经济管理法治化研究范文

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《经济与管理研究杂志》2016年第一期

深化经济体制改革是全面深化改革的重点，而深化经济体制改革的核心问题是正确处理政府与市场的关系。要处理好政府与市场的关系，首先必须明确政府和市场的权力边界。党的十八届三中全会《决定》提出的使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用［1］，就是建立在正确处理政府与市场的关系基础之上的。市场配置资源和发挥政府作用不是矛盾的，而是统一的、相辅相成的，其共同要求就是实现政府经济管理法治化。在社会主义市场经济体制下，政府职能主要包括宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等。其中，宏观调控、市场监管属于政府经济管理职能，社会管理和公共服务属于社会管理职能；环境保护既属于经济管理职能，也属于社会管理职能。实现政府经济管理法治化，主要是要实现宏观调控、市场监管和环境保护的法治化。本文拟就这一问题谈些意见。

一、只有实现政府经济管理法治化，才能真正使市场在资源配置中起决定性作用

经济体制的性质是由市场在资源配置中的作用决定的。市场在资源配置中能够发挥什么作用，主要取决于政府发挥什么作用，特别是取决于政府在经济管理中发挥什么作用。在计划经济体制下，社会生产什么，生产多少，以及怎样生产和为谁而生产，都是由国家计划确定的，即通过政府的行政手段决定的。在这种体制下，市场是不可能在资源配置中发挥任何作用的［2］。党的“十四大”提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，与此相适应，在资源配置方式上，就提出了发挥市场的基础性作用问题。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的不断完善，必须进一步强化市场在资源配置中的作用。正是基于这一点，党的十八届三中全会《决定》才把发挥市场在资源配置中的基础性作用，改为使市场在资源配置中起决定性作用。决定性作用与基础性作用虽然只有两字之差，但资源配置的市场化程度却大不相同。市场配置资源，主要是市场通过价格机制和供求机制配置资源。市场能否在资源配置中起决定性作用，取决于市场机制的完善程度。而市场机制是否完善，又取决于政府职能，即政府发挥什么作用，以及如何发挥作用［3］。因此，党的“十八大”提出深化经济体制改革的核心问题是正确处理政府与市场的关系问题，十八届三中全会《决定》在提出使市场在资源配置中起决定性作用的同时，提出了更好地发挥政府作用的问题。为了能够使市场在资源配置中起决定性作用，《决定》用了大量的篇幅对坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制和构建开放型经济体制等影响市场在资源配置中作用发挥的方方面面进行了详细的论述和规定。其中转变政府职能，特别是转变政府经济管理职能对于使市场在资源配置中起决定性作用意义重大。在过去有关文献里，通常把政府职能概括为四句话、十六个字，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。

十八届三中全会《决定》则对上述政府职能有了新的表述，指出要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。可以看出，《决定》对政府职能的概括，除了过去的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务外，又特别增加了一项环境保护，把四项职能改为了五项职能。与此同时，还对中央政府和地方政府的职责重点做了进一步的界定，即在明确整个政府职责范围的基础上，进一步明确了中央政府与地方政府的权力和职责划分。就发挥市场在资源配置中的决定性作用而言，转变政府职能主要是转变政府的经济管理职能。因此，《决定》对转变政府经济管理职能提出了非常具体的要求：一方面强调要全面履行政府职能，更好地发挥政府作用，一方面强调要进一步简政放权，改革行政审批制度。所谓放权，包括两个方面的内容，一是放开权力，一是下放权力。对于放开权力，《决定》指出，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；对于下放权力，《决定》指出，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。通过放开权力，从总体上把政府的职能限定在弥补市场失灵的这个大框架内；通过下放权力，使必须保留的权力尽可能下移，使其更加接近市场，这就为市场在资源配置中起决定性作用提供了更加广阔的空间。可以说，没有政府和市场关系的正确处理，没有政府职能特别是政府经济管理职能的根本转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用就是一句空话。转变政府经济管理职能，一方面要准确界定政府经济管理职能的范围，另一方面还要很好地解决政府如何履行经济管理职能的问题。这就要求在简政放权的同时，还必须搞好监管和服务，即实现放管结合，优化服务。

搞好监管的关键，是对政府的监管职能进行科学的定位，把握好监管的度，既不能缺位，又不能过度，特别是要防止监管的随意性；优化服务的关键是，政府要彻底改变传统的思维定式和工作方式，要面向市场、面向基层、面向企业，改审批为监管和服务。要实现上述放权、监管和服务的有机结合，其根本途径就是实现政府经济管理的法治化。从发达市场经济国家的经验来看，市场经济体系的完善和市场经济的健康运行，必须建立在健全的市场经济法律制度的基础上。在市场经济条件下，要实现企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换，就必须对市场经济活动中的各个主体、各种行为用法律法规进行规范。否则，市场经济就无法正常运行。经济法律制度对市场经济关系发挥着确定、引导、促进、规范、保护和制约作用。实现政府经济管理的法治化，是增强政府驾驭市场经济的本领，提高政府领导经济发展能力的必然选择，也是使市场在资源配置中起决定性作用的必要前提。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度［4］，这实际上是对实现政府经济管理法制化提出的基本要求。

二、加强社会主义市场经济法律制度建设，依法行使政府经济管理职能

推进政府经济管理法治化，首先必须建立健全社会主义市场经济法律制度，使政府能够在社会主义市场经济法律框架内依法履行政府经济管理职能。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，按照这一目标的要求，中国政府立足于中国的国情，借鉴成熟市场经济体制的先进经验，根据市场经济运行的客观规律，不断加强经济方面的立法，先后制定了一系列调整市场经济关系的法律法规，初步形成了社会主义市场经济法律体系，使各方面经济活动逐步制度化、规范化。目前，中国的社会主义市场经济法律体系主要包括四个方面：（1）规范市场主体的法律制度，主要是《公司法》，还有《企业破产法》等；（2）维护市场交易秩序的法律制度，主要包括合同法、拍卖法、招标投标法、广告法、担保法、产品质量法、票据法、证券法、信托法、海商法、政府采购法等，这些法律为社会主义市场经济的顺利运行奠定了坚实的基础；（3）确认和保护财产权益的法律制度，主要有物权法、土地管理法、城市房地产管理法、农村土地承包经营法、企业国有资产法、专利法、商标法、著作权法等；（4）维护公平竞争市场秩序的法律制度，如反垄断法、反不正当竞争法、价格法、产品质量法、预算法、个人所得税法、企业所得税法、税收征收管理法等［5］。以上这些法律涵盖了中国经济生活的绝大部分，形成了社会主义市场经济法律体系的基本框架。但应该看到，中国在经济法律方面的基础还比较薄弱，很多法律规范还需进一步完善。具体表现在：（1）一些重要领域的法律法规有空白，经济法律制度还很不健全。目前中国经济法律主要是规范市场主体和市场行为的法律制度，还缺乏约束政府经济管理行为的法律，如宏观经济调控方面的法律等。同时，现实经济生活中某些法律法规受立法时认识水平的限制，对经济运行规律把握得不深入、不充分，因此很难规范相关市场行为。如当前互联网金融迅速发展，民众大量参与其中，这导致了互联网资金要素流动量巨大，远远超出了现有的金融法律规范规定的范围，而互联网金融又缺乏相应的法律保障，因此该领域存在严重的风险隐患。（2）有些法律虽然已经确立，但缺乏必要的细则，可操作性不强，约束力不够。如《促进科技成果转化法》、《科学技术进步法》等，政府仍习惯于用红头文件和政策鼓励的办法，而不是用法律的条款促进科技创新，可操作性较差。（3）某些法律虽然早已制定，但是并没有根据经济社会的发展及时修订补充，无法满足现实经济社会发展的需要。如虽然中国制定了《民法通则》、《物权法》等一系列法律来保护国家、集体、个人的财产所有权、用益物权，但是伴随公有制实现形式的多样化发展，对各类财产所有权分类进行保护的法律明显滞后。这导致的后果就是国有资产流失、公有产权受侵犯的现象仍普遍存在，随意查封、扣押、冻结民营企业资产等现象也经常发生［6］。

鉴于此，党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出要健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强企业社会责任立法。同时，还要完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制，加强市场法律制度建设。《决定》还强调要依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序。总之，要实现政府经济管理法治化，必须在宏观调控、市场监管和环境保护等几个环节，进一步完善立法，并加强执法和司法工作，具体而言：宏观经济调控主要是通过政府的干预来弥补市场失灵的，但在宏观经济调控中政府也存在失灵问题，如宏观调控目标不正确，或宏观调控目标虽然是正确的，但由于宏观调控措施不力，致使调控目标不能实现；或者宏观调控目标虽能达到，但付出的成本很大，甚至破坏了市场机制的正常运行，为以后的经济发展留下了严重的后遗症等。宏观调控目标不能实现是政府失灵常见的一种表现。假如我们设定经济增长目标为8％，你没有完成，或者完成了付出的成本很大，或者严重影响了市场机制的完善和发展，这都叫政府失灵。造成宏观调控中政府失灵的原因是多方面的，但其中最主要的原因是宏观调控的随意性太大，其目标的确定和措施的实施缺乏科学的标准和依据。解决这一问题的根本出路是实现宏观调控的法治化。要建立健全宏观经济调控的法律法规，完善宏观调控的机制，搞好宏观调控的部门协调和政策协调。要根据不同的发展阶段和经济发展环境、发展状况，科学确定宏观调控的目标，并明确在不同的情况下应采取的手段和政策措施。

市场监管主要是对微观经济活动的规制。实现市场监管的法治化，关键是要健全市场的准入规则，交易规则，竞争规则和市场退出规则等。当前各方面的规则都还很不完善，比如市场准入缺乏明确的标准，市场主体进入市场以后，竞争机制、交易机制和退出机制都很不完善。要通过法律法规的形式对这些规则进一步地明确和完善，同时要强化执行和监管机制，坚决消除那种有法不依、执法不严或乱执法的现象。对垄断行业，政府要承担更多的市场监管责任，特别是对自然垄断行业，不能靠简单的竞争办法去实现市场监管的目标。竞争行业可以通过竞争解决的问题，如服务水平问题，产品价格问题等，对自然垄断行业则必须通过政府监管来实现。此外，十八届三中全会《决定》把环境保护作为一项新的政府职能提出来。环境保护主要是解决经济运行中的外部性问题，例如市场主体运行中产生的各种污染等。这些污染的治理，要综合运用经济手段、法律手段和行政手段，其中法律手段是最重要的手段。中国已经制定了《中华人民共和国环境保护法》，并进行了适时修改，这使我们的环境保护有了法律依据，为环境保护的法治化奠定了坚实的法律基础，但这方面的执法和司法力度还很不够，特别是一些地方政府严重存在重经济发展、轻环境保护的思想，有时不仅不严格执法，而且还伙同有关企业联合起来应对上级政府的执法检查，这种状况必须尽快改变。当然，政府履行环境保护职能，除了运用法律手段外，还可以运用经济手段和行政手段。对有些社会可以承受的损害，要制定相应的惩罚措施，使造成外部性的主体对环境进行补偿，即缴纳一定的费用或罚款；如果对社会的损害是不可承受的，就不能简单地采用罚款的办法，这时就要运用行政手段和法律手段。当然外部性有负的也有正的，对那些正的外部性要给予奖励和补偿，比如，中国的主体功能区，有禁止开发区和限制开发区，都涉及到环境保护问题，这些禁止开发区和限制开发区实际上对整个环境保护是有正的外部性的。所以解决环境问题，也必须用好看得见和看不见的两只手，但实现环境保护的法治化是最重要的一环。

三、加强三个清单制度建设，厘清政府、市场和企业间的关系

实现政府经济管理法治化，还必须在建立健全经济法律制度，依法履行政府经济管理职能的基础上，通过其他一些配套制度建设进一步厘清政府、市场和企业的关系。加强三个清单制度，即权力清单、负面清单和责任清单制度建设，就是厘清三者间关系最有效的途径。三个清单制度建设的基本依据是各项法律法规，它是各项法律法规的具体化。新一届中央政府成立以来，一直强调简政放权，力图通过减少政府对市场的行政干预，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。在不断深化行政审批制度改革的基础上，2014年天津夏季达沃斯论坛的开幕式上，总理给出了简政放权的利器，即三个清单制度建设。具体而言，就是政府首先要拿出“权力清单”，明确规定政府应该做什么，以此为依据对自己的行为进行规范和约束，社会则根据不同的权力清单对各级政府进行监督；同时给出针对企业的“负面清单”，明确列出企业不能干的事情，清单以外的事情，都由企业自由选择、自主决策；此外还列出政府的“责任清单”，明确政府要承担的各项责任，以便促使各级政府工作人员勤勉尽责，消除各种不作为和乱作为的现象，避免或减少渎职行为。三个清单制度可以清晰地界定政府与市场，政府与企业的关系［8］。负面清单管理模式的实质，就是政府把企业不能进行投资的产业和领域清晰明了地列在清单上，它相当于投资领域的黑名单。换言之，就是对企业来说，除了清单上列明的不可以做的领域和事项外，其他的领域和事项都是可以做的。之前中国政府在这方面对企业采用的是正面清单管理模式，即对企业可以进行投资的产业和领域以清单的方式列出来，其他的产业和领域，不经审批都不可以进行投资和经营。与正面清单规定企业“只能做什么”相比，负面清单只规定企业“不能做什么”，这就从根本上颠覆了行政审批制度，给了企业更大的发展空间。企业可以充分发挥自己各方面的优势进行创新、创业，灵活地参与到市场竞争中去，从而进一步激发企业和整个市场经济的活力。权力清单和责任清单对于政府来说，则相当于正面清单，它对政府的权力范围和必须履行的责任做出明确界定，至于清单之外的领域和事项，政府则不能过多干预。这就能够有效地限制政府的权力范围，减少政府对市场的不当干预，既能防止政府乱作为，又能避免政府不作为。通过三个清单制度，政府就可以进一步简政放权，为各类市场主体“松绑”［9］，真正做到让市场在资源配置中起到决定性作用。三个清单制度有利于进一步激发市场活力，促进经济社会发展的内生动力充分释放，推动中国经济社会发展跃上一个新台阶。三个清单制度是政府经济管理法治化的重要组成部分。首先，三个清单制度本身就体现了法制精神，负面清单规定了清单范围内的事项不可以做，其他事项都可以做；政府权力清单和责任清单更是以法律为依据的，它明确了没有法律依据的事项，政府就不可以做，是全面依法治国、依法行政的具体体现和有效形式。其次，三个清单制度厘清了政府和市场的界限，为实现政府经济管理法治化建立了良好的前提。第三，政府和市场的界限明确以后，政府和各种市场主体就可以在各自的领域里充分行使自己的权力，减少沟通和摩擦成本，提高工作效率。

作者：朱晓静 周绍朋 单位：山东行政学院企业管理人员培训部讲师 国家行政学院教授