转等权利有了规定，但没有涉及抵押权能问题。这是否理解为：从解决农民在承包地从事生产经营活动时的资金不足问题的目的出发，需要将承包地的金融属性释放，以承包地使用权作为抵押，从而获得需要的生产资金，这十分利于农业生产，利于农民取得更多的生产经营收入，对于国家的粮食安全、提供充足的农产品，提高农民生活水平是必要的。然而，如果承包户在抵押承包地使用权后，一旦不能偿还借款，将失去生活的基本保障，由此带来一系列的问题。这确实让人纠结。因此，《农村土地管理法》和《农村土地承包法》既没有规定土地（承包地）使用权可以抵押，也没有规定不得抵押。事实上，这样的结果是使《担保法》对于土地使用权不能抵押的规定得以延续。

《物权法》一字不差地重复了《担保法》的规定，即耕地等集体所有的土地使用权不得抵押。不过，《物权法》在这款规定的后面加了一句话，“但法律规定可以抵押的除外”。对所加的这句话可以理解为，这是因为《农村土地承包法》第四十九条规定，对通过招标、拍卖、公开协商等方式，经依法登记取得土地（这里是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”农村土地）承包经营权证的，其土地承包经营权可以依法抵押。有意思的是，既然“四荒”地的土地承包经营权可以抵押，《物权法》完全可以直截了当地列出，而不必笼统称“法律规定可以抵押的除外”。《物权法》将土地承包经营权划为用益物权。承包人没有土地所有权，但对土地享有占有、使用和收益的权利。能产生收益的土地承包经营权具有价值，其作为抵押物不是不可以的。《物权法》的上述规定给人以遐想空间:鉴于农民进行农业生产的资金不足、社会上强烈呼吁以承包地抵押贷款，是否应该对有关法律文件中做出的土地使用权不可以抵押的规定加以修改。这无疑为改变土地使用权不得抵押的规定预留了空间。

党的十八届三中全会决定和2014年中央一号文件对于承包地可以抵押的政策，打破了坚冰，对推动农业现代化建设，提高农民收入，注入了活力，将产生积极的作用。农村的承包地实行“三权”分离，所有权是农村集体的，承包户长期享有土地承包经营权，其可以根据自身情况灵活处置经营权：或者将土地经营权出租，取得财产收入；或者自己经营土地,在需要资金时,通过向金融机构抵押承包地经营权获得贷款，更好地在土地上生产经营。承包户不论在出租承包地经营权期间，还是因无法偿还借款而失去抵押的承包地经营权，都是有一定期限的，不影响其享有的土地承包权。按照党中央的文件精神，要修订关于土地使用权不得抵押的相关法律法规，各有关部门应该充分发挥职能作用,抓紧研究提出规范的、可操作性的实施办法，建立配套的承包地经营权抵押处置机制。

二、做好承包地经营权抵押贷款工作的政策建议

党中央对承包地经营权抵押融资工作的方向已经指明。开展这项工作，涉及上亿的农户和众多的金融机构，出现一些问题是难免的。但是不能因噎废食，“开弓没有回头箭”，事情必须做，而且要做好。不折不扣地落实政策，取得改革红利，规避风险，一定要有创新精神，要有脚踏实地的实干精神，做大量艰苦细致的工作。

（一）建议金融机构做好以下工作。1.明确以承包地经营权抵押贷款是一项短期贷款业务。金融机构的这项贷款，是依据承包户持有的已对承包地确权后颁发的权证而发放，具有普惠性。这项贷款是解决承包户短期生产资金不足的困难，使他们有钱买种子、化肥、农药、薄膜等生产资料，支付经营性农业服务组织提供服务的费用等。因此，承包地经营权抵押贷款的期限应根据农作物生长周期而定，一般在一年之内。当承包户归还借款后，才能办理下次的抵押贷款。金融机构应该根据这一原则，结合实际情况，尽可能简化办理抵押贷款的手续。为了具体说明下面两点建议，举一个例子。据一家媒体报道，某县接近70%的农村劳动力外出，闲置的土地较多，当地金融机构开展了承包地使用权抵押贷款试点。某人在该县建立了一个花卉种植基地。起初，该人凭借从信用社贷到的20万元联保贷款，承租了80亩土地。随后，他用这80亩地抵押给信用社，获得了50万元的贷款。在这一案例中，该县鼓励农村土地流转，促进农业生产集约化、规模化的方向是对的，金融机构顺势积极探索，改进金融服务的思路也很好。但其中有两点值得商榷：第一，案例中的某人将承租的承包地经营权向金融机构做抵押贷款不妥。因为，借款人不是该土地的承包经营权人，他只有依租约使用土地的权利，而不能进行抵押贷款。案例中的借款人如果由于种种原因不能还款，那么，最受伤害的是租给他土地经营权的承包户。第二，仅凭80亩地的承包地经营权做抵押，取得50万元的贷款似乎高了。无论是因管理问题或发生自然灾害导致农产品产量、质量下降，还是市场需求出现波动，一旦产品收入不能达到预期，借款人有可能无法按时还款，给金融机构带来风险。根据以上分析，提出以下第2和第3点建议。2.享有土地承包经营权的承包户才能以承包地经营权申请抵押贷款。这是一项原则。但在特定条件下可以采用变通的办法。如果土地承包经营权的承包人因故不能亲自办理承包地经营权抵押贷款，可以由承包人授权其家庭成员，并由村委会书面证明后，由其授权的家庭成员办理承包地经营权抵押贷款。如果土地承包经营权的承包人将承包地经营权出租给他人使用（如上面的案例），在承包人的授权下，可由土地的承租人持双方签订的承包地承租合同，向金融机构申请承包地经营权抵押贷款。承包人一定要在收到租金后才能授权承租人，这样既保证了承包人出租承包地取得的财产收入，也照顾到了承租人的利益。3.准确评估用作抵押的承包地经营权的价值,依据评估值确定贷款额度。金融机构对承包地经营权的估值,可以通过对承包地经营权出租收益的估值来确定,以当地一亩地一年的租金作为标准,可适当下浮。一旦借款人不能按时偿还债务,金融机构通过土地流转市场将其抵押的承包地经营权出租,收回发放的贷款。金融机构把握好贷款的额度,能够大大减少贷款的风险。同样,对承包户来说，会降低无法赎回承包地经营权的风险。

（二）承包户良好的信用是做好承包地经营权抵押贷款工作的保证。承包户是承包地经营权抵押贷款工作的参与者，更是受益者。在一定的意义上，承包户的信用程度决定着这项工作的前景。有关部门和新闻媒体要做好引导工作。一是要使承包户认清这项工作对自身的积极作用，用好这项政策。在分析农民的收入结构时，财产性收入占比低被认为是亟待解决的问题。开展承包地经营权抵押贷款工作可以视同农民获得财产收入。因为，承包户从中得到了生产需要的资金，和土地、劳动力、农业技术等生产要素相结合，有利于增加农业生产经营收入。二是在对农民的培训工作中，将金融机构贷款业务的基础知识作为培训内容之一。要讲清承包户能否得到金融机构的贷款，其自身的信用具有决定性作用。俗话说得好，“宁失江山，不失约会”，可见信用的重要。承包户在借款、还款的过程中逐步提高自己的信用等级。这样，不但可以解决短期资金不足的问题，还为自己今后进行适度规模经营，得到金融机构更大的支持打下基础。因此，承包户一定要按照金融机构的要求使用资金，按时足额还款。如果出现意外情况，还款有困难，要有宁愿自己“砸锅卖铁”，也要按时还款的理念。否则，自己的违约行为成为信用污点，会逐渐被金融机构抛弃。

(三)建议各级政府及有关部门、村委会做好以下工作。各级政府及有关部门要发挥自己的职能作用,配合、支持金融机构做好承包地抵押贷款的工作。村委会、村集体经济组织也要尽自己的力量。1.做好农村土地确权登记颁证工作。落实、推动承包地使用权抵押贷款工作,必须做好农村土地确权登记颁证工作。《担保法》第三十七条第（四）款规定，使用权不明或者有争议的财产不得抵押。承包地没有确权登记，不能颁发权证。金融机构无法认定承包户究竟享有哪块地的土地承包经营权，也就不能办理承包地经营权抵押贷款。因此，有关部门要抓紧落实农村土地确权登记颁证工作，这不仅仅是抵押贷款工作的基础，更是巩固和完善以家庭承包经营为基础的农村经营制度的重要工作，是推动土地流转、开展适度规模经营的关键环节。财政部门要将此项工作经费纳入预算，中央财政给予补助。2.在对金融机构的工作考核时，要将承包地经营权抵押贷款工作单列出来，制定切合实际的考核指标。财政部门对积极开展此项工作的金融机构，按照其贷款额度予以适当奖励。财税部门对此项工作的利息收入给予税收优惠，支持金融机构开展工作。财政部、国家税务总局已通知，自2013年11月1日至2015年12月31日，对中国农业银行纳入“三农金融事业部”改革试点的19个省（自治区、直辖市）分行下辖的县域支行，向农户、农村企业和农村各类组织提供贷款取得的利息收入减按3%的税率征收营业税。希望在试点的基础上，能够及早、全面推行。3.在改革农业补贴制度、完善农业补贴政策的工作中，将部分增量及存量直补资金用于增加对承包户参加农业保险的补助，提高对农业生产的保障水平。承包户的农业生产经营正常，其有能力还贷款。一旦因灾歉收，得到保险机构的赔付资金，承包户可以按照与金融机构事先的约定，将部分赔付资金归还金融机构的贷款。4.各级政府以及村委会等，可以根据自己的财力，建立专项基金。当承包户因灾歉收而不能按时归还贷款时，先由专项基金为承包户无息垫付部分贷款，待承包户次年取得收入后如数归还垫付的资金。5.在承包户无法按期向金融机构还清承包地经营权抵押贷款而又需要继续申请此项贷款时，政府出资开办的担保公司应该视具体情况为其担保，为有能力的承包户搞好次年的农业生产开展“自救”，提供一个机会。可以相信，通过各有关方面的共同努力，一定会使承包地经营权抵押贷款工作健康地发展。据有关报道，截至2011年上半年，全国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩。据有的专家估算，通过承包地经营权抵押贷款，每年将撬动1.3万亿元资金。应该说，这个数字过于乐观了。因为，这相当于平均每亩承包地每年融资1000元，不符合现实情况。从实际出发，考虑到目前尚有许多承包地没有确权颁发权证，即使在已完成确权颁发权证的承包地中，还有一部分偏远地区的承包地缺乏流转的条件，不能开展承包地经营权抵押贷款工作，因此，每年可以撬动的资金低于1.3万亿元。不盲目乐观，要继续在资金、改善农田基础设施、给予农业生产全方位服务等方面全力支持农业的发展；在承包地经营权抵押贷款工作存在不确定性甚至风险的情况下，去除“前怕狼后怕虎”的畏难思想，勇于实践，是我们应该持有的态度。这里需要说明一点，本文是对承包地经营权抵押贷款工作的认识和政策建议。对于金融机构进行的其他涉农贷款工作会有不适用的地方，正如俗话所说，“一把钥匙开一把锁”。比如，适度规模经营主体需要的资金量比较大，金融机构要相应开展订单贷款、产业链贷款以及融资租赁等业务，其他有关部门同样要制定相应的政策予以支持。

作者：汤星颐单位：中国农村财经研究会