社会中心主义视角下的腐败治理范文

本站小编为你精心准备了社会中心主义视角下的腐败治理参考范文，愿这些范文能点燃您思维的火花，激发您的写作灵感。欢迎深入阅读并收藏。

《经济社会体制比较杂志》2015年第五期

世界上治理腐败的模式主要有两种:一是国家中心主义治理;二是社会中心主义治理。前者强调国家及政府拥有坚定的决心和信念，建立相应的反腐败制度(法律)及专业的反腐败机构;后者则强调社会公众的积极参与，合理的竞选，政府责任机制以及强有力的公民社会(Johnston，2005)。在现实中，两种模式各有优劣，亦都存在相应的问题。基于此，约翰斯顿(2005:150)认为:对于腐败治理的理想模式而言，需要建立一个社会行动联合体。该联合体强调两个方面的因素:既有领导者的坚定决心和意志，又有社会公众的积极参与。香港就是这样一个典型的个案。然而，在以往的文献研究中，大部分学者更多地从制度借鉴与学习的视角来剖析香港个案。他们认为香港肃贪成功的原因在于坚定的政治决心与信念(Quah，1999);独立的专业肃贪机构廉政公署(ICAC)(Kuan，1981;Mc-Walters，2003;Nikos，2010;Wong，1981);香港的其他优势，例如人口规模较小、经济总量较高(Quah，1999)。不可否认的是，香港模式不乏国家中心主义所强调的坚定的政治决心，强有力的制度建设。但除此之外，香港模式还拥有另外一个层面的内涵，即社会中心主义所强调的积极的社会参与。不无遗憾的是，已有的研究并没有将这个层面提升至特别重要的地位。作为世界少有的成功典范，香港模式的独特性就在于它不仅仅是政府推行的腐败控制，还包括积极的社会参与。因此，本文旨在借助社会中心主义的分析框架来重新审视和挖掘香港腐败治理的成功经验，将长期被忽视的社会参与要素拉回学术视野中。

在社会中心主义理论的框架下，国家与社会需要及时的沟通，国家需要对社会的诉求予以关注和回应，同时公民能够有广泛的政治参与机会。腐败最为普遍的理解是“公共权力的滥用”(Heidenheimer，1989)。已有文献表明，对于公共权力的约束来自两个方面:一方面是横向的内部约束机制，其诉诸的是权力主体之间相互制约和监督;另一方面是纵向的外部约束机制，其诉诸的是权利主体即公民社会对国家的监督和制约。国家中心主义视野下的腐败治理模式所强调的正是第一个方面的约束机制，其强调政治动员与制度设计的重要性。然而，这一治理模式存在两个弱点:一是对纵向的外部约束机制的忽略;二是对公民权和公民身份建设的忽视(李辉，2013)。上述两个弱点恰恰是社会中心主义最为强调和重视的。现有各国的历史都表明，在从腐败到清廉的治理改革过程中，自上而下的制度建设固然重要，但保持和维系改革的动力问题却更为关键。社会中心主义模式下的社会监督正是为腐败治理改革提供持续动力的源头所在。因此，社会中心主义模式对于推动一个政体从腐败到清廉是有帮助的，甚至比国家中心主义的作用更强大。本文采用文本分析的研究方法，针对香港廉政公署的年度报告进行深入的内容分析，进而梳理出社会参与的基本历史脉络。全文结构如下:第一，1974年之前的历史回顾;第二，1974年到1997年的发展;第三，1997年之后面临的新形式的腐败及其发展。

一、市民参与的发端:从“难民”到“市民”(1974年之前)

香港自1840年成为英国殖民地以来，腐败就一直存在(Palmier，1985)。作为以华人为主体的殖民地，腐败更多地表现为一种生活方式(Palmier，1985:123)。随着时间的推移，腐败的影响不断深入(Kuan，1981:16)。英国殖民政府早在1898年就引入英国的法律加以管制(《行为不端处罚条例(MisdemeanorsPunishmentOrdinance)》)。然而，这并未有效治理遍布整个社会的腐败现象(Kuan，1981)，最主要的原因在于战后香港的人口大部分是来自中国大陆的难民而非真正的市民。这些难民的首要任务是解决温饱问题。因此，当时的人们并未意识到腐败对于他们来说是一种严重的问题(Lee，1981:101)。这种状况一直持续到20世纪四五十年代。随着二战结束，香港开始进入到现代化转型发展阶段。快速发展的工业化使得英国殖民政府希望借助香港寻求更大的经济利益，而当时腐败问题对经济的影响也开始显露端倪(Lethbridge，1974;Kuan，1981)。对此，英国殖民政府首先颁布了新的法律———《预防腐败条例(1948)(ThePreventionofCorruptionOrdinancein1948)》。建立了专门的肃贪机构(Lee，1981:5)，即在警察局内部的刑侦调查署(CriminalInvestigationDepartment)成立了一个半独立机构反贪污处(Anti－Corrup-tionBranch)(Kuan，1981)。与此同时，市民的构成发生了根本性的变化。第一代难民已经被新一代的土生土长的市民所代替(Lo，1993)。由于这些难民的第二代深受西方教育的影响，因此他们更加重视自由和权利。进入20世纪70年代之后，警察系统内部的集团式腐败日益严重。与此同时，市民社会的力量不断增长(Lo，1993;Chan，2005;Ku，2002)，诉诸于社会不公的街头运动也不断出现。警司葛柏贪污事件①成为引爆市民不满情绪的导火索。媒体的积极揭露导致市民发起了著名的“反贪污、抓葛柏”运动。这场运动第一次真正体现出了公民个人积极参与揭露贪污进而打击贪污的重要作用。为了平复民怨，稳固统治，殖民政府一方面在1971年英国殖民政府颁布了《防止贿赂条例(thePreventionofBriberyOrdinance)》;另一方面，在新加坡肃贪经验的基础之上，建立了肃贪办公室。

众多已有的共识都认为葛柏事件成为香港成立廉政公署的导火线，也开启了香港肃贪的新纪元。同时也有学者通过深入梳理葛柏事件，指出当时的殖民政府总督麦理浩起到了非常重要的作用。作为当时的政府首领，麦理浩坚定的肃贪决心促成了廉政公署的成立以及之后的强有力的肃贪治理(Rep，2013)。无可否认，葛柏事件之后，政府迅速而强有力的制度建设行为对香港的腐败治理起到了至关重要的作用。然而，较少文献注意到在当时的历史环境下，殖民政府借助葛柏事件所开启的腐败治理大幕，并非只是源自政治领袖的政治意愿;相反，在某种程度上它恰恰是殖民政府的一种被迫选择。根据卢铁荣(1993)的研究发现:葛柏事件爆发时，香港的市民主体已经成为第二代移民，当时香港社会衍生出两种价值冲突:其一是关于中国人的身份认同，矛头直指英国的殖民统治者;其二是关于社会阶级之间的社会不公的矛盾。这两种价值冲突导致了20世纪60年代一系列社会运动的爆发。其中最为著名的葛柏的腐败案件被媒体曝光后，上述市民群体中的价值冲突被充分引爆出来。如此，来自社会民众的强烈的不满转变为广泛的社会运动，这带来了殖民政府的统治危机。正是在这样的历史背景下，殖民政府才必须借助打击腐败赢得民心，缓解合法性危机。因此，葛柏事件促使正在兴起的社会力量积极参与到腐败治理当中。从这个意义上而言，香港的廉政公署的成立、香港肃贪新历史的开启，更多的是来自社会力量的促成。

二、市民参与动机的保障:获得实质性好处(1975～1997年)

葛柏事件的持续发酵直接促成了更为独立的专业肃贪机构(廉政公署)的成立②。成立之初，廉政公署倾向于打击公共部门的公务员腐败，而较少打击商业腐败(Lo，1993:103)。据廉政公署的年度报告显示，在1974年到1977年的5年内，共有269名警察被指控，这一数字是廉政公署建立之初的拘捕人数的四倍(Manion，2004:40)。虽然廉政公署自诞生之日起就积极肃贪，但市民却并未表现出极大的信任。很多市民表示廉政公署想要肃贪成功基本上是“不可能完成的任务”。因为，他们认为贪污贿赂是中国传统的习俗，很难被根除。葛柏贪污案件表明殖民地香港的警察集团式腐败非常严重，葛柏只是众多警察腐败人员中的冰山一角。因此，廉政公署针对警察系统的集团式贪污进行了深入的侦查，发动了一场专门的肃贪运动。在1970年末，廉政公署清除了所有的警察集团式腐败(Manion，2004:72)，使得警察集团腐败成为过去式①。显然，香港廉政公署对于警察系统集团式腐败的根治是赢得民众认可、获取广泛民意支持的重要举措。正是这种自上而下的肃贪决心使得民众对廉政公署产生了信任，从而能够开始积极参与举报等反腐败活动。

20世纪80年代后的香港进入到工业化发展的快车道。随着经济的快速发展，廉洁而公平的商业环境成为香港社会的最大需求。正是在这样的历史背景下，廉政公署的侦办策略从公共部门逐渐转向私营部门。据廉政公署的年度报告统计数字显示，自1980年起，涉及私营部门的腐败案件数目逐渐增加;而涉及政府部门的个案数字逐渐下降。至1982年，私营部门涉及腐败的个案(247例)数首次超过政府部门的个案数(126例)，此后一直如此。与之相伴的是殖民地香港也进入到一个相对自由的发展时期(Lo，1993)。自由言论、结社权利以及司法独立、法治的充分保障使得这个时期的市民社会充满活力(Ma，2008)。这个时期，市民对于腐败的容忍度愈加下降，积极参与举报。根据廉署接获的投诉案件的统计亦显示，自20世纪80年代初期开始，民众对于私营部门的腐败投诉案件不断增加并逐步超过政府部门的投诉数目。约翰斯顿(2005)指出，“腐败治理达到的最好状态就是有一个拥有广泛民意且能够持续支持政府反腐败的公民社会”。在民意支持下，自20世纪80年代起，香港的腐败治理进入到一个崭新的纪元。

进入到20世纪90年代，也就是过渡期的后期，香港的政治环境发生了变化。诉求民主的政治选举活动(例如区议会选举)和政党活动开始出现;社会运动呈现出多元化格局，涉及到人权、反对歧视、身份认同等各种主题(Ku，2002)。在过渡期的后期，尤其是20世纪90年代初，更多的涌现出诉诸于民主直选的政治性的社会运动(So，2011)。这些新的发展机遇促使市民社会的力量不断壮大。同时，在过渡期后期，出于对1997年回归之后的考虑，殖民地政府加快引入了人权法案(Lo，2009、2012;Kwok＆Lo，2013)。公众的民主意识和权利意识随之提高。在这样的背景下，一方面，公民积极参与举报贪污。20世纪90年代初期，由于选举活动的增加，廉政公署接获的贪污举报数字持续攀升。其中，1993年和1994年的情况尤其显著(见图1)。另一方面，市民对于廉政公署自身的监督也逐渐增强起来。香港在1992年引入《公民权利和政治权利国际公约》，并由立法会颁布了《香港人权法案》。人权法案的引入使得公众开始注意到廉政公署的权力是否过于不受限制从而有可能侵犯个人权利。公众对此高度忧虑和质疑。在媒体和公众舆论的压力下，殖民政府在1994年2月委任了一个以苏海文博士为主席的独立权责检讨委员会，专责检讨廉署的权力和问责制度，并于年底呈交检讨报告书。在这份检讨报告书中“总共做出了76项结论和建议，范围包括:廉政公署的任务，获得资料的权力，搜查与检取;逮捕、扣留与保释;扣留旅行证件;将财产处置的限制;调查程序;调查的保密;查阅公共机构的资料;职员的委任、管理及终止聘用;问责制度以及廉署五个咨询委员会的架构与职责。”

这是廉政公署自1974年成立以来第一次遭遇公众质疑。相对于廉政公署建立之初的举报而言，20世纪90年代后期所爆发的这次事件更能充分显示出市民日益增长的监督权力。这种来自社会的监督权力对于腐败的预防打击和腐败机构自身的廉洁都起到了非常重要的作用。由于市民能够充分参与到举报、监督的行为中，因而香港的腐败治理呈现出典型的社会中心主义色彩。回顾香港20世纪80年代到回归前整个腐败治理的进程，不难发现，无论是从公共部门向私营部门的转向，还是针对人权法案对于廉政公署权力的质疑，社会民众都表现出极大的参与热情。如果说早期在廉政公署成立之初集中根除集团式腐败的运动中，政治领导的坚定肃贪决心促使民众开始认可廉政公署，那么这之后的十几年时间内，民众还能一如既往的支持反腐败的原因就涉及到约翰斯顿所提及的民众参与的动力问题。约翰斯顿认为，“民众需要原因和动机去维持他们的行动:他们必须要相信他们有义务减少腐败并从中得到好处”(Johnston，2005)。20世纪80年代的香港正是经历现代化转型且经济发展最为迅猛的十年，香港一跃成为“亚洲四小龙”之一。这些快速发展的背后源于香港良好的经济投资环境:香港廉洁的公务员队伍和公平竞争的营商环境称誉海外②。经济的快速增长充分落实到每一个公民身上，使其受益。卢铁荣(1993)的研究表明在当时民众普遍感到从反腐败中获得了实质性的好处。这使得民众参与反腐败成为一种常态。因此，只有真正让民众获得腐败治理成功所带来的实质性好处才能保证市民的持续参与。

三、社会参与的核心内涵:廉洁文化成为基因(1997～2013年)

1997年香港回归中国，香港在“一国两制”框架下实行高度自治。廉政公署在1997年回归之后，继续保持独立的专业特性，从殖民地时期向港督负责转变为向特首负责。在人员构成与财政资金上都继续获得足够支持。斯科特(2013)的研究表明，虽然香港特区政府在回归之后精简了公务员队伍，从189139人精简至163637人，精简幅度达到13.5%①，但廉政公署各个职能部门的工作人员数目不减反增了(见图2)。另一方面，财政资金的数据也表明，廉政公署作为香港的专门肃贪机构获得了有力的财政支持。从图3中可以看出自20世纪90年代以来，财政经费就一直在增加。从廉署检控的统计数字上看，香港在1997年回归之后，无论是公营部门还是私营部门，整体上都没有较多的案例增长。但是，例外的年份发生在1997～1999年，从1997年开始，廉署检控的数字开始增加，至2000年达到高峰值608例，其中涉及政府部门的个案为144例，涉及私营部门的则为455例;此后略有减少，但在2002年又有所增长。回归之后，廉政公署在肃贪方面依然发挥了重要的作用，各项统计数字也表明香港的贪污状况都未出现集团式贪污“死灰复燃”的现象。然而，由于政经环境的改变，由于政府新公共管理的推行，除了按照法律界定的传统形式的贪污行为之外，新形式的贪污———利益冲突①却在高层官员中逐渐显露出来(Scott，2013)。斯科特(2013)的研究表明，1997年回归之后香港的政经环境的变化导致公务员人员构成和管理上的变化:其一，高层公务员逐渐本地化。本土的高层公务员在退休后会倾向于受雇于私营机构，这使得公务员退休管理面临很大的挑战。其二，第一任“特首”来自商界，他致力于推行私有化为导向的新公共管理变革。与之相对应的正是两种最为典型的利益冲突形式:一种是延后利益，即公职人员在退休或离任之后去私营机构工作以换取曾经在担任公职时交换利益获得的好处(Scott＆Leung，2008:366);另一种是在私有化运动下，公职人员利用公共服务外包或其他机会寻求私人利益。

随着利益冲突现象的增多，香港特区政府进一步强化了公务员事务局辖下的ACPE与ICAC的联合模式，一起防范和打击利益冲突。根据廉政公署的年度报告显示，廉政公署一方面依靠防止贪污处对政府及公营机构制定各种相关的防止利益冲突指引，另一方面借助社区关系处的教育资源推广一系列涉及公务员诚信的伦理道德教育活动。从统计数字上看，防贪处制定利益冲突指引的部门自1998年后不断增加，平均每一年都会涉及到2～3个政府及公营机构部门。社区关系处所做的防止利益冲突的教育活动也平均每年都有1～2个专项讲座。但是，由于利益冲突被界定为腐败是非常困难的。一旦认为利益冲突涉及腐败，运用何种方法进行管治也是目前香港面临的一个问题。因而仅仅依靠以廉政公署和ACPE为主的制度治理就显得较为单薄。从廉署接获的举报案例数目来看，从1999年到2000年间显示出较高的数字攀升(见图1)。随着时间的推移，进入到2000年之后，尤其是2009年以来，检控数字和举报数字亦都有明显的攀升。以2009年为例，检控数字达到342例，2010年则增加到393例;而举报数字也显示出2009年3450例，2010年略为减少(3427例)，2011年4010例，2012年3932例。相比较1999年前后的数字增长，近年来的数字攀升表明了一种新的社会状况，即“市民亦可能因为不满某些政府官员的行为，因而向廉署投诉，希望讨回公道”②。普通民众举报数字的持续增长表明了民众对于新型腐败的不能容忍，以及对廉政公署与政府不能进行有效的管治的不满。除此之外，市民在近年来还积极参与各种反对贪腐和利益冲突丑闻的社会运动中。香港近年来的高层官员的涉及利益冲突的丑闻不断增多，引起社会公众的广泛关注。斯科特(2008;2013)的研究表明，一旦有涉及利益冲突的政治丑闻出现，民众和立法会议员要求政府加强更严格的管治。民众对于官员的诚信要求越来越高，也希望政府能够建立更加强有力的法律制裁。相比较20世纪90年代中后期的社会参与，近年来香港社会民众诉求的主题更加集中和鲜明。这与香港的政经变化都有密切的关系。在回归后的几年里，在中央政府的帮助下，香港虽然度过了金融危机，但经济衰退却一直持续发酵。香港人的低身份认同感以及深层次的社会发展焦虑感在不断加剧(So，2011)。

正是在这样的背景下，近年来诉诸于反对贪腐问题的社会运动不断涌现，他们在监督政府，批判贪腐问题上的能力也不断增强。公众对于反腐问题的高度关注以及投身于公民运动表达不满的行为充分显示出香港民众作为重要的社会力量起到了重要的监督公权力的作用。民众举报、媒体曝光、市民运动表明香港拥有充分的社会力量，进而能够对公共权力的滥用等腐败相关行为予以监督。这也正是依靠权利来监督权力的最好体现。在整个过渡时期，香港的快速经济发展让市民真正从反腐败中获得了实质性好处，带来了市民参与动机的重要保障。然而1997年回归之后，尤其是近年来的香港实际上贫富差距在不断加大。公开数据显示，从1971年开始，香港地区的基尼系数不断上升。1971年初，基尼系数为0.43;1986年至1996年，这一数值开始出现跳跃性增长，由0.453升至0.518，随后增速放缓，直至2012年达到0.537的历史高位①。社会不公等矛盾不断激化，市民所获得的实质性好处是在下降或减少。然而，市民的反腐败参与不仅没有中断，反而更加积极和多元，这其中的原因是什么呢?通过深入剖析，本文认为支持市民参与动机的另外一个重要保障就是成熟的廉洁文化。来自于香港廉政公署的报告显示，公众对腐败持有较强的厌恶感，同时公众相信廉洁社会对于香港的长远发展具有重要意义。其中在2012年的调查报告中显示，有99.2%的受访者认为保持香港社会的廉洁将会有益于香港吸引外资，带来各种经济收益。同时，在2011年的年度调查1500名随机受访者中，约有80%的人对于腐败持“零容忍”态度。而从另外一个数据也可以看出，自2001年首次进行相关调查以来，香港市民对于腐败的容忍度的平均分为0.7(0代表完全不能容忍腐败，10代表完全可以容忍腐败)(详见表1)。香港的个案表明公民参与是反腐败的重要组成部分，零容忍的廉洁文化或信仰则能转变为公民举报行动的坚强决心(Chan，2005)。利益冲突这种新的腐败形式在近年来愈演愈烈，按照现有的香港法律却难以界定与侦办。香港的廉政公署以及政府相关部门陷入了一种制度困境。然而，由于香港市民已经培养起了成熟的廉洁文化，社会参与的动力一直持续不断，因此其已经成为制度缺陷的重要弥补措施。成熟的市民文化、积极的社会参与，使得民众对于官员及公权力的监督成为一种自觉，这恰恰是社会中心主义所强调的最为重要的内涵。

四、结语

在OECD给治理腐败开出的药方中，强调腐败问题的治理主要依赖三种途径:建立有效的透明化的政治系统;强化打击腐败的行动;以及支持积极的公众参与。在以往的研究中，香港模式的解读被过多地聚焦于廉政公署这套独立的专业肃贪机构上。因而，这似乎已经造成一种误解:只要建立一个类似于ICAC的专业反腐败机构，腐败就能被成功治理了。本文通过对廉政公署的文本梳理与解读发现，香港模式不仅强调政府在腐败治理中的核心作用，更为重要的是它亦重视有序、合法、专业化、制度化的公众参与。这种基于国家中心主义和社会中心主义于一身的独特模式才是香港腐败治理的精髓所在。这也正是约翰斯顿提出的社会行动联合体建构的内涵所指。社会中心主义的腐败治理模式应该包含两方面的内涵:“一是整个社会在道德风气上拥有抵制腐败行为的文化与观念;二是普通民众拥有参与反腐败的合理途径“(李辉，2013)。上文的分析已经表明，早期的香港市民也视腐败为生活的一个部分，认为关系和人情等传统文化势必会与腐败相伴相生。但是，经过葛柏事件;经过廉政公署的大力打击贪污;经过20世纪80年代经济发展所要求的廉洁环境的重视，香港市民对腐败现象零容忍的廉洁文化已经深入人心。市民观念的转变是伴随着社会政经环境的变化而发生的，是伴随日益成长和成熟的公民社会的发展而发生的。因此，这是香港社会能够长期保持廉洁的重要的社会文化基础。此外，普通民众参与反腐败拥有较为合理的途径:一是公众具有合法且制度化的举报渠道。廉政公署的统计数字显示出市民在举报贪污上不仅可以有通道而且有实名保护制度，这使得全社会都能够形成举报的良性循环。二是公众有合法参与表达不满的制度渠道。无论是在早期的“反贪污，捉葛柏”事件中，还是在20世纪90年代对于廉政公署权力质疑的事件中，以及在近年来针对高层官员利益冲突的社会运动中，公众都能够通过合法的、有序的方式表达意见，参与监督公共权力。基于社会中心主义的腐败治理提供了一条社会监督公共权力的路径，是一种体外监督。香港个案对我们的启发是:如果说国家(政府)的坚定决心和领导者的坚强意志以及独立的反腐败制度设计是一个国家(地区)治理腐败必不可少的，那么社会公众参与则是一个国家(地区)从腐败到廉洁改革进程中必须重视的要素。只有民众真正视腐败为必须铲除之恶疾，能够参与监督公共权力，才能使得所有的制度设计落实到实处。中国的腐败治理不乏社会参与，李辉(2013)的研究表明自中共苏维埃时期起至今公众参与都能找到身影。近年来，一系列改革正在将公众参与腐败治理逐渐制度化、有序化。其中最为明显的就是举报监督制度的改革。中央纪委监察部2009年开通了12388举报热线，最高检开通12309举报热线;2013年9月新版中央纪委监察部官方网站开通上线，网络举报数量呈现明显上升之势。据报道，2013年9月2日至10月2日中央纪委监察部举报网站统计的网络举报数量达2.48万多件，平均每天超过800件，而在开通之前的同年4月至8月每天只有300件①。同时，中央纪委、中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、国土资源部等五部门官方举报网站日均浏览量增加了两倍多，网民举报数量和举报受理数量增加近1倍①。这些都表明腐败治理的改革正不断加强和重视公众有序、合法地参与。腐败治理是一个持久而长远的改革过程。在这个过程中，民众的积极参与是确保其可持续进行的动力因素。显然，香港个案的意义在于提供了一个成功的路径，依靠有序、合法、制度化的公众参与来培养零容忍的廉洁文化，从而建立起有效的体外监督模式。

作者：李莉 单位：清华大学政治学系