农业现代化东亚模式的启示范文

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《经济学家杂志》2015年第九期

特殊的人地结构与保守的农地制度、不合理的城乡二元体制使中国农业现代化转型困难重重，刘易斯拐点的到来，人口转型的提前出现则从根本上动摇了中国传统劳动密集型农业的基础，导致城乡差距持续扩大，农村人口过度流失，老人农业蔓延，伪城市化人口急剧膨胀，严重威胁国家粮食安全和社会稳定。正是在这种背景下，中国政府投入了大量人力、物力进行了新农村建设和美丽乡村建设，希望以此改善农村生产、生活条件，扭转城乡差距的继续扩大，但由于相关制度改革的滞后使中国农业现代化遭遇转型瓶颈，导致新农村建设效果递减，老人农业继续恶化，严重威胁中国的现代化大业。然而，老人农业并非中国所独有，它是东亚地区农业现代化过程中的普遍现象，但经过长期努力，东亚模式地区已有效缓解了老人农业危机，缩小了城乡收入差距，顺利实现了现代化的赶超。作为与他们农情相似的近邻，中国应认真借鉴他们的成功经验，以早日化解老人农业危机，顺利实现城乡一体化的和谐发展。

一、东亚模式地区农业的特殊性与发展目标冲突

本文所说的东亚模式地区特指日本、韩国、中国台湾这三个顺利实现现代化赶超的东亚经济体，他们都属于儒家文化圈，农业现代化的初始情况与中国大陆基本相似，因此农业现代化面临的主要问题也与大陆基本相同。东亚模式地区由于其特殊的人地结构、人口密度与规模、后发赶超特点，使其土地制度与农业发展目标与先发国家有很大差别，导致其农业现代化面临着与先发国家不同的问题，无法采用先发国家的农业现代化经验，只能探索自己的农业现代化道路。因此，东亚农业现代化模式深深植根于东亚特殊的区情。

（一）东亚农业发展面临特殊的人地结构由于封建时达的农耕经济，长期的文明历史，东亚地区人口密度普遍比较高，属于世界上人口密度最大的地区之一，其中中国台湾地区人口密度为每平方公里643人，韩国为495人，日本为335人，相比较而言，美国人口密度为每平方公里33人，法国为119人，东亚地区人口密度明显过高。而以丘陵、山地为主的地形，进一步降低了东亚地区人均耕地面积，按照联合国统计，世界人均耕地面积为0.26公顷，韩国、日本、中国台湾地区基本均为0.03公顷，相对应德国为0.15公顷，法国为0.28公顷，美国为0.53公顷，东亚地区人均耕地面积明显偏小。由于东亚地区人口密度过大，人均耕地过少，丘陵、山地比例过高，导致土地细碎分割，规模化经营难度较大，小农经济根深蒂固。

（二）东亚现代化特殊的后发赶超战略与先发的欧美国家可以通过殖民掠夺、不等价国际交换积累工业化资本不同，后发的东亚只能主要通过内部的工农业剪刀差进行原始资本积累，无论是明治维新时期的日本，还是二战后的韩国、中国台湾地区都是如此，导致城乡差距扩大。在经济赶超过程中，不同部门生产率进步速度差异很大，农业部门技术进步速度、生产率提高水平远低于工业部门，使农业部门收入增长缓慢，进一步扩大城乡收入差距。东亚人口过密也使农业部门人口过剩问题长期存在，既阻碍了东亚耕地的规模化经营，也抑制了农民工工资的增长，使城乡差距更大。

（三）东亚模式地区特殊的土地政策由于土地过度兼并导致大量流民的出现是传统东亚社会动乱之源，因此，二战后日本、韩国和中国台湾都实行了比较彻底的土地制度改革，通过和平方式实现了耕者有其田目标，扶植大批自耕农缓和了社会矛盾。为防止土地兼并，东亚模式地区实行了严格的耕地最高面积限制和转让限制，严格限制耕地的非农化利用，也限制企业法人到农村承包土地。应该说，东亚各国和地区的土地政策是对东亚近代社会革命的反映，在人口严重过剩，社会保障严重匮乏，城市化水平很低（即使最发达的日本，1945年的城市化率也仅仅为27.8%）的背景下，平均地权、严格限制耕地流转为农民生存提供了最基本的保障，免除了加于农民身上沉重的地租负担，维护了社会稳定。大量自耕农的形成也激发了农民生产积极性，使粮食产量大幅增长，既保障了粮食供应安全也为工业化积累了资本。但严格的耕地保护与流转限制也阻碍了农业规模化经营，延缓了农业现代化进程。

（四）东亚模式地区特殊的农业发展目标与欧美发达国家农业发展以增加农民收入、保护生态等有限目标不同，东亚特殊的人地结构、较高的人口密度、特殊的赶超战略与土地制度使东亚农业发展目标多重。东亚农业的首要发展目标是保障粮食供应安全，由于东亚人口过密，人均耕地少，小农经济生产效率低，导致本地区粮食供应长期紧张，随着二战后东亚地区人口的高速增长，经济发展与人均消费水平的提高，粮食安全问题日益凸显，冷战背景进一步突出了粮食安全的重要性。为保障粮食安全，东亚各国和地区政府制定了严格的耕地保护制度，严格限制耕地的非农利用。东亚农业的第二个发展目标是为农民提供就业机会和基本生活保障，战后东亚农村劳动力严重过剩，但由于经济落后，政府无力承担农民的社会保障，加上战后初期城市化水平、工业化水平比较低，无法为农村剩余劳动力提供充足的就业机会，因此政府制定了比较僵化的土地政策，以防止大量失地农民的出现影响社会稳定。东亚农业的第三个发展目标是提高农民收入，这在经济起飞后才重点考虑，通过扩大农场规模，提高粮食价格，增加农业补贴，完善农村社会保障实现。

（五）东亚模式地区农业发展目标存在内在冲突东亚模式地区特殊的区情与赶超战略决定了他们农业发展目标的多重性，但在这些多重目标之间却存在着内在冲突。首先，为农村过剩人口提供就业机会和社会保障与提高农民收入之间存在冲突，要实现前一个目标，政府就必须坚持小农经济，严格限制土地流转与兼并，要实现后一个目标，政府就应该鼓励土地流转，扩大农场面积，实现规模化经营。其次，为农村过剩人口提供就业保障与国家粮食安全之间存在冲突，在刘易斯拐点到来之前，传统劳动密集型农业兼顾了农民就业与粮食安全，但在刘易斯拐点到来之后，还顽固地坚持保守的土地政策只能延缓农业现代化转型，导致城乡差距急剧扩大，农村人口过度流失，传统农业衰落、耕地被大量抛荒、弃耕，必然影响粮食安全。再次，提高农民收入与保障粮食安全之间存在着冲突。要保障粮食安全，就必须严禁耕地的非农利用，鼓励主粮种植，但东亚农场规模过小，主粮种植缺乏比较优势，导致农民收入增长缓慢。要提高农民收入，就必须充分发挥比较优势，缩小主粮种植面积，允许部分农地的非农、非粮利用，这必然降低粮食自给率。东亚模式地区特殊的区情与后发赶超战略使他们普遍制定了特殊的土地政策，也使他们的农业发展兼顾着多重目标，但由于各目标之间存在着严重的内在冲突，直接影响到他们经济赶超战略的实现。

二、东亚模式地区化解农业发展目标冲突的主要对策

为化解农业现代化目标冲突对经济发展的不利影响，东亚模式地区顺应时势适时地进行了制度创新，不断调整农业发展政策，这些政策主要包括：

（一）加强农村基础设施建设无论是在农业恢复阶段还是在以农促工、以工补农阶段，基础设施建设都是增加农业产出、提高农业生产效率的基本措施。农业基础设施建设主要包括农田水利、道路、电力设施建设，土地平整，新品种开发，农业机械的推广等。在二战后农业恢复、以农促工阶段，尽管东亚模式地区为提高农业产量，保障粮食供应安全和工业化的原料供应，增加外汇收入，很重视农业基础设施建设，但由于资源有限，农村资源的净流出，这一阶段的农业基础设施建设力度有限。随着东亚模式地区经济的起飞，工业化、城市化水平的提高，刘易斯拐点的到来，城乡差距不断扩大导致农村劳动力过度流失，小农经济衰落，严重威胁到这些地区的粮食安全。为缩小城乡收入差距，保障粮食供应安全，东亚模式地区先后进行了乡村建设运动。日本工业化最早，乡村建设运动开展也最早，1955年就提出了“新农村建设构想”，开始了战后首次“新农村建设”。1967年，日本政府制定了“经济社会发展计划”，开始了第二次“新农村建设”，使日本在上世纪70年代初就基本实现了农业机械化、化肥化、水利化和良种化。从1956年开始中国台湾地区就进行了农地重划活动，通过对国土的整治，基础设施的完善，提高了农地生产能力。1991年，中国台湾农政当局出台了《农业综合调整方案》，推动了以“发展农业、照顾农民、建设农村”为宗旨的富丽农村建设运动，进一步完善了农村基础设施，改善了农民生活。韩国在上世纪70年代初开始，通过新村运动完善了农村基础设施，改善了农村生活条件，缩小了城乡收入差距，激发了农民务农的积极性，扭转了乡村的衰败。

（二）积极的农业支持政策农业是弱势产业，东亚地区的小农经济更加弱势，仅仅依靠自身力量难以扭转衰落命运，必须依靠政府的政策支持。为缩小城乡收入差距，避免农村过度衰败，东亚模式地区实施了积极的农业支持政策，除先后减免农业税外，还采取了一些共同的支农政策：（1）提供价格补贴。包括农产品价格补贴，最低保护价，目标价格补贴，直接补贴等，通过价格补贴，东亚模式地区有效地提高了农民收入，缩小了城乡收入差距，激发了农民务农积极性。（2）提供农机购置、基础设施建设补贴。为减轻农民负担，鼓励农业的机械化和现代化，政府对农民购买农业机械，修建农产品加工、储藏设施提供补贴。（3）提供金融支持。农民平均贷款额度小，贷款风险大，普通商业银行不愿意提供贷款，为保证农业发展的融资需求，东亚模式地区政府先后成立了各种政策性金融机构，或与商业银行、农会合作提供政府贴息贷款，既解决了农民贷款难问题也减轻了农民负担，促进了农村发展。（4）对耕地流转、农业产业结构调整、新农人进行补贴。为促进耕地流转，政府对买卖耕地、签订长期租售协议的双方进行补贴，耕地流转面积越大，补贴越多。为促进产业结构调整，政府也通过补贴变化进行调节。为缓解老人农业危机，吸引年轻人务农，政府对初次务农的新农人提供一定额度的创业补贴和生活补贴。（5）完善农民社会保障。为解除农民土地流转的后顾之忧，实现社会公正，日本于1961年、韩国和中国台湾于1995年分别将农民纳入国民年金制度，设立老人农业福利年金。

（三）适时的农地制度改革随着东亚模式地区工业化的起飞，城市化、工业化水平的提高，刘易斯拐点的到来，二战初制定的农地制度已经落伍，成为农业现代化的桎梏，导致城乡差距不断扩大，农村人口过度流失，农业增长停滞，仅仅依靠外部输血式的农业补贴显然不够，必须通过农地制度改革释放土地潜能来提高农村内源性发展能力。但考虑到东亚特殊的人地结构，农地制度改革是渐进的，第一步是在坚持农地农用前提下，逐步取消对家庭农场耕地面积的最高限额，鼓励耕地的适度流转，扩大农场规模。日本工业化最早，刘易斯拐点也来得最早，因此土地制度改革也最早，1970年日本修改《农地法》，废除旧法中对拥有土地最高额的限制，鼓励农户扩大经营规模。[1]随后，中国台湾地区于20世纪80年代，韩国于20世纪90年代也纷纷进行了类似的土地制度改革。第二步是允许工商资本法人购买农地进行农业生产。随着农村人口持续流出，东亚老人农业蔓延，越来越多的土地被抛荒、弃耕，急需新的农业经营主体补充。资本法人由于资本、技术、可持续发展优势，逐步成为东亚重要的农业经营主体。日本在上世纪90年代，中国台湾、韩国稍晚也积极鼓励农业法人经营主体的发展。第三步是逐步放松严格的耕地非粮、非农利用限制，在确保主粮供应安全基础上，允许更多耕地转变为非粮、非农用地，以提高土地资源配置效率。[2]从总体上看，东亚农地制度改革的方向是逐步市场化、自由化。

（四）农村社会组织的完善原子化的小农很难与市场抗衡，也无法争取自己的权益，因此组织农民对于维护农民利益，加速农业现代化非常重要。在东亚模式地区，农协是最重要的农村社会组织，随着威权体制的终结，农协的独立性与作用越来越大，他不仅组织农民争取政治、经济利益，也积极参与农村建设，发挥多方面的服务功能。如日本农协为农民会员采购生产与生活资料，提供金融、育种、育苗、加工、储藏、农机具维修以及医疗保健、房地产信贷、邮政、农民婚丧、销售农产品等服务、进行生产技术和发展计划指导，有效解决了单个农户所解决不了或解决不好的生产与生活问题，在分散的小农户与大市场之间建立了密切联系,克服了小规模家庭经营的局限性,提高了农业经营效率。[3]专业性的农民合作社也是重要的农村社会组织，它通过合作提高农民的市场地位，增加农民在市场交易中的得益，并整合集体资源延长产业链，实现规模经济。土地银行则是东亚地区的一项制度创新，东亚土地分割细碎，产权分散导致反公地悲剧，土地银行能够有效地降低交易成本，通过耕地整理促进规模经营，对加速耕地流转，减少抛荒、弃耕，维护粮食安全具有重要意义。

（五）与时俱进地调整农业发展目标二战后，东亚地区饱受战争摧残，农民流离失所，粮食短缺，处于冷战前沿，因此这一阶段农业发展的主要目标是确保粮食供应自足，为农民提供就业机会。随着东亚经济的起飞，日本、中国台湾、韩国刘易斯拐点先后到来，城乡收入差距扩大，农村劳动力不足，在这一阶段，农民就业问题已经解决，但冷战还没有结束，加上东亚长期的粮食安全恐惧症，使这一阶段的主要农业发展目标转变为提高农民收入和确保粮食供应安全。随着冷战结束，老人农业的蔓延，继续坚持粮食自足已不可能，代价也太大，并严重影响农民收入提高，在这种背景下，东亚模式地区纷纷转变粮食安全观，在确保主粮供应安全基础上积极鼓励农业产业结构调整，因此这一阶段农业发展的主要目标是确保主粮安全和提高农民收入。随着全球化推进与生态文明理念深入人心，贸易自由化已成世界潮流，东亚模式地区粮食安全观继续转变，纷纷降低粮食自给率，鼓励按照比较优势调整产业结构，提高农产品质量，倡导绿色农业，使农业发展目标逐步与世界接轨，进一步综合化。

（六）积极培育新型农业经营主体随着老人农业在东亚的蔓延，旧农业经营主体逐渐衰落，必须培育新的农业经营主体代替。东亚模式地区审时度势，陆续修改农业政策，允许法人团体参与农业经营，扶植各种农业专业合作社，积极鼓励、资助新农人加入农业生产。[4]新农业经营主体的培育有效补充了农业发展的人力资本，避免了农业的进一步衰退，加速了东亚模式地区农业的现代化转型。

三、对东亚模式地区农业现代化政策效果的评价

在经过60多年的农业现代化实践后，我们基本可以对东亚模式地区的农业现代化政策作出客观评价，从总体上看，东亚模式地区的农业现代化政策比较成功，它主要体现在以下两个方面。

（一）东亚模式地区农业现代化政策为本地区顺利实现现代化的超赶创造了条件在东亚模式地区，由于二战后比较彻底的土地制度改革，使耕者有其田，大大激发了农民的劳动积极性，提高了农业生产率和农民收入，保证了工业化启动阶段粮食供应的自足，维持了工业化的低成本，有利于工业化的资本积累。严格的土地流转和土地拥有量限制使小农经济长期稳定，避免了土地过度兼并形成大量流民，既保障了农民就业也维护了社会稳定。因此，东亚模式地区二战后制定的土地制度虽然保守但符合区情，既提高了农民收入、保障了粮食供应安全也解决了农村过剩人口的就业问题，实现了多赢目标，为工业化起飞创造了条件。东亚模式的农地制度改革使本地区避免了非洲式的长期粮食短缺，陷入低水平均衡陷阱；也避免了拉美式的城市贫民窟恶性膨胀，陷入中等收入陷阱。随着工业化、城市化的发展，刘易斯拐点的到来，东亚模式地区过剩农民的就业问题解决，但农民增收和粮食安全问题随之凸显。东亚模式地区政府审时度势，改变以前的以农促工战略，积极地推进以工补农战略，通过大量农业补贴和农业支持政策提高了农民收入，通过把农民纳入国民年金解除了农民后顾之忧，通过耕地重划和放松耕地限制鼓励耕地流转，鼓励企业到乡镇投资增加农民兼业机会，并通过新村运动，富美乡村建设全面改造了农村。这些战略有效提高了农民收入，增强了粮食生产能力，全面缩小了城乡差距，避免了东南亚各国那样过大的城乡差距和社会冲突，实现了均衡发展。由于东亚模式地区农业内源性发展动力不足，随着工业化的继续推进，老人农业恶化，城乡差距重新扩大。为应对农业危机，东亚模式地区进一步调整农业政策，转变粮食安全观念，合理降低粮食自给率标准，放松农地的非农、非粮利用限制，注意比较优势的发挥，通过土地流转补贴、土地银行等方式鼓励耕地流转，积极鼓励企业法人、新农人加入农业经营。从效果看，粮食安全包袱最轻的中国台湾老人农业解决最好，粮食安全包袱重的日本、韩国还需继续努力。[5]

（二）东亚模式地区农业现代化政策使本地区走出了一条与西方不同的农业发展道路东亚模式地区农业现代化政策使本地区在极端不利的人地条件下确保了现代化过程中粮食供应的安全，实现了城乡和谐发展，形成了农业现代化的东亚模式，这种模式包括：（1）彻底的农地制度改革。二战后东亚地区比较彻底的农地制度改革为工业化创造了比较稳定的社会环境，保障了东亚工业化的粮食供应，积累了资本，促进了农业生产的发展。[6]（2）政府对农业发展的极度重视。与发展中国家普遍重工轻农不同，东亚地区一直非常重视农业的发展，把粮食安全放在重要地位，为保障粮食安全，提高农民收入不惜投入巨额财政资金支持（日本2000年农业产值占GDP的1.1%，但政府的农业补贴支出占到GDP的1.4%），并先后掀起一波波的乡村建设运动。（3）以工业化、城市化带动农业现代化。与西方的渐进现代化以农业现代化为先导不同，东亚模式基本遵循二元结构理论，以工业化、城市化为动力，以刘易斯拐点为契机，逐步实现农业的现代化。（4）正确处理政府与市场的关系。东亚经济发展初期更强调政府的调节作用，在低效的农业领域更是如此，二战后彻底的农地制度改革，严格的耕地保护制度，高额的农业补贴，耕地重划与新村运动都体现了东亚政府对农业的积极干预。但随着市场经济的发展，粮食安全观念的转变，政府对市场的作用日益重视，逐步放松对土地利用、农业准入的限制，注重比较优势的发挥，鼓励按市场需求调整农业产业结构。（5）与时俱进地调整农业发展目标。东亚模式地区农业现代化的相对成功关键在于其灵活性，能够根据时势的变迁不断调整农业发展目标，并根据发展目标不断调整农业支持政策，有效缓解了农业现代化过程中出现的各种问题，实现了城乡和谐发展。当然，由于东亚特殊的人地关系，人口密度与规模，加上制度的路径依赖，东亚模式地区的农业现代化水平还有待提高，特别是人口规模超过5000万的韩国和日本，由于粮食安全的约束，“三农问题”依然严峻。（1）由于地价上涨过快，农民的恋土情节，以及政府的高农业补贴使兼业农民比例高，导致土地流转缓慢，农场规模小，缺乏竞争力，也影响到农业产业结构的调整。（2）农场规模小使农民收入低，只能依靠政府的价格保护和农业补贴增加收入，导致大量年轻人逃离农村，老人农业蔓延，农村发展后继乏人。（3）韩国、日本山地广布，产权分散，导致土地流转交易成本过高，机械化推进缓慢，越来越多的耕地被抛荒、弃耕。（4）过高的农业补贴导致政府财政负担沉重，而超高的粮食价格也降低了居民生活水平。（5）随着全球化的扩张，东亚模式地区农产品市场的开放度会越来越高，必然会严重冲击依赖于高度保护的本地农业。

四、东亚农业现代化对当前中国农业改革的启示

由于相似的农情，东亚模式地区农业现代化的许多经验值得中国借鉴，但中国是大国，国土辽阔，回旋余地大，人口密度每平方公里143人，为东亚模式地区平均值的三分之一，人均耕地数量为0.08公顷，相当于东亚模式地区的三倍，并且平原辽阔，农业发展总体条件比东亚模式地区优越。中国大陆地形多样，各地人口密度、城市化、工业化水平相差很大，中国人口的超大规模，政治体制、意识形态与西方的较大差异也使中国粮食安全问题更严峻，中国国情与东亚模式地区的较大差异决定了中国不能完全照搬东亚农业现代化经验，必须因地制宜地进行制度创新。从中国现代化的程度看，中国工业化已进入中期，刘易斯拐点已出现，城乡差距很大，老人农业非常普遍，粮食安全与农民增收问题都十分严峻，且二者之间存在严重冲突，这与东亚模式地区工业化第二阶段的情形相似，因此他们的农业现代化经验对当前中国的农业改革依然具有很大借鉴意义。

（一）应尽快转变粮食安全观随着中国工业化进入中期，城市化水平不断提高，人均主粮消费呈下降趋势，计划生育导致人口转型提前到来，也预示着中国人口接近峰值，主粮总需求增长趋缓。当前美国有接近1∕3的耕地因供应过剩而休耕，加拿大、澳大利亚、法国粮食增产潜力也很大，世界粮食问题不是生产问题而是分配问题，中国拥有庞大的外汇储备完全有能力购买更多粮食。中国粮食储备比例很高，相当于国民年消费的40%—50%，远高于联合国规定的18%。在现代社会，因意识形态冲突而实施粮食禁运造成人道危机基本不被允许，即使像朝鲜这样的国家，国际社会也积极援助以减轻人道危机。中国人均耕地少，主粮种植总体上缺乏比较优势，过高的粮食安全要求导致农民收入增长缓慢，大量耕地被抛荒、弃耕，不仅不利于农民增收也不利于粮食安全。因此，中国应学习东亚模式地区及时转变粮食安全观，在保证主粮基本自足基础上进一步降低粮食自给率，以释放更多农地进行非粮、非农利用，提高耕地总体利用效率和农民收入。

（二）应积极推进农地制度改革粮食安全观的调整将为中国农地制度改革创造契机，我们应重新审视18亿亩耕地红线和15.6亿亩基本农田保护的合理性，缩小耕地保护和基本农田保护面积，进一步将基本农田集中到具有比较优势的粮食主产区和国家商品粮基地，提高对这些地区的财政转移支付力度。对于新释放的耕地，政府应优先满足城市化、工业化用地，放弃对城市用地的垄断，在合理规划基础上允许农用地以市场化方式非农化，这对于降低工业化成本和房价，促进农民的城市化和耕地流转，减轻留守问题都具有重要意义。政府也应放松耕地利用限制，除粮食主产区和商品粮基地外，政府应允许其他地区根据市场需求进行种植结构调整。随着中国城市化水平的提高，刘易斯拐点的提前到来，老人农业的蔓延，农地流转已具备条件，政府30多年前制定的农地政策已成为土地流转的桎梏。在农村人口严重过剩时代，这种所有制防止了土地过度兼并，维护了社会稳定，但在老人农业时代，这种土地制度已成为耕地流转的障碍，应尽快调整。考虑到中国农民人口规模依然庞大，我们可以采取折衷方式，选定一些地区做试点，在沿海发达地区、华中耕地抛荒比较严重的地区进行农地制度改革试验，然后根据试验效果谨慎推广。只有进一步明晰土地产权，我们才能加速耕地流转，推进耕地的规模化经营，吸引长期投资,提高农业生产效率。

（三）应进一步加强农业基础设施建设要推进农业的规模化、产业化经营，仅农地制度改革还不够，中国广大的丘陵地区、山区不适合机械化耕作，需要改造，但成本很高，并且中国农地产权过度分散，导致流转成本过高，产生反公地悲剧，二者都影响农地流转。虽然新农村建设的推进使农村基础设施得到一定改善，但在内地很多地区新农村建设往往沦为形象工程，急需的农田水利、电气、防涝抗旱设施，农业机械辅道建设都很匮乏，严重影响农业现代化，导致耕地被大量抛荒、弃耕。这些地区靠自己的力量很难进行耕地整理，人口大量外流也使这些地区缺乏土地整理意愿，必须借助外力。中央政府由于财力有限无法进行大规模的耕地整理，需要引进中国台湾，日本的土地银行制度，以土地银行为平台，与农民协定土地长期流转或买断的价格，然后吸收社会资本投资，进行先期开发，使耕地连成一片，适合机械化、规模化耕作，在出租新整理耕地后土地银行可以利用租金继续滚动开发，整理出更多耕地。通过土地银行，政府有效化解了反公地悲剧，实现了资源整合，满足了耕地整理庞大的资金需求。

（四）应逐步调整农业补贴政策、提高农民社会保障水平中国已进入以工补农阶段，政府对农业的补贴力度已很大，2012年各级政府的农业支出已达到12286.6亿元，但无论是占农民收入比还是占GDP比重都与东亚模式地区有很大差距，并且很多农业支出跑冒滴漏严重。因此中国应进一步提高农业支出占GDP的比重，并合理调整农业补贴政策，进一步增加耕地整理、农机购买、农业基础设施建设，农技开发与推广、农民教育、现代农业发展补贴，减少对农民的直接补贴，提高对粮食主产区的财政转移支付，逐步扩大农产品目标价格补贴范围，提高主粮收购价格，对耕地流转进行补贴。只有将农业补贴进一步集中到促进农业规模化、现代化、生态化上，我们才能有效增强农业竞争力，确保主粮供应安全和农民增收。此外，中国应提高农民养老金标准，这不仅关涉到社会公平、内需的扩大，也影响到土地流转，考虑到国家财政负担能力有限，政府可以先允许农村子女入城老人和无子女老人将宅基地、承包地永久流转换取养老金。

（五）应大力完善农村社会组织当前中国乡村衰败，农业现代化转型缓慢除城乡二元体制、农业自身生产率进步慢外，农民组织性差，农村社会化服务体系不完善也是重要原因。在可预见的未来，家庭农场可能依然是中国主要的农业经营主体，只有将分散的家庭农场组织起来农民才能发出自己的声音，维护自己的权益，也只有组织农民，才能形成规模经济，完善农村社会化服务体系，改变农民在市场上的弱势地位。从东亚农业现代化的经验看，成立区域性、全国性的农民协会对于组织农民，争取农民的政治、经济利益非常重要，而专业化的农民合作社则对于农业的现代化、产业化起到推动作用。尽管当前中国农业专业合作社数量很多，但质量堪忧，在小农经济、兼业农业盛行的情况下，农民之间缺乏内在利益联系，很多只是简单的购销关系，有些甚至连购销关系都没有，只是为套取国家政策补贴而成立。因此，尽快建立维护农民利益、加强农民协作的农民协会，培育健康的农民合作社对于中国农业的现代化非常重要。

（六）应积极培育新型农业经营主体农业政策最终必须通过合适的农业经营主体实现，尽管中国农民数量依然庞大，但主要由老农民和传统农业大户组成，无法承担起中国农业现代化的重任，随着老农民的逐渐离世，传统农业大户由于知识结构陈旧无法扩大经营规模、实现农业产业结构的调整，急需新型农民来完成中国农业的现代化转型。从当前看，要避免日本、韩国式老人农业的恶化，中国必须三管齐下，一是通过建立农民学院对农村专业大户进行培训，以更新他们的知识结构，提高他们的经营管理能力，农民学院主要依托地方高校建立，也鼓励私人投资，政府补贴。二是放宽法人组织涉农限制，鼓励工商资本、民间资本经营农业，特别是在农产品加工业、乡村旅游休闲业、现代农业领域，形成示范效应。三是鼓励大学生加入新农人行列，由于大学生思维活跃，知识面广，容易接受新知识，合作性强，应该是未来新农民的重要来源，政府可以学习日本、韩国经验免除涉农专业学生学费，对毕业后愿意务农的大学生进行培训，顺利结业后为他们提供优惠的创业、生活补贴。只有三管齐下，我们才能为中国农业及时补充新鲜血液，化解老人农业危机，加速中国农业的现代化转型。

作者：王文龙 单位：湖州师范学院 农村发展研究院