发达国家金融监管体制及启示范文

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《金融服务法评论》2016年第0期

摘要：在现代社会中，金融是经济的核心，具有特殊的公共性和全局性。而金融业同时也是一个高风险行业，金融监管在维护金融秩序，保护公平竞争，提高金融效率等方面是不可或缺的。对于金融监管模式的选择，金融监管体制的建立与完善，每个国家每个时期都会有所不同。我国可以通过分析国外较成熟的金融监管体制建立发展的经验教训，从而得出一些启示，为我国金融监管体制的发展完善做出贡献。

关键词：西方发达国家；金融监管体制；启示

一、美国的金融监管体制

美国的金融监管体制萌芽于18世纪80年代，当时由于没有机构对金融业进行监管，金融秩序极为混乱。为了规范金融业的经营秩序和经营行为，美国政府先后成立了美国第一银行和美国第二银行。但由于它们具有商业银行和中央银行双重身份，造成了金融系统不公平的竞争状态，影响了其他银行的发展，因此被美国政府先后关闭。但这两家银行的成立已经构成了美国金融监管的雏形。到了19世纪60年代，美国商业银行体系越来越庞大，银行券的发行管理也越来越混乱。因此，美国政府在1864年通过了《国民银行法》，扭转了当时金融业安全性差的局面，确立了国民银行的监管制度，标志着联邦政府和州政府双线监管的开始。美国建立的国民银行制度体系，对通货的稳定起到了促进作用。1907年，美国爆发了严重的金融危机，冲击了金融系统，导致大批中小型金融机构倒闭，打击了社会民众对金融机构的信心。为此，1913年美国颁布的《联邦储备法》中规定全国划分十二个联邦储备区，对应每个联邦储备区而设立联邦储备银行，将最高决策机构———联邦储备局设立在华盛顿特区，同时规定统一发行银行券，实行稳定的存款准备金率等，初步建立了现代金融体系。1929年，资本主义国家爆发了有史以来最为严重的经济危机。大量的银行破产，美国在1929年至1933年间，相继有4000家银行倒闭。除了银行之外，证券市场保证金过低，信用过度膨胀导致严重的泡沫。对此，美国政府出台了《1933年银行法》，不允许金融混业经营，而且还成立了联邦存款保险公司。随后，美国又在1934年成立证券交易委员会，专门负责对证券市场的管理。正是根据审慎监管的理念，美国的现代金融监管体制已经相当成熟完善。美国于1999年颁布的《金融服务现代化法》，使美国金融机构监管呈现出“双重多头”特征，这种模式是介于统一监管和分业监管的一种新型监管形式。在这种监管模式下，其具体监管思路是联邦银行和州银行监督管理银行业务，联邦证券管理者和州证券管理者监管证券方面的业务，州保险委员会监管保险方面的业务。《金融服务现代化法》的颁布，标志着美国长期实施的分业经营制度的结束，但是金融监管实施的体制却依然停留在分业监管，而未成为混业监管模式，只是调整了监管思路。

实际上，“双重多头”监管模式更加注重监管效率、注重金融风险的量化管理。美国的这种监管模式使美国的金融业平稳发展，但问题依旧存在。首先，金融监管法律体系繁多，监管成本高。联邦政府和各州的立法机构都出台了相应的金融监管法规，而且这些法规的独立性很强，结果导致美国的监管成本很高，监管效率低下。其次，这种监管模式的监管叠重和监管盲区也是存在的，比如花旗银行就受到来自联邦储备委员会、货币监理署、联邦储备委员会、联邦储备监督署、联邦存款保险公司，以及证券交易委员会的监管，还要接受五十个州的地方监管者对其进行的金融监管，众多监管机构之间错综复杂，有些机构间存在交叉，导致对花旗银行监管出现叠重。对于一些金融衍生工具，比如债务担保债券（CDO）、信用违约掉期（CDS），是由储蓄管理局，还是由美联储或证券交易委员会来对这些业务进行监管，法律上没有规定和说明，导致金融监管出现盲区。此次金融危机发生后，美国也在积极修正自己的金融监管制度，并公布了自1929年大萧条以来最彻底的改革方案。2010年美国国会通过了最终版本的金融监管改革法案，经奥巴马签署，使其成为法律。其主要内容包括以下几个方面：第一，监管的中心任务是监管金融市场内可能出现的系统风险和从分业监管向统一监管转变；第二，做好全部监管机构之间的协调合作；第三，增强美联储的监管权力，在原来的监管范围基础上继续扩大；第四，优先保护消费者的利益。这些改革政策在短期和长期内都会对美国经济产生深远影响，并最终对全球金融体系和金融市场产生深刻影响。

二、英国的金融监管体制

英国于1964年创立英格兰银行。该银行的主要职能是对银行借贷及银行券发放进行监管控制，这标志着英国现代银行业的开始。英国在1844年颁布《皮尔条例》，确认英格兰银行作为央行，承担央行职能。二战结束后，英国颁布《1946年银行法》，将英格兰银行收为国有，并且扩大其职能，给予英格兰银行监管其他银行的权力。但是，英格兰银行从来就没有行使这个权力，而是主要采用道义劝说以及金融业的自律机制，这种金融监管不是主要依靠法律条款的作用，而是更多依靠彼此之间的信任。但是，随着时间的推移，金融市场的活跃和交易的扩大，这种不基于法律基础上而基于信任基础上的监管日益暴露出危机和风险。英国政府也逐渐认识到单单依靠行业自律已经不适合当今现代金融业的快速发展，所以必须重新打造一个独立性强、权责划分明确的金融监管体系。于是英国政府又颁布了《1979年银行法》，对英格兰银行监管职能进行了法制化。《1979年银行法》的颁布，标志着英国的金融监管也开始进行法制化和规范化建设。随后，英国又在1986年和1987年先后制定《金融服务法》和《1987年银行法》。前者从根本上改变了英国金融监管体系，英国政府根据该法的要求，组建了证券投资委员会，着手对证券业进行规范监管；后者标志着英国金融监管法律框架的建成，代表了英国金融监管法律规范化的开始。这一时期，英国实行的分业监管体制，迎合了全球领域放松监管的要求，也促进了英国金融业的快速发展。

20世纪90年代，金融全球化程度不断加深，英国金融业的风险也在不断累积。特别是巴林银行的倒闭和国际商业信贷银行的破产事件，表明英国传统的金融监管体制已经出现比较严重的问题，不得不进行改革。在此背景下，于1997年10月上台执政的工党开始对英国的金融体制进行大面积的变革，将原来的证券投资委员会、英格兰银行和其他金融自律管理组织内部的金融监管职能部门全部整合组建金融服务局，这个部门的职责就是负责全面监管金融业。随后，英国又颁布了《英格兰银行法》，从法律上确认金融服务局对银行行使银行监管的权利。英国又在2000年6月颁布了《2000年金融市场与服务法案》，对金融服务局的权责、义务方面进行了界定和规范，本法案的通过标志着英国实现了金融监管的统一。目前英国采用单线统一金融监管模式，与其他国家相比，它的改革快速而又彻底，并且立法完善，从法律层面解决了金融服务局与央行、财政部等其他部门的责权问题与协调问题。同时英国为了防止陷入双重监管，对欧盟内其他国家在英国的金融机构不再进行监管，但与在英国设立的欧盟其他国家的银行监管管理部门建立交流对话机制。不过，需要说明的是，英国非常关注自律监管，这与其他国家的金融机构实际经营现状并不匹配。2008年金融危机之后，英国也对其金融监管体制进行了改革。2009年英国议会通过了《2009银行法案》，同年，英国财政部公布了《改革金融市场》白皮书。改革的主要内容是，强化金融稳定目标，重视对系统性风险的监管；明确监管当局在危机银行处置中的权限和程序；加强金融消费者利益保护；加强金融监管协调与国际金融监管合作。

三、日本的金融监管体制

日本在明治维新后，开始发展资本主义经济，组建现代性银行体系。日本于1872年在借鉴美国经验的基础上颁布了《国立银行条例》，大量的国立银行开始设立，金融业务蓬勃发展。1882年，日本创设日本银行，当时日本银行的主要职能除了一般商业银行能开展的业务之外，还可履行国库和货币公开发行的职能，成立初期就已经有央行的性质。1890年，日本出台了《银行条例》，明确由日本银行对其他一般银行进行监管，而专业性银行则由其专业对口、法律赋予其权力的监管机构进行监管，当中最主要的监管机构大藏省相当于我国的财政部。但由于法律上没有具体明确日本银行如何行使监管职能，当时的金融监管实际上由政府来担当，而大藏省只进行一些具体事项的实施。二战之后，日本为快速恢复经济，金融业进行了一次大规模的改革，开始设立大量的专门金融机构，现代的金融体系就在这一阶段内基本形成框架。日本从二战后到1998年，都是采用日本银行和大藏省一起行使金融监管的职能，而大藏省行使金融监管职能是在中央政府的指导下，承担着主要的金融监管责任。20世纪60—90年代，日本经济一直处于高速发展状态，银行资金来源非常充裕，金融业风险被充分掩盖，金融监管机构的作用并未受到重视。进入20世纪90年代，日本经济的发展逐渐放缓，房地产泡沫破裂，价格暴跌，经济面临崩溃，金融业风险逐渐开始显露。在此期间，日本著名的大和银行、山一证券都相继倒闭。1997年亚洲金融危机暴发，日本的金融体系也开始动荡起来，大量的证券公司和银行倒闭破产。为此，日本于1998年4月在国会通过了《新日本银行法》，法律规定将大藏省拥有的业务指令和一般监督、日本银行内高级管理人员的任免权废掉，从而使日本银行独立性得到加强。日本又在1998年6月组建金融监管厅，该厅的主要职责是承担监督和管理民间的金融机构。在2000年7月，大藏省内部的规划局和金融服务厅内部的规划局重组创建金融服务厅。日本又在2001年1月继续撤销金融再生委员会，将其对金融机构的破产管理和危机管理的职能全部纳入金融服务厅，并且升格金融服务厅直接归内阁管理，同时将证券交易委员会划作其下属单位。发展到如今，日本形成一个“大一统”的金融混业监管体制。行政管理的浓厚色彩是日本金融监管体制的特征，中央银行在金融监管中的作用并不大。同时，日本的金融监管体制改革是渐进式的，日本直到2001年的金融服务厅的成立，才真正成为一个名副其实的混业监管机构。

四、澳大利亚的金融监管模式

澳大利亚是典型的采用“双峰式”监管模式的国家。“双峰”监管模式的理论基础是泰勒提出的“双峰”论，即可以基于系统稳定和消费者保护两大目标来设计监管模式，也就是审慎监管和市场行为监管。1996年6月，澳大利亚政府发起金融系统调查，然后根据形成的结果和建议，在1996年宣布金融改革工程，建立一个由三个机构组成、目标明确的“双峰式”监管组织架构。新的金融监管框架以市场风险类型为导向，以金融服务和产品监管为基础，最大限度地减少对金融服务和产品的重复监管，从而极大提高了其监管效率，降低了监管成本。为保证改革顺利进行，国会先后在1998年通过了《澳大利亚审慎监管权利机关法案》，2001年通过了《金融服务改革法案》和《澳大利亚证券投资委员会法案》。同时，1998年7月1日成立了澳大利亚审慎监管局，负责监管所有存款类的金融机构、一般保险公司、再保险公司、人寿保险公司、相互保险协会和大部分退休金公司的审慎监管工作。2001年，证券投资委员会成立，主要负责公司、金融市场的信息披露和市场行为的监管。此外，澳大利亚储备银行负责货币政策的制定，支付体系的安全高效以及金融稳定的维护等。为了避免目标监管产生盲区，澳大利亚政府组建了金融监管委员会，它是最高金融监管协调机构。澳大利亚的金融体系并未在这次金融危机中受到明显的冲击，可以说其完善的金融监管功不可没，同时也用事实表明了澳大利亚金融监管体制的健全和改革的成功。在经历这次金融危机之后，美国、英国等国家在检讨本国金融监管的过程中，也有意向目标监管方向进行适度调整。

五、对我国的借鉴意义

首先，必须有健全的金融法律法规。从以上多国的金融监管体制的剖析可以看出，各国的金融监管体制的运行都有相关的法律与之相配套。这样就保证了监管机构的监管有法可依和监管职能的权威性。同时，当金融系统发生问题时，相关的法律出台比较及时。这些都是我国在改革金融监管体制的过程中应当借鉴的。我国的法律法规体系部门规章较多，且各种法律法规出台比较滞后，甚至真空。因此，完善金融监管法律体系是我国金融监管体制建设中不可忽视的内容。其次，应该加强监管机构之间的协调与合作。实际上，英国非常重视监管机构之间的协调，而且将其上升到了法律层面，不但修订了《英格兰银行法》，还签订了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》，以此来解决各监管部门之间的沟通协调问题。危机后的改革，英国仍然是加强了这方面的建设。而美国由于是“双线多头”的监管模式，监管机构繁多，且相对独立，因此协调性较差，导致有监管真空和监管重叠，这也是金融危机发生的重要原因。危机后，美国现在也开始将协调问题作为重点改革问题之一。

而我国的金融监管体制与美国相似，同样存在监管协调性不好的问题。因此，我国应总结教训，吸取经验，找到建立我国金融监管协调机制的途径。再次，2007年爆发国际金融危机后，各国的改革措施都体现出了对金融体系内部的系统性风险的监管，也非常重视消费者权益的保护。这对我国也具有重大意义。我国的监管理念一直以来重视微观审慎监管，危机发生后，总结各国经验，宏观审慎监管的理念必须建立，以此来把握和掌控金融体系内的系统性风险。同时，对于我国这样一个人口众多的发展中国家来说，保护金融消费者的利益也是至关重要的。最后，发达国家金融监管体制改革的趋势已经明朗，分业监管已经不适应现在的金融运行环境。因此，改革是必需的。但是由于各国都有不同的国情，具体采取哪种模式要根据各国的实际进行。

参考文献

[1]尚福林：证券市场监管体制比较研究[M].中国金融出版社，2007.

[2]张晓东：美、英金融监管体制改革的比较与借鉴[J].金融与经济，2016（6）.

[3]王志成、徐权、赵文发：对中国金融监管体制改革的几点思考[J].国际金融研究，2016（7）.

[4]孔帅：后金融危机时代中国金融监管体制与监管对策研究———基于对美国金融监管体制改革的借鉴[J].未来与发展，2015（7）.

作者：井雯 单位：中共聊城市委党校