社会保障财政资源配置问题范文

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一、农村社会保障财政资源配置现状

(一)农村社会保障支出地区负担的差异性在中国经济较为落后的地区，其GDP值较小，但往往农民数量又偏大，而经济发达地区的情况则相反，这导致各地区农村社会保障支出的负担有很大差异。就社会保障各项目来说，农村社会救助支出负担的差异尤为突出。下表2是根据2013年相关统计资料对中国三十一个省、直辖市、自治区农村社会保障数据进行整理、计算得出的各地农村社会保障支出负担的差异情况。从中可以看出农村社会保障支出占GDP比重最大值省份与最小值省份之间的差距达10倍多，各地区的支出负担程度呈现较大的差异性。在农村社会保障各项目中社会救助支出的地区负担差异程度最大，最大值(贵州0．100%)是最小值(上海0．001%)的81．392倍;从变异系数来看，农村社会救助支出占GDP比重的离散程度最大(0．864)，是农村社会保障支出占GDP比重离散程度的1．53倍。

(二)农村社会保障财政资源配置的对称性农村社会保障财政资源配置公平性的一个重要体现，是各地区农村社会保障财政支出占全国农村社保财政支出的比重与当地农村人口占全国农村人口的比重大体相当，这样才能体现出各地区社会保障服务财力的一致性。但中国农村社会保障财政资源配置并非如此，农村人口数量大的地区，财政资源的供给却往往相对较小，农村社会保障财政资源配置与农村人口分布呈非对称性特征。在此，用RP表示某地农村人口数量占全国总人口数量比重在全国三十一个省、直辖市、自治区中从小到大排序的次名，LP表示某地新农保基金收入占全国新农保基金总收入比重在全国三十一个省、直辖市、自治区中从小到大排序的次名，YP表示某地“新农合”筹资占全国筹资总额比重在全国三十一个省、直辖市、自治区中从小到大排序的次名，JP表示某地农村社会救助金支出占农村社会救助金支出总额比重在全国三十一个省、直辖市、自治区中从小到大排序的次名，TP表示某地农村社会保障支出占全国社会保障总支出比重在全国三十一个省、直辖市、自治区中从小到大排序的次名，则LP－RP、YP－RP、JP－RP、TP－RP即表示该地相应保障项目的指标排名与人口指标排名的差异性。差值为0表明二者一致，否则即出现非对称性，差的绝对值越大则非对称性越强。利用2013年有关统计资料的数据进行计算得到表3。由表3可看出，中国农村社会保障无论是从总体上看还是从分项目来看，资源配置与人口分布呈现明显的非对称性，各地区差异值的绝对值之和都比较大。其中，“新农保”的差异值最大(146)，重庆(－17)最为严重。说明农村社会保障资源配置多的，农村人口未必多，配置少的，有可能农村人口反而多。

(三)农村社会保障财政资源配置效率根据仇晓洁(2012)利用DEA方法关于中国农村社会保障财政支出经济效率的分析，发现三十一个省、直辖市、自治区中仅有九个省、直辖市的农村社会保障财政资金使用达到帕累托标准(即技术效率为1)，其余省、直辖市、自治区因投入产出比(纯技术效率)或规模效益(规模效率)表现不理想，未达到帕累托标准，农村社会保障财政资金使用效率低下，有些省、直辖市的农村社保财政资金的使用甚至表现为规模收益递减。其中内部原因是多样的，包括“奥肯漏洞”①、农村社会保障财政支出规模与结构不合理、资金管理与监督不到位、农村人口流动性大、农村社会保障统筹层次较低等，致使各省、直辖市、自治区间农村社会保障财政资金使用效率差距很大。若按东、中、西部地区进行分析，受农村社会保障财政资源配置政策以及农村社会保障资金管理水平的影响，根据农村社会保障财政资金使用效率由好到坏的排序为西部地区、中部地区、东部地区，三大区域的农村社会保障财政资金使用效率呈现规模收益递增的趋势，说明还需增大农村社会保障财政投入。

二、农村社会保障财政资源配置存在问题

(一)农村社会保障财政资源配置地区差异大“新农合”实行的是政府、集体和个人共同出资的筹资机制，中央和地方财政的出资占80%以上;农村低保基本上是由地方政府筹集资金;所采取的是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，在基金的筹集和养老金支付中，地方政府作为筹资方充当重要角色。而差异悬殊的经济发展水平、财政收入水平使得各地政府在农村社会保障承受能力方面差异较大，使得农村人口分布较为密集，对农村社会保障需求较大的省份，因财力薄弱得不到有效的满足;反而农村人口较少，经济较为发达的地区，地方政府所提供的社会保障不仅可以满足基本生活需求，甚至可以起到提高生活水平的作用，以致地区内部的农村社会保障财政资源配置的非均等化矛盾加剧，促使经济发达地区的“虹吸效应”愈加明显，进而拉大地区间的经济差距，农村社会保障财政负担进一步增加，最终形成恶性循环。

(二)农村社会保障财政资源配置结构不合理由农村社会保障财政资源在各项目间的配置中(表2)可明显看出，农村社会救助支出在各地区间差异极大，它的极值比是“新农保”、“新农合”的7倍多。其主要原因是农村社会救助的支出全部由地方财政负担，且基层财政承担比例较高，当地只好在结合本地实际情况，着重考虑财力的背景下确定农村低保补贴金额。所以，农村低保补贴标准只是财力的可承担标准，并非是维持低保人群基本生存条件的标准。财政资源在各地区间农村社会救助方面配置的巨大差异，阻碍了农村社会保障均等化的最低目标———底线公平的实现。

(三)资源配置的运行管理有待改进中国农村社会保障财政资源配置效率低下，除规模与结构配置这两个原因以外，运行管理存在的问题也是一个极为重要的原因，其中有待改进的方面主要包括:(1)统筹层次低。目前，中国农村社会保障的项目基本上是县级统筹，统筹层次低，制约了保障项目的共济性，且由于经济发展水平和财政收入状况的不同，各地区在保障项目的保障范围、保障水平等方面呈现出明显差异。(2)资源配置的运行与管理不协调。“新农合”尚未实现城乡统筹，其资金运行由不同部门管理，不仅降低了资金的使用效率，还造成社会保障资源一定程度上的浪费，带来重复参保和重复报销现象发生的可能性。(3)管理监督不到位，资金管理在制度设计上存在一定缺陷。以“新农合”为例，其资金的实施管理并不是真正意义上的收支两条线。农民个人缴费及乡村集体经济组织缴纳的资金，按年由农村合作医疗经办机构在乡(镇)设立的派出机构(人员)或委托有关机构收缴，存入农村合作医疗基金专用账户，但“新农合”资金的发放还是通过负责征收的机构，资金运行有失去监管的风险。

三、优化农村社会保障财政资源配置的对策及建议

(一)多措并举，努力消解资源配置的非均衡性、差异性和非对称性1.合理确定转移支付标准，完善转移支付制度。财政转移支付在资金分配上向财力较弱的地区进行倾斜具有财力均等化效应，扩大转移支付规模能够在缩小省际间人均财力差距上取得较好效果，能够对民生类公共品供给状况的改善起到较好作用。可采取的措施包括:第一，研究确定一个合理的转移支付资金的计算方法或标准，将人口分布、人口结构、资源分布、人均GDP等情况，作为转移支付资金配置的依据。调整转移支付的结构，在一般性转移支付的教育、基本养老和医疗等项目以及专项转移支付中的相关项目中考虑农村人口分布、农村社会保障需求等因素，以确定各地实际的财政需求，重点考虑财力困难的基层地区(县级政府)，促进农村社会保障财政资源配置的均等化。第二，建立一个更加完善、透明、事权与财力匹配的财政收支制度，提高财政支出效率，并将财政收支与转移支付的力度控制在合理的区间之内。2.调整筹资负担机制，提高统筹层次。现行的农村社会保障的筹资模式，中央财政的筹资补助或补贴支持，只针对东、中、西部地区采取不同的标准。在“新农保”、“新农合”项目上，中央政府只对中央财政与省财政间的资源配置比例作出明确规定，省级以下的配置比例并未明确，致使筹资负担出现下移现象，市、县级财政不仅有保障基金的筹资任务，还有负责制度运行的人、财、物等资源的投入。但中国县级财政水平存在的差异具有层级多、量级大的特征，而农村社会保障的统筹层次基本上又是以县级为统筹单位，这是造成农村社会保障资源配置非均衡、差异大的根本原因，调整现行的筹资负担机制是解决问题的有效方法。因此，应调整农村社会保障的各级财政分担机制，加大、明确中央政府、省级财政对基层财政的农村社会保障转移支付力度，对那些经济较为落后、农村人口较多的县级地区在“新农保”、“新农合”项目上给予更多的补贴。减轻落后地区基层政府的财政负担，是降低非均等化程度、缓解配置结构问题的重要途径。农村社会救助的财政资金主要来源于地方政府，要缩小此项目在省、直辖市、自治区间的资金差距，中央政府除给予更多的财政支持以外，还需结合各地区经济发展的实情给予不同的政策倾斜，以此提高落后地区的农民收入水平，减少救济人数，减轻地方政府的财政负担。在城乡社会保障统筹的基础，提高农村社会保障统筹的层次也显得愈加重要。目前，“新农保”与城镇居民养老保险的合并为养老保险统筹层次的提高奠定了坚实的基础，且“新农保”与城镇居民养老保险皆由人力社会保障部门管理，因此可先从“新农保”统筹层次的提高着手。“新农合”和城镇居民医疗保险分属于不同的部门，应梳理所涉部门的权利事项并有效整合，统筹城乡居民医疗保险，进而进一步提升现行的“新农合”统筹层次，优化资源配置。3.拓宽农村社会保障资金来源，扩大配置规模。政府对农村社会保障制度建设和完善的直接财政支持是引导性的、保基本性的，必须多渠道筹集农村社会保障资金，以满足农村社会保障体系发展对资金的需求。可考虑采取以下两个手段:一是发行农村社会保障彩票，其优势在于政府通过彩票市场筹得资金无须支付利息，且有一定的可持续性。以农村医疗救助为例，各级民政部门每年都会从留归民政部门使用的彩票公益金中按一定比例或者一定数额提取社保基金，但就稳定性和持续性来看，专门发行农村社会保障彩票，不仅是筹措农村社会保障资金一个既有效又经济的方法，还可以增加彩票发行品种，扩大彩票发行额度，促进中国彩票业的快速发展。二是发行专项地方债券。相比彩票发行其优势在于地方债券收益免征所得税，收益较高，稳定性、安全性好，是政府筹集财政资金的一个有效途径。社会保障属于社会公益性和基础性的领域，需要财政的长期投入，为全民提供社会保障这一公共服务是政府义不容辞的职责，政府财政利用“专项地方债”筹集资金可获得的资金数量会更大，效率会更高。政府以此筹得的资金可部分运用于农村社会保障的特定项目，为不断增加的社会保障需求提供资金支持。此外，在基金余额增加的基础上，可考虑委托社保基金理事会开展农村社会保障基金的保值增值业务，合理拓宽投资渠道，不再仅仅是依靠定期存款和购买国债两个手段。

(二)加强运行管理，提高资源配置效率1.加强农村社会保障财政资源配置管理机构建设。中国农村社会保障存在条块分割、多头管理、各自为政等现象。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。如养老保险的财政资源属社会保障部门管理，社会救助的财政资源则由民政部门管理，合作医疗的财政资源目前暂由卫生部门或农业部门管理，农村社会保障资金的预算决算由财政部门负责。为使农村社会保障资源高效率运转，同时防止管理中出现漏洞，管理上应吸取国外有益经验，设立有民政、劳动、卫生、财政、人事、银行等有关部门共同参加的农村社会保障委员会，负责制定、完善农村社会保障制度的规划、收费标准、支付比例、实施方法;指导地方组织实施具体保障项目，监督农村社会保障基金的征缴、管理和发放。同时，根据中国户籍制度改革和城乡统筹发展的进程情况，适时统筹城乡社会保障制度和管理机构建设。建立“社会保障行政组织、基金运作、业务机构”三位一体的运作模式，使社会保障的政权、财权、事权相分离，培养一支专业的管理队伍，更好地完成保障资金的筹集、管理、使用、发放等各项具体事务。2.依法构建科学、有效的农村社会保障资源配置管理监督体系。应通过对农村社会保障经办部门的管理过程和结果进行监督，以达到农村社会保障政策的落实与目标的实现，确保各有关方面的合法权益，提高农村社会保障管理效益。其一，行政监督检查，以日常监督为主，将农村社会保障事务纳入一般工作范畴，并按照本部门的工作程序、工作手段行使监督权。其二，专业监督检查。建立由劳动保障、财政、审计等政府部门代表、农村居民代表组成的农村社会保障监督委员会，明确其工作职责、工作程序、活动方式，定期审查农村社会保障基金的筹集、发放、管理及社会保障各项法规和政策的落实情况，进而实现更为广泛、有效的社会监督。其三，司法监督。在完善农村社会保障相关法律制度的基础上，政府通过法律手段，以强制力量对农村社会保障进行监督管理。其四，社会性监督。直接利害关系者或其群众组织以及社会舆论等对农村社会保障事务进行的监督。包括政党的监督、社会团体的监督、农民个人的监督以及新闻媒体的舆论监督等。3.建设现代信息技术支撑系统。信息化建设是社会保障管理和服务的基础工作。应尽快建立完善的社会保障管理及服务标准体系，以确保各地信息标准与管理标准统一。社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务等，都要纳入计算机管理系统，并逐步实施全国联网。社会保障计算机网络的建设应统筹规划，统一安排，做到软件统一，硬件设置要求统一，网络之间接口标准统一，数据传递方式统一。实现全国范围的信息共享，为劳动力自由流动和真正实现社会保障“一卡通”提供条件，并有效避免重复参保现象的发生。同时，加快电子政务建设，全面推行政务公开，增强政府工作透明度，提高行政效率，降低行政成本，加强政府行政能力建设，从而更好地全面推进现代社会保障体系工作。

作者：叶金国 仇晓洁 单位：河北经贸大学