城市群交通运输服务发展范文

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《宏观经济管理杂志》2014年第五期

一、存在的问题及成因

（一）问题1．城际快速交通系统建设滞后，运输需求与能力矛盾突出。目前，我国城市群内主要中心城市均加快了大运量快速交通系统的建设，部分城市还启动了地铁或城市轻轨的建设。但是，除长三角、珠三角和京津冀三大城市群外，多数城市群内部各城市之间的联系仍主要依靠高速公路或国家干线公路，城际交通结构单一，尤其是城市群内部各城市和城镇间的以轨道交通为主的快速交通系统建设严重滞后，交通运输需求与运输能力之间的矛盾突出。2．城市群交通枢纽集成性不强，交通衔接不畅。城市群由于多部门、各层级政府间行政区块限制和部门利益的制约，内部枢纽大多考虑的是部门专项系统内部的集成，而城市群多种运输系统之间的集成较差，如铁路和城际轨道系统之间缺乏集成，航空、公路枢纽与城际轨道之间也缺乏集成，导致城市群内部各运输方式之间衔接不畅，城市群内部各城市之间衔接不畅，以及城市群各城市内部交通与外部交通体系衔接不畅。3．私人机动车快速增长，公共交通保障能力不足。近年来，随着私人机动化需求快速增长，大多数城市群地区已跨入了轿车快速进入家庭的发展阶段。未来这一趋势还将持续，城市群地区的人均汽车拥有量和出行量将明显提高。与世界主要城市群公共交通的发展相比，我国城市群公共交通发展水平低，城际轨道交通建设起步晚，未能与地面公交相互配合构成具有较强实力和整体功能的公共交通出行保障体系。4．不同城市群交通运输发展水平存在较大差异。按城市群的发育程度，可将我国城市群大致划分为初级、中期和成熟城市群三类；按城市群的发展规模，则可将我国城市群大致划分为特大城市群、大城市群和区域城市群三类。不同发展阶段和规模的城市群由于区位条件、资源禀赋和产业发展特点等因素的影响，经济社会发展水平差异较大，对交通运输的需求不尽相同，交通建设筹资能力也不尽相同，导致城市群交通基础设施网络的完善程度存在较大差异，未来发展重点也各有侧重。5．交通运输发展与城市群资源环境承载力之间的矛盾日渐显现。城市群是人口和城镇布局最为密集的地区，资源环境压力远远高于其他一般地区。一方面，城市群地区交通基础设施建设强度一般高于其他地区，而城市群土地资源却远较其他地区紧张，难以支撑交通建设的扩张式增长；另一方面，城市群地区交通运输需求持续大规模增加，由此带来的交通拥堵和环境污染问题日益突出。

（二）成因上述问题受多种因素的影响，既有资源环境的约束，也有规划理念的制约，同时还有政策体制方面的缺陷。1．供给的集约式发展和需求的扩张式增长之间的矛盾。城镇密集地区既是客货运输需求增长较为迅速的地区，也是对资源环境较为敏感的地区。一方面，城镇密集区是我国城镇化发展的重点地区，人口密度大、产业发展水平高，人口和经济要素集聚度高，城镇密集区的发展带来客货运输需求不加约束的急剧增长。另一方面，城镇密集地区受资源约束强，环境压力突出，在资源环境的约束下，交通运输需要彻底改变以往扩张型的发展模式，走集约化发展路径。这就带来了交通运输需求的扩张式增长和供给的集约式发展之间的矛盾，造成城镇密集区交通运输的供需不平衡。2．规划理念的固守与现实需求的转变之间的矛盾。长期以来，城镇密集区交通运输发展规划秉持的基本理念是有效满足城镇密集区交通运输的基本需求，提高人们的生活质量。这一理念在城镇密集区发展初期对快速提高道路网络规模、支撑城镇密集区发展，发挥了重要作用，但城镇密集区交通运输需求是动态变化的过程，随着城镇密集区发展的日渐成熟，对交通运输的需求也渐趋多样化，从纯粹满足基本出行的派生性需求向着多样性、个性化的本原性需求转变。随着城镇密集区的发展，要求交通运输发展理念作出相应调整，由仅重视基础设施建设向提升交通运输服务水平转变。3．设施建设的紧迫需求与建设资金的相对短缺之间的矛盾。从城镇密集区发展现状来看，虽然交通基础设施网络逐步完善，但城际快速交通系统建设相对滞后，尤其是城际轨道交通发展滞后。同时，在城镇密集区土地、资源、环境等约束下，迫切需要发展符合资源节约、环境友好和低碳的交通模式，但作为新阶段城镇密集区重点发展的城际轨道交通具有建设投资大、建设周期长、投资回报低等特点，而多元化的投融资模式又尚未形成，导致建设资金相对不足，影响了城镇密集区轨道交通的建设进程导致城镇密集区运输服务保障能力的不足。4．跨区合作协调与运行机制不畅之间的矛盾。其本质是交通基础设施属地化管理与区域性服务之间的矛盾。城镇密集区交通运输的一个最显著特征是跨行政区域。只有建立良好的区域协调机制，才能更有效地推动不同行政区划间交通运输资源的整合和互补。而实际运行中，由于缺乏协调机制，受多部门、各层级政府间行政区块限制和部门利益的制约，城镇密集区内部各城市之间的合作不畅。

二、基本对策

当前我国提高城市群交通运输服务水平的主要思路是：根据城市群产业布局和人口流动的主要特征，按照“客运高速化、货运物流化、枢纽便捷化”的总体要求，重点构建城市群城际客运系统和城际货运系统两大子系统，形成能力充分、衔接顺畅、运行高效、服务优质、安全环保的交通运输体系，对城市群地区的经济社会发展发挥支撑和引导作用。

（一）构建适应城市群发展需求的交通运输网络，夯实服务基础交通运输网络仍是当前城市群交通运输服务水平提升的基础。我国区域发展不均衡，城市群发展所处的阶段也不尽相同，需要根据城市群所处发展阶段的运输需求特点制定交通运输网络的发展重点（见表1）。以长三角、珠三角和京津冀为代表的成熟城市群，其交通运输骨架网络已基本形成，交通运输网络发展的重点应是强化综合枢纽建设，加强不同运输方式的衔接，加快形成有机联系、高效协调的交通运输网络。同时，要应对快速增长的客运需求，建立多层次的轨道交通体系。以武汉、成渝、山东半岛等为代表的处于中期发展阶段的城市群，交通运输网络发展的重点应是进一步完善城市群交通网络，积极构建现代化的基础设施体系，形成轨道交通为主、各种运输方式合理分工的城际交通网络。以太原、黔中、滇中等为代表的处于初期发展阶段的城市群，主要发展轴线尚处于发展阶段，应采取“集束”和“紧凑”型的空间布局模式，将准备建设的普通铁路、铁路客运专线、城际轨道、高速公路等有机地布局在适当的廊道内，形成高效的基础设施走廊。

（二）构建便捷高效的城市群客货交通运输系统，优化服务载体1.构建覆盖城市群中心城市和大部分人口的城际快速客运系统。以城际轨道交通线和高速公路为骨干，构建以城际轨道交通和道路客运为主、以小客车为补充的城际客运体系。重点发展方向包括：采取更加灵活的票制，实现城际轨道交通和道路客运的公交化运营；优化道路客运班线，提高客运通达性；对外延伸城市公交，推行城乡客运一体化；鼓励开行城市群旅游客运线路，推动区域旅游客运发展；积极建立城市群公众出行信息服务系统等。2.构建覆盖范围广、服务深度强的城际货运系统。城市群货物运输主要为以物流配送方式为主的小批量、多批次的货物运输，运送距离短（城市群交通运输距离一般在50～300公里），时间要求高，比较适合公路活机动、门到门运输优势的发挥。应依托城际间完善的高等级公路网络，形成现代化的货运系统。重点发展方向包括：整合区域货运资源，统一各地货运管理政策；建立城市群主要货类的转运中心，优化货运场站布局；大力发展快递、物流配送，拓展货运网络的覆盖广度和服务深度；建设城市群统一的货运信息交易和货运企业服务平台等。3.建成便捷高效、等候时间可控的多级枢纽换乘服务系统。按照“零距离换乘”的要求，合理布局不同层次、不同功能的客运枢纽；按照货运“无缝化衔接”的要求，统筹货运枢纽与产业园区、物流园区等的空间布局。重点建设联系城市群中心城市内部交通与外部交通体系的枢纽换乘系统，以及城市群多种运输系统之间的枢纽换乘系统，如铁路与城际轨道系统的换乘，航空、公路枢纽与城际轨道之间的换乘等等。

（三）构建较高集成度的交通运输信息服务平台，提升服务效率信息技术落后已成为制约我国城市群交通运输服务效率的重要因素。应在运用现代科技和信息技术改造、提升运输装备的基础上，重点加快城市群交通运输信息服务平台的建设，实现各种运输方式之间信息的互联互通和共享。建设跨各种运输方式开放的城市群物流公共信息平台和城市群综合客运枢纽系统管理与服务信息系统。推动城市群客、货运输票务、单证等的联程联网系统建设。开展城市群高速公路联网收费系统建设，推进城市群城市公交一卡通。

（四）构建健全的服务标准体系和应急保障体系，提高服务保障发挥政府、企业和中介组织的作用，加强构建城市群交通运输服务标准体系的政策引导，完善运行机制，加大宣传力度，对涉及公众安全、优质、经济、便捷的交通要素制定结构合理、层次分明、内容全面的标准体系，促使城市群交通运输服务向规范化、程序化、标准化方向发展。此外，应加强城市群交通运输服务的安全保障，完善城市群应急处置和救援体系，加大对城市群交通事故紧急救援系统的投入，在城市群优先构建先进的紧急事件管理和救援系统，为城市群交通运输服务的发挥提供安全保障。

三、政策建议

（一）强化跨区统一发展意识，推动城市群交通运输一体化发展突破行政区域限制，统一规划和建设城市群交通基础设施，构建城市群交通运输一体化网络。建立统一的交通标准体系，实现城市群交通运输管理体系一体化。尽快制定有利于统一的相关政策、法律法规，使各部门、企业按照统一的市场运行规则，实现总体效益最大化。统一规划区域发展、土地利用与交通运输，实现城市群交通运输和区域发展、土地利用的一体化协调发展。成立城市群交通发展协调委员会，建立良好的区域协调机制，推动区域交通运输合作。

（二）拓宽建设资金筹措渠道，设立城市群交通基础设施建设基金深化交通投融资体制改革，拓宽投融资渠道，坚持投融资主体多元化、渠道多样化、形式多样化、结构合理化。此外，在城市群各地方政府之间建立交通基础设施的共建机制，设立城市群交通基础设施建设基金，引导城市群交通基础设施的规划和建设投资。在此基础上，探索利用BOT、PPP等多种方式吸引民间资金，加快城市群快速道路系统和轨道交通系统建设。城市交通基础设施能够有效带动沿线土地开发，带来沿线土地升值，因此，可建立反哺机制，向土地增值受益者征收部分建设费用。

（三）利用经济法律行政手段，推动城市群交通运输可持续发展1.利用投资、税收、价格等经济杠杆。如，直接投资、投资补贴、贴息贷款、税收优惠、土地开发权等，为城际轨道交通建设提供资助；探索开征碳税等与资源环保相关的税种，以及探索试行碳排放权交易，将不同运输方式的外部成本内部化，鼓励节能环保型交通方式的发展，引导城际运输需求转移到这些运输方式上来。2.采取适当的行政手段。主要包括严格实施营业性车辆燃油限值标准，根据车辆技术水平发展情况适当提高市场准入门槛，通过提供奖励、加大处罚力度等措施，促使道路运输企业加快淘汰老旧车辆；制定和逐步提高私人机动车排放标准，限制不达标车辆上路，试行不达标车辆强制报废制度等。3.制定相关法律法规。进一步完善针对城市群交通可持续发展的法律法规体系，出台系统的节能减排要求和节能减排措施，包括节能减排目标和各类限值标准、运输装备技术标准、节能技术开发和应用、运输组织和管理措施等，明确规定政府、企业、个人在交通节能减排中各自承担的责任，使城市群交通运输可持续发展有法可依。

作者：丁金学樊桦单位：宏观经济研究院综合运输研究所