国际政治中的议程设置范文

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一、国际政治议程设置的动因考察

国际政治议程设置自有国家间关系以来就一直存在，但直到二战(尤其是冷战)结束后才确立其在国际关系中的重要地位，这主要归因于二战(尤其是冷战)结束后国际关系发生的两个重要变化趋势:一是经济全球化和一体化;二是国际政治多边主义化。经济全球化和一体化一方面把世界各国紧密地联系在一起，创造了一个人们所普遍认可的相互依存的世界;另一方面也前所未有地凸显了许多问题，包括双边、多边国家间关系和需要全球国家共同面对的全球性问题。这些双边、多边和全球性问题因为在不同国家有不同的轻重缓急之分，如在A国需要迫切解决的，在B国却可能是次要处理的，在C国是头等重要的，在D国却可能是未排上议事日程的，等等，从而产生了国家间的矛盾和冲突。如何解决这些矛盾和冲突?需要解决的双边、多边和全球性问题的优先秩序怎样安排?是通过战争的形式抑或是谈判对话协商的形式来解决?这些都是摆在国家议程上亟待解决的问题。这些问题由于牵涉到各个相关国家的重大国家利益和战略发展，因此为政治多边主义的国际政治议程设置提供了基本动因。

多边主义是二战后国际政治发展的一个趋势，而经济全球化和一体化则进一步加强了这个趋势。但是，我们仍需认识到，冷战结束后频频发生的大国强权政治、霸权主义、国家间战争和反恐行动等事实表明，当今的国际政治现实仍然是权力政治。扩大国家在国际上的影响，拓展国家势力在全球或地区的存在仍然是当今大多数国家的追求。然而，这种追求与之前赤裸裸的武力(或武力威胁)方式相比有了很大变化，当今国家更多地是通过构建(或参与)国际组织和制度实现国际合作，通过召开国际双边或多边峰会协商来解决国家间的利益冲突和人类共同面对的公共安全问题。在多边主义的国际行为中，最先提出构建国际机制思路的国家和提议召开重大国际会议的国家，一般而言就拥有了某种程度上的国际政治议程设置的权力。因此，多边主义中的国际政治议程设置的能力实质上是国际政治中权力政治的深刻体现，是权力政治的延伸，表现了一国在国际政治事务中优先的发言权和行动的主动权。

二、国际政治议程设置的影响因素

首先，在国际层面，国际政治议程设置要与国际环境相符。议程设置理论从根本上说是一种寻求如何掌握话语权的理论。沃尔特•李普曼认为，作为舆论分析者，必须要认清三者的关系，即“行动的情景，人对那种情景的想象，以及人对从行动中产生出的想象的反应”④。在国际政治议程设置语境下，“行动的情景”指的是国家进行议程设置时的国际环境，后两者分别代表国家对环境的态度及作出的相应行为。这与新现实主义的国际政治系统结构对单元(国际政治行为体)行为的限制和形塑作用是一致的。国际政治议程设置中的环境包括两种:一是国际政治的力量结构与国际制度规范，在议程设置时，国家不能脱离这个结构与制度规范，否则，将会受到国际结构、制度的惩罚;二是国际政治突发事件所建构的短暂性国际环境，比如2008年以来的国际金融危机虽未从根本上撼动西方大国在国际政治中的主导地位，但也给了广大发展中国家尤其是以“金砖国家”集团为代表的新兴发展中大国加速提升国际地位的机会。因此，国家在考虑国际政治议程设置的时候要因环境变化而动，如果时机把握恰当，则实力相对较弱的国家也有可能成为国际政治议程的设置者。其次，在国家层面，国际政治议程设置受国家实力或所在问题领域影响力的制约。国家只能在自己实力或问题领域范围之内制定国际政治议程，超出这个实力或领域范围之外，所提议程很可能沦为无人问津的议案。实力是无政府状态下国家进行国际行为的根本依据，如上文所讲，国际政治议程设置是权力政治的延伸，体现的是国家间实力对比的结果。比如，我们很难想象南太平洋上的一个小岛国家提出的有关伊朗核问题或朝核问题的提案会被列入相关问题谈判的议程。问题领域的影响力除了取决于国家实力的对比之外，还与国家在该问题领域掌握的专业知识有关。比如，中国在应对世界各国对华的反倾销案件议程中，由于我们缺乏反倾销方面的高级人才和相关的反倾销WTO规则的知识储备，导致中国成为世界反倾销案件的重灾区，各国可以肆无忌惮地对华反倾销。⑤这在2001年中国加入世贸之后表现得尤为明显，有统计数据表明，全世界将近1/5的反倾销案件都是针对中国的，中国是全球最大的反倾销受害国。

国际政治议程设置还要与国家战略相符，或者说受国家利益的制约。导向需求是解释议程设置的核心变量，国家参与某个国际政治议程的设置必须是该国际政治议程与其国家利益具有高度的正关联性和高度的不确定性。如果导向需求不高或没有，国家基本上不会参与其中。尽管由于经济全球化和一体化的发展，大多数国家(不得不)参与到各种类型的国际政治议程中，但是各国的参与程度与积极性大不相同，这主要取决于该议程是否与自己的国家利益相关。第三，在个体层面，国际政治议程设置除了受国内的媒介议程、公众议程和政策议程的制约外，与国家领导人和议程设置谈判者的个人特性也有很大关系。比如，“9•11”事件发生时如果时任总统不是小布什而是拜登，美国是否会发起全世界规模的反恐斗争议程，是值得讨论的。

三、国际政治议程设置的属性原则与框架建构

本部分将探讨国际政治议程设置的技术性问题，即如何设置国际政治议程、需遵循什么原则、有何程序规范。一个成功的国际政治议程设置必须将议题的属性原则与框架建构相结合才能有效并为国际社会所认同。

(一)国际政治议程设置的属性原则国外有学者提出了议程设置切入点(agendaaccesspoint)的概念，认为议程的成功与否取决于国际实践的通行程度及它们所创造的国际议程切入点的有效性。通过议程切入点，行为体可以将问题的定义、替代性政策及议程政治所关注的全球性特点联系起来，对这些切入点的控制及设置是议程获得成功的必要条件。⑥此处国际政治议程设置的“切入点”与本文提出的国际政治议程设置的“属性原则”相类似。所谓议题的属性原则，是指“议程上的每个客体都有无数的属性，即充实每个客体图画的那些特点与特性”⑦。尤为关键的是，“只有属性议程才能界定一个议题，并且在一些情况下引导公众关注某个具体的角度或者某个优先解决途径。……设置某个议题的属性是政治权力的体现”⑧。

例如，中美关系是当今世界最重要的双边关系之一，两国关系的状态如何对世界的和平与稳定有着举足轻重的影响。中美关系的复杂性使得中美之间可以进入议程设置的问题领域很多，大到国家发展战略的碰撞，小至双边交往互动中的一个个案例。但是，我们发现，通常只有那些涉及国家根本利益和战略目标的属性议题才能经常性地占据中美关系的议程设置核心，甚至一个个的小案例也被赋予了这种战略争夺的意义。比如中美人权议程中，中国根据国内法律对一些所谓“民运”分子的处罚，却也居然时不时被美国关注。议题的属性原则可以看作是设置国际政治议程的主要切入点，议题的属性原则包括两点，即问题领域国家利益的相关性和问题领域的专业性。前者是指某国认为某项国际政治议程直接或间接有益于实现自己的国家利益，或能够打压对方的国家利益;后者是指一旦确定了某项国际政治议程后，国家就要着手对其专业知识的储备，进行议程的框架建构，做到言而有据，从而掌握话语的主动权及行动的主导权。

(二)国际政治议程设置的框架建构所谓框架建构，是指“选择某个可感知现实的一些方面，让这些方面在一个传播文本中更加显要，以此来形成对所描述事项的某种界定问题的特殊方法、对其因果的解释、道德评估和对处理意见的建议”⑨。框架建构包含三层意思:第一，议程设置的框架建构就是对议程客体具体属性的选择与强调;第二，该议程客体的具体属性是排他性的、阐释性的，既包含了议题的中心话题也涉及到议题的次要话题;第三，它是一个完整的对话语境，因为它包括了议题发生的因果关系、对双边和多边关系影响的评估及处理的建议等。比如南海纷争一直是中国与南海相关国家乃至与东盟国家集团之间的一个显要性议题，该议题的核心是主权之争，其中牵涉到政治、经济、军事、航行自由等各种利益的纷争，它本身与南海区域外国家无关，但南海问题领域外的某些大国和本地区内的某些国家出于种种目的，力图使南海问题复杂化和国际化。这就使得该议程面临着被区域外大国主导设置的危险。为此，中国主动采取措施，2002年与东盟国家就南海纷争达成《南海各方行为宣言》(简称《南海宣言》)，共同承诺在《南海宣言》下友好地解决和处理南海纷争。《南海宣言》可以看作是中国与南海相关国家达成的南海纷争议程的框架建构。

国际政治议程的框架建构包括下面几类:按议程所波及的地理范围划分，可以分为全球性议程、区域性议程和双边(或多边)议程。以全球性议程的框架建构为例，由于全球化时代的到来，全球性议程很多，尤以公共安全问题为最，如反恐、核不扩散、全球气候问题等。如果某国在参与全球性议程设置前就能够建立此类问题的框架建构，并随时保持该议题的与时俱进，而不是临时紧急调研应对，可以预见，事实也证明，该国在参与该项全球议程设置时将发挥重要作用，因为它掌握了该议程几乎所有最新最全的信息，包括“因果的解释、道德评估和对处理意见的建议”。按议程发生的频率划分，可以分为常态性议程和突发性议程，或者按议程时间跨度的长短划分为长期议程和短期议程。例如，当今各国在政治、经济、文化、军事等方面联系日益密切，但其中以经济联系为最，因此经济摩擦和贸易纠纷成为国际政治的常态议程和长期议程。国家可以国别为单位，也可以区域经济联合体为单位，事先进行一个经济属性议程框架建构，比如中美贸易顺差议程框架、人民币升值议程框架、中美商品反倾销议程框架等。突发性的国际政治议程设置类似于国内政治突发事件的紧急处理机制或预警机制，为最大限度地缩小国际突发事件对国家的伤害范围，国家必须要高度重视突发性事件的议程设置框架建构，以防患于未然。

按双边或多边议程对某国是友好还是敌意划分，可以分为敌意型国际政治议程、友好型国际政治议程和修正型国际政治议程。敌意型国际政治议程是指某国在一个或几个问题领域里对另一国设置打压、遏制性质的议程。友好型国际政治议程是指某国对另一国设置有利于双边或多边关系发展的议程。修正型国际政治议程是指，某国认为另一国对本国的国家利益伤害过分，需要修正到正常状态水平的议程。这种划分对于发展中国家尤其是新兴发展中大国的国际政治议程设置非常重要。随着新兴国家的崛起，西方发达国家对新兴国家的相对优势逐渐减少，这对西方国家的传统利益构成了侵蚀和挑战，西方国家会利用一切可以利用的手段来遏制新兴国家的发展。如西方对中国的遏制，它们利用中国发展中存在的矛盾和问题在国际政治议程上不断地攻击和指责中国，如人权问题、中国与世界的粮食安全问题及中国发展军力问题等，这是典型的敌意型国际政治议程。以美国每年攻击中国人权问题为例，中国完全可以就人权问题建立一个相关的世界人权政治议程框架建构，系统地反击西方的指责、传播中国的人权理念和建设成就，并以此表达对世界其他国家人权建设的关切。简而言之，议程设置的属性原则与框架建构概念的结合为认识理解和优先选择处理各种国际政治议程提供了一个清晰的图谱和技术规范。据此，各国可以在自己的议程设置图谱里根据议题的属性原则进行议程的框架建构，在需要时可以随时向国际社会抛出，以掌握议程设置的主动权。

四、国际政治议程设置的三大模式

根据国际政治无政府状态的本质以及国际关系日渐民主化和自组织化的趋势，本文将国际政治议程设置概括为三种模式，即权威模式、机制模式和开放模式。

(一)权威模式权威模式，是指国际政治议程设置由国际政治中实力强大的国家(或大国集团)提出。这是国际社会历史、现在乃至将来的国际政治议程设置的最基本模式。这主要是由国际政治无政府状态的大国权力政治本质决定的。正如美国政治学家巴查赫(PeterBachrach)和巴热兹(MortonBaratz)在其经典论文《权力的两方面》中所指出的那样，能影响权力机构的决策过程固然是权力的一面，但能影响权力机构的议事日程的设置则是权力的另一更重要方面。⑩弱小国家受实力限制，在国际政治中掌握的可支配性资源很少，即使提出的某个议程事关切身利益以及大多数国家的利益，但如果得不到大国的响应与支持，其议程很可能是一个废案。而地区大国和全球大国由于其利益遍布区域或全球，手中握有广泛的政治、经济、军事、文化、国际制度规范的制定解释等软硬实力资源，因而一旦其认为需要获取或维持某项国家利益时便可向对方或国际社会抛出议题，而相应的国家由于该议题事涉本国国家利益且与权威国家的关系处于相对较弱势的、敏感的、脆弱的一方的相互依赖地位，为了尽力减少对本国利益伤害不得不应对。最典型的例子是在全球气候问题谈判上，岛国对气候变暖所带来的危害感受最深，甚至关系到国家的生死存亡，它们此前为此问题奔走呼吁多年，但无力影响大国的政治议程。直到最近，全球自然灾害的频繁爆发才引起大国的重视，在哥本哈根及随后的气候峰会上有所行动，但力度与小岛国所期望的仍有很大差距。

(二)机制模式机制模式，指国际政治议程设置由两个以上的国家通过民主和平等的方式，对共同关心的问题领域签订双边或多边协议，从而定期就某个涉及双边或多边关系的议题进行会谈。机制模式包括国家互动中形成的某种国际惯例和由一系列国家协商会谈发展而来的国际机制。机制模式是当今国际政治一个较为普遍的议程设置模式，它最大的特点在于国家间事先为现实存在与将来可能发生的问题设置了一个议程框架建构，有助于国际冲突在平等协商下解决，从而实现国家间的友好相处。国际政治议程设置中的机制模式与国际机制的生成路径略有不同，国际机制的生成路径有三种，即霸权国提供的强制型国际机制、自发性的合作型国际机制及谈判协调性的协调型国际机制，本文的机制模式主要指后两种路径中产生的国际政治议程设置。比如上海合作组织，先是中国、俄罗斯和中亚四国就边境地区加强军事领域信任和在边境地区相互裁减军事力量的议程签订两个协定，后来六国面对中亚地区渐渐增多的三股势力，又签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，增加了上海合作组织的反恐议程设置。现在上海合作组织已经由政治和军事防务议程向经贸、环保、文化、科技、教育、能源、交通和金融等领域的合作议程扩展。合作国家的数量也进一步扩大，包括观察员国家(蒙古国、伊朗、巴基斯坦和印度)以及对话伙伴国家(白俄罗斯和斯里兰卡)。再如西方“七国集团”，自20世纪70年代中期产生起，先后经历了“经济议题首脑会议”、“政治议题首脑会议”和“多元议题首脑会议”。在复杂多变的国际政治经济形势下，这种议程设置框架建构有助于西方发达国家从整体上协调各自政策，缓解内部矛盾，从而维护发达国家在世界政治、经济和军事中的地位和利益。

(三)开放模式所谓开放模式，是指两个或两个以上的国家随时就事关各方利益的某个重要国际议题，或者说存有该议题共同的导向需求，在缺乏机制模式的条件下，或机制模式里没有该项议程设置框架建构，因而一致同意(而非占有权势的一方单独提出)临时举行会议以磋商会谈。突发性国际政治议程设置最容易采用开放模式。开放模式的最大特点在于灵活性，但同时可以为相关国家积累处理此类问题的经验并形成这类问题领域的议程框架建构，以应对此后类似的问题，开放模式的议程设置也非常易于向机制模式的议程设置转化。如中国海军的印度洋护航，除了中国本身确实需要保护海运航线安全外，同时也是应其他国家的邀请提议，而设置了中国海军护航的议程，并且因为护航和补给等问题而与印度洋沿岸一些国家及其他国家的海军建立了交流机制。

五、结语

国际政治议程设置是构建于国家硬实力基础之上的一种强大的软实力，对国际政治议程设置权力的争夺是国家间权力博弈的一个新的重要领域。国际政治议程设置的最基本作用在于:第一，通过某项国际政治议程设置，可以把对该议题具有不同意见的各相关国家通过议程框架建构召集在一起，建立对话平台，进行对话协商，达成对某个国际政治议题的共识，从而缓和各国间的矛盾。第二，大国强权政治和国际关系日趋民主化的事实将是现在和未来国际社会的一个矛盾存在，但是无论哪种事实，正如摩根索所言，追求威望，追求社会承认的愿望是决定社会关系和创建社会制度的强大动力。瑏瑡建构国际政治议程设置的能力和权力，无疑是获得国际威望的一种重要途径，大国强权政治中如此，国际关系民主化状态下也是如此。对于中国而言，掌握国际政治议程设置的权力和运用国际政治议程设置的能力具有特别重要的意义，它有利于打破西方国家的话语霸权和制度霸权，有助于构建一个良好的国际政治经济新秩序，从而最终有益于实现和平发展。

作者：赵长峰左祥云单位：华中师范大学政治学研究院