财政专户运行管理情况的调查范文

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一、财政专户的新问题和新特点

（一）增生另类账户由于转移支付资金项目逐年增多，增生另类账户在所难免，也随之出现新问题。一是开户种类增加。虽然账户清理后数量减少，但种类上却有所增加，增设了诸如“山湖项目开发资金”、“技改专项资金”、“待保管款”等另类账户②。由于资金名目繁多，前来瓜分求钱的银行自然更多，粮食补贴类资金、教育类资金、基建类资金等账户只能“一女多嫁”，其中仅基建专项资金专户就分别在农业银行、中国银行、邮储银行和农商行开设了14个专户。二是开户依据随意性较大。如某县4个财政专户仅凭事业单位法人登记证书开设专户，区级3个财政专户未附开户依据。三是部分停用账户未能及时销户。如家电下乡政策已于2011年取消，但和县、含山财政局在3家银行开立的11个家电下乡补贴专户仍未撤销。由此可见，账户清理整顿虽然使得专户数量下降，但清理后财政专户管理和开设的规范性问题依然较为突出。

（二）衍生虚拟账户财政专户数量减少，但虚拟账户现象凸显。据统计，账户清理前，马鞍山市区财政专户总数达到402个。账户清理后，市区财政专户数量压缩为74个，在账户减少的情况下，财政部门为了细化资金核算，向各开户银行提出了在现有账户总量不变的情况下，增设子账户，虚拟账户随之衍生，满足了明细核算各类资金的要求。对邮储银行的调查显示，马鞍山市区财政在邮储银行共开设9个专户，为财政专户开设虚拟子账户共38户，待开设虚拟账户11户，虽说专户备案数量减少，但滋生出诸多二级子账户，一方面导致实际使用的专用账户呈增长趋势，另一方面财政专户数量虽有减少，但资金规模不断扩大。据此次调查显示，2012年人民银行国库中的地方财政收入月度平均余额仅为10.5亿元，而各级商业银行的财政专户月度平均余额达60.02亿元，是国库的6倍。

（三）专户功能变异开立财政专户是财政部门在商业银行核算和管理专项收入或专项支出的账户。按照有关规定，各项财政收支应逐步统一归并到国库单一账户体系，专户的设置仅是一项过渡性的安排，但随着财政金融体制的改革深入以及经济形势的变化，不仅财政单一账户制度未得到认真贯彻，财政专户的功能也在逐步演变成财政变相干预银行信贷、调节预算收支进度、获取银行定期存款利息的工具。以非税收入专户为例，辖区内，2012年非税收入专户月度余额达五亿元，占国库非税收入的43%，月度总变动频率2960.87次，平均资金流量1216.33万元，分别较2011年增长15%和42%。从具体资金流向看月末、季末按照财政指令汇缴至国库的资金量较大，在财税压力持续增长的背景下，开立在商业银行的非税收入收缴户成为完成财政收支任务的“调节器”。非税收入专户在市区14家商业银行的13个银行开设了专户。随着新的金融机构的增设，对财政专户的竞争将愈发加剧，不惜通过为财政部门免除基本结算费用等方式参与专户资金市场竞争，极易造成寻租等行为。

（四）凭证使用混乱由于财政专户资金量大、稳定性高，与企业专户相比，财政专户在商业银行享受着特殊优惠待遇，在凭证使用上尤为明显。在对商业银行检查中发现，财政收入专户除了使用“非税收入一般缴款书”以外，还使用已作废的“预算外资金缴税凭证”等。在财政支出账户中，普遍使用了“预算拨款凭证”。这些凭证无统一编号，随意印刷，在财政与商业银行里都未纳入重要空白凭证管理。财政专户收支凭证的混乱使用，不仅加大了财政资金的风险隐患，同时也加大了银行经营的风险，存在着巨大的资金隐患。

二、财政专户新问题产生的影响

（一）另类账户和虚拟账户的出现扰乱了账户管理秩序，加大了财政资金的隐性风险由于账户清理撤销了部分违规账户，为满足不断增加的资金种类和资金需求，规避银行账户管理，另类账户和虚拟账户应运而生，易出现资金混户、串户现象，影响到账户核算的真实性和准确性。另一方面，虚拟账户的设置表面上是同一个专用账户的分级核算，实质上是多个专用账户并存，资金分账核算、分散管理，与另设专用账户无本质区别。这一核算模式，应对了上级管理部门的监督检查，规避了银行账户管理，但带来的风险却难以管控。虚拟账户的增设带来了随意划拨、挪用、转移资金的可能，对财政资金构成极大风险。

（二）新增问题使得监督的难度加大，增加了国库资金监管风险首先，财政专户资金管理分散在财政内部各职能部门，缺乏有效的外部监管，容易引发资金案。例如鄱阳“2.11”财政资金案件、江苏省财政厅原副厅长张美芳被“双规”案件等。其次，财政专户管理制度缺失，导致清理后监管缺位。虽然《国家金库条例》及其《实施细则》赋予了国库监督财政存款开户的职责，但过于笼统也无可操作性规定，制度缺失使得财政专户监督缺位。再次，虚拟账户的开设从表面上看符合财政专户开设的要求，但实质上是变相的违规开立账户行为。此类账户的开设既未经人民银行核准，也未向人民银行国库备案，完全游离于账户管理之外，造成账户管理上的失控，扰乱了正常的账户管理秩序。除此之外，财政专户的资金绝大部分来源于国库拨款，而国库部门在审核财政专项拨款凭证时主要审核拨款用途，对收款单位的真实账号、户名与财政提供的是否一致无从核对。至于收款单位账户是否经人民银行核准、是何种性质的专户、与拨款用途是否一致等，国库人员无法判断，更无法从资金拨付的源头把好“专款专用”关，给国库资金流向监管带来了一定的难度。

（三）巨额的资金沉淀影响财政资金的运行效率，影响国家收支数据的真实性和宏观调控的效率财政专户分散在不同的商业银行，不利于资金的集中调度和统筹安排，且部分财政专户的月度资金变动不到一次，影响财政资金的管理效率。其次，财政资金的巨额沉淀不利于国家收支数据的统计，影响财政收支数据的真实性，有些列入上级财政考核的财政支出表面上看已列支，其实并未实际支出，大多滞留在财政专户。再次，增大了人民银行基础货币的投放，并通过基础货币的扩张效应增加了全社会的货币供应量，削弱了人民银行实施货币政策的效力，不利于国家对各项财政政策的制定及执行的判断，影响国家货币政策和财政政策的制定和协调。

三、财政专户后续可持续性监管的对策建议

（一）分行设户，改革财政专户的设立为从源头上清理资金的体外环流，并遏制专户资金性质的随意变异，将目前分散在财政各职能部门和有关主管部门手中的专户资金进行清理和组合，分为专项资金和转移支付资金，将其逐步规范为“整块拨款”和“配套拨款”两部分，财政部门和人民银行牵头与各金融机构据此“分行设户”，根据机构的拨付环境和网点位置及覆盖率，获得对应的资金管理权。如社会保险基金财政专户，同一家商业银行或信用社只允许开设1个社保基金专户，并对各项社会保险基金实行分账核算，按政策规定分别计息；转移支付资金分公用和民生两块，同一家商业银行只允许开设1个种类的财政专户；纳入预算管理的资金要在规定期限内缴入国库；结合乡镇集中支付改革要求，设立乡镇专户资金往来专户。

（二）加强专户凭证管理，规范凭证使用人民银行是银行票据的管理部门，对于财政专户凭证使用的乱象要切实加强管理。一是取缔过期作废了的“预算外资金缴款凭证”等不合规凭证在银行的使用，政府非税收入一律使用“非税收入一般缴款书”；二是财政专户付款凭证制作应符合《支付结算办法》的规定，对财政支出账户中必须使用专用拨款凭证的，由人民银行总行会同财政部进行设计，统一编号，指定印刷厂家印刷，财政部门统一管理重要空白凭证，凭证名称不得使用“预算拨款凭证”。同时财政部门与商业银行应签订账户管理补充协议，明确“专用拨款凭证”在使用中双方的权利、义务和责任。

（三）完善国库单一账户制度，加强财政专户的开户审批一是人民银行国库与支付结算部门内部达成共识，加强专户开户依据审查管理。在账户审批上，坚持国库先行审核、支付结算后续审批的操作程序，促进财政账户管理工作的规范化、制度化。国库审核后，向会计账户开设经办人提供开设专户的涉及国务院、财政部、省级人民政府或省级财政部门等相关的正式有效文件，凡是没有上述有效文件依据的，一律不予开设。二是严格控制专户数量。同一类型资金只允许开设一个户，其余账户全部撤销。资金性质相近的账户要进行合并，实行分账核算。三是所有的专用账户开设许可证上除了有“账户管理专用章”，还必须盖有“国库业务专用章”，两章缺一不可，全面提升专户设立许可级别。

（四）跟踪监督，建立健全财政专户管理监督检查机制为切实消除财政职能部门对资金存放的自主权，从根本上规范财政专户设立，遏制财政专户的数量扩张，要对财政专户进行跟踪监督。一是开展专户年检，依照《人民币账户管理办法》规定，国库要与财政部门在信息共享基础上，联手实施账户年检。重点查询年检信息，对信息变更、撤销的，没有报经人行国库审核批准的视为违规侯处理；对一年内未发生资金往来业务的资金要求财政立即收回，及时纳入预算内统筹安排；年检合格的加注合格标示。二是全面加强对商业银行财政性资金的监督检查，严格要求商业银行按会计制度规定正确使用财政性存款科目。三是借力地方政协人大、审计等部门，形成合力监督制度，把财政专户清理整顿列为财政系统反腐倡廉建设重点工作，对财政部门进行廉政考核，确保专户资金使用透明、公开、安全、有效率，切实防止财政资金游离于监管之外。

（五）加强对商业银行缴存财政性存款的监管按照规定，商业银行吸收的财政性存款是人民银行存款准备金的重要组成部分，应当100%划收当地人民银行，但是由于监管上存在难度，此项工作一直没有得到有效的监管。由于利益的驱动，商业银行占用财政性准备金的现象非常严重，并在一定程度上助长了商业银行互拉财政开户、存款的冲动，造成了财政专户越清越多的乱象。各人民银行应加强监督，对财政性存款违规使用科目，不按规定划缴财政性存款等违规情况，根据《金融违法行为处罚办法》《信贷资金管理试行办法》③等从严处罚，从根本上切断财政性存款对商业银行的利益诱惑。

作者：陈燕燕李爱华单位：中国人民银行马鞍山市中心支行中国人民银行含山县支行