财政监督应急机制思考范文

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一、财政监督应急机制的外延

财政监督应急机制不仅表现在对于重大突发事件的应对与处理，对于财政监督日常工作紧急情况的有效应对也应涵盖在财政监督应急机制构建范围之内。例如：为了反映国家新政策的执行效果，发现政策执行中存在的问题，保证政策在执行中不断修订与完善，财政监督部门需要在政策颁布后，立即跟进开展紧急调研。财政监督部门在财政监督应急机制框架内快速、及时监督问效，以保证紧急调研的时效性，服务于国家财政政策的动态完善与实施，因此，对突发事件进行分类，并梳理财政监督工作中日常紧急事项，将其纳入财政监督应急机制构建也在本研究探讨范围之内。

二、构建财政监督应急机制的必要性和意义

（一）构建财政监督应急机制的必要性

1、建立财政监督应急机制，是确保财政应急资金安全的重要保障。由于外部形势变化和重大突发事件的发生存在较大的不确定性，为应对常态化的外部形势变化与重大突发事件，我国各级财政应急支出日渐频繁。特别是近年来，中央为应对外部形势变化与重大突发事件投入的应急财政支出数额庞大。2003年“非典”期间，各级财政共花费了150亿元，其中中央财政支出42亿元；2008年南方雪灾期间，仅中央财政支出就达27亿元；2009年初为应对蔓延于北方10多个省区的旱灾，中央财政支出4亿元。如此巨额的财政支出，如何保证资金及时拨付，用到实处，确保大额财政支出的安全、有效使用，是财政监督应急机制的这一课题的重要内容。

2、建立财政监督应急机制，是保证中央重大决策落实的前提。财政监督的根本目标，是确保财政政策落实到位，保证党和国家大政方针得到全面贯彻。中央重大决策有些是应急性的临时安排，特别是为应对外部形势变化、重大突发事件所带来的巨大冲击而部署的重大决策，其落实程度和落实效果直接关系人民群众的切身利益。财政应急资金的使用情况关系民生，应急政策落实不好，不仅影响财政资金效果的发挥，甚至会因群众利益得不到保障而影响社会稳定。客观上要求政府必须构建一套科学有效的财政监督应急机制，提高应急管理能力，以保证中央重大政策落到实处，促进国民经济持续发展。

3、建立财政监督应急机制，是规范应急财政支出管理的需要。目前我国对于应急财政支出的管理存在一些不足，在资金的使用过程中浪费与挪用的现象屡见不鲜。由于财政监督部门对外部形势变化及突发事件带来的影响缺乏在思想和人员上的准备，在事件发生之后，应急性的财政监督不能迅速、有效地开展工作。此外，应急性的财政监督手段过于重视事后的检查监督工作，忽视了事前的审核与事中跟踪监督的环节。提高财政监督水平，克服人员配备与手段上的不足，需要依靠程序化的财政监督应急机制加以规范，从而实现用机制保障监督质量，为外部形势变化及重大突发事件决策部署的财政监督提供可以遵循的科学指引。

（二）构建财政监督应急机制的意义

1、有利于保障国家重大决策有效落实，增强国家的宏观调控能力。国家针对外部形势变化与重大突发事件做出的各项决策部署都属于阶段性的应急财政政策，从我国目前的经济发展形势与改革特点来看，财政政策在宏观调控、维护经济的平稳发展中扮演着越来越重要的角色。国家各项政策是否能够落实执行关系到国家经济、社会的稳定与广大人民群众的利益。财政监督应急机制可以对这些阶段性政策的执行情况进行监督，对政策的效果进行评价，并在监督过程中进行反馈，从而实现政策的不断修订和完善，提高政策科学性，保障决策的落实与执行效果，更好地达到国家应急性宏观调控的目的。

2、有利于推进财政监督管理创新，提升财政监督的科学化水平。科学化精细化的财政管理需要不断加强财政监督，而财政监督机制的完善是强化财政监督效果，提升财政监督水平的保障。财政部纪检组长刘建华在黑龙江财政监督工作会议上强调，要从实际出发，着手建立和完善财政监督四大机制，其中之一就是建立财政监督应急机制，对于外部形势变化与重大突发事件的财政决策部署，建立覆盖全过程的财政监督，强化事前、事中与事后监督相结合，重视监督与管理的融合，推进对于外部形势变化与重大突发事件决策部署的监督，由临时性、突击性向制度化、规范化转变，从而不断提高财政监督的水平。

3、有利于加强应急资金管理，保证资金使用的“三性”。我国目前的财政应急资金在管理上存在着种种问题，在资金的使用过程中浪费与挪用的现象层出不穷。财政监督应急机制通过提前介入应急财政资金的管理，建立起事前审核把关、事中跟踪转移、事后检查问效的全过程、动态化的监督机制，从资金的申请到资金的拨付、使用，一直到最后对于资金使用绩效进行监督与评价，以此来保证财政资金的安全性、合规性和有效性。

三、构建财政监督应急机制

（一）财政监督应急机制的目标

《财政部关于加强财政监督基础工作和基层建设的若干建议》中提出，“针对中央应对外部形势变化、重大突发事件所采取的各项决策部署实施跟踪监督，不断总结经验，逐步建立起科学有序的财政监督应急机制，以更好更快地保障中央重大决策落实到位”。根据这一精神，财政监督应急机制的目标是：建立健全覆盖所有财政应急资金运行全过程的监督机制，逐步建立起一套科学有序的财政监督应急机制，确保财政应急资金安全，保障财政政策落到实处。

（二）财政监督应急机制的原则

1、坚持宏观微观效益相统一的原则。财政监督应急机制构建的要求既有宏观的也有微观的，宏观效益是微观效益的前提和保障，微观效益是宏观效益的体现和反映。构建财政监督应急机制，首先要求针对中央应对外部形势变化与重大突发事件所采取的各项决策部署的落实情况进行监督。当一项决策下达后，相应的财政监督部门要迅速做出反应，跟踪监督相关单位对决策部署的落实情况,更好地达到国家应急性宏观调控的目的。同时，还要从具体项目和应急资金入手，通过强化预算执行和绩效评价等工作狠抓落实，提高资金使用效益，实现应急资金的绩效目标。

2、坚持日常监督与财政应急监督相结合的原则。在日常监督中要加强对应急预算的监督。首先，依据相应的预算指标，对预算编制的合理性和准确性进行测算评价，确保预算编制的科学、规范。同时，对预算审批进行程序合规性的监督，对预算的审核意见进行再审核。此外，对预算的执行情况进行跟踪监督，保证专款专用，争取将出现的问题控制在执行阶段，防止问题拖后给国家以及人民造成更大的损失。在日常监督中构建起动态监管机制，将检查型的财政监督转变为管理型的财政监督，提高财政应急监督水平。

（三）财政监督应急机制的主要内容

当外部形势变化、重大突发事件发生时，中央会采取相应的决策部署或者启动应急预案，一经启动，财政监督应急机制也需要及时启动，一方面能够全过程跟踪监督应急财政资金的申请、分配、使用情况，另一方面也能对中央部署的各项财政应急政策的落实效果进行监督。为建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，以确保财政职能的有效发挥和财政资金的使用效益，本文将财政应急监督分为事前、事中、事后三个阶段，在不同的阶段，各级财政监督部门采取的监督方法各有侧重。

1、事前监督。一是严格监督应急资金的申请条件。根据从资金使用单位到国库支付中心再到财政部门的逐级申报路线，财政监督机构必须要介入申报过程进行预审，重点检查资金使用单位与各级民政部门上报或通过政府上报的应急情况是否真实准确，将风险控制在申请上，防止虚假申报与凭空加码等骗取国家资金的情况，保证应急资金的安全。二是加强对应急预算的监督。首先，依据相应的预算指标，对预算编制的合理性和准确性进行测算评价，确保预算编制的科学、规范。其次，对预算审批进行程序合规性的监督，对预算的审核意见进行再审核。

2、事中监督。一是加强对应急资金分配环节的监督。资金分配环节是一个比较容易出问题的环节，需要财政监督及时地进行控制。财政监督部门对不符合规定与程序、依据不充分、用途不明确的资金项目，有权要求退回重新办理；同时要注重对分配标准合理性的监督，以减少在分配中出现的以权谋私，为一己私利等导致的不合法、不公允以及骗取应急资金的现象。二是加强对应急资金使用环节的监督。在资金使用环节，重点监督检查用款单位是否遵循专款专用，是否有挪用贪污应急资金的情况。财政监督要与财政资金同步，财政资金在哪里使用就要在哪里实行监督，按照资金的流程，层层跟踪调查，有重点、有目的地扩大监督范围，深入到用款单位与相关部门进行询问、调查，同时要深入项目实施现场进行实地调查，核实资金使用情况，及时发现资金转移、挪用等问题。建议形成报告制度，资金使用单位应在规定期限内向主管部门以书面报告形式汇报资金使用情况，主管部门汇总后报财政监督部门。这是对财政应急资金使用单位的要求，及时汇报资金使用情况，可以将资金使用单位的报告情况与监督的实际情况相比较，及时发现应急资金使用的问题，提高财政监督部门的工作效率。三是监督中央应急财政政策的落实到位与执行情况。财政监督应急机制不仅是面向应急资金的监督，还包括针对中央应对外部形势变化与重大突发事件所采取的各项决策部署的落实情况进行的监督。当一项决策下达后，相应的财政监督部门要迅速作出反应，跟踪监督相关单位对决策部署的落实情况。此外，财政监督日常工作中的一些突发性工作，也可通过财政监督应急机制进行监督。

3、事后监督。一是对决算进行审核并实施事后重点检查。监督资金使用单位正确编报决算，并对决算的准确性进行监督。同时，针对事中监督检查过程中发现的问题和疑点，有针对性地实施重点延伸检查。二是加强对应急资金的绩效监督。财政应急保障资金的支付往往带有突发性和紧迫性特点，在注重应急资金分配使用安全性、规范性的同时，相对容易忽视资金使用的科学性、有效性，降低了应急资金的使用效益。因此在进一步加强财政应急监督基础上，要逐步开展绩效考评监督。在绩效监督的过程中，注重对绩效目标的合理性的监督、绩效评价指标设定的监督、绩效完成情况的监督，并且建立监督档案。确定评价方法，根据定性与定量指标相结合进行分析，理论分析与实地勘察结合，从而做出评价与监督结论。三是建立责任追究制度，加大处罚力度，将处理人和处理事相结合，提高财政监督的威慑力。在应急财政监督过程中，坚持有法必依、执法必严的原则，根据问题的严重程度，区分对象，分清主次，加大处理处罚的工作力度，特别是对于责任人的处理力度。建立和完善与纪检监察、公检法司部门的联合办案制度，把对违纪单位和责任人的处理，对单位的处罚和个人处罚紧密结合起来，提高财政监督的威慑力。

（四）财政监督应急机制的配套措施

1、加强财政监督应急机制制度建设。目前，我国与财政监督应急机制相关的立法少，在一定程度上影响了财政监督应急工作的实施效果。应制定和完善财政监督应急机制法律体系，推动财政监督应急工作制度化、法制化建设，使财政监督应急工作有法可依。一方面可提高财政监督应急机制实施的权威性和严肃性，提高约束力；另一方面，与其他法律相衔接，避免操作中的法律障碍。

2、加强财政监督应急队伍建设。现阶段，我国财政监督应急队伍的人员配备不足，能够精通财政监督检查业务、财政监督实践经验丰富、具有较强业务能力并且能够适应不同检查工作需要的人员较少，财政应急监督的工作力量比较薄弱。因此，应从人员上充实财政监督应急队伍。首先，应成立财政监督应急工作小组。财政监督部门在事前已经对应急小组做了相关的决策部署，财政监督应急机制一旦启动，各级财政监督部门便可以做出迅速的反应，财政监督应急工作小组也应该根据相关的国家政策与规定，及时进行应急监督，投入到监督工作中去，保证监督的及时性。要保证财政监督应急小组的成员具有较高的专业素质与职业道德；确定财政监督应急机制的启动范围、启动前提、工作标准和工作流程，明确各小组成员的工作范围和职责。其次，要有计划、有步骤地开展对财政监督应急队伍的培训，使其及时更新业务知识，并了解国家颁布的与应急监督相关的各项政策法规，提高财政监督应急队伍的专业素质。通过财政监督应急工作小组的建立，进一步提高各级财政监督部门的反应能力，确保财政监督的时效性，更能够体现出财政应急监督的特征。

3、加大信息化技术在财政应急监督中的应用。虽然“金财工程”已经开始启动，但相关软件、网络未设计财政监督的功能模块和操作系统，造成财政资金运行已实现“信息化”，而财政监督却仍然“手工化”的尴尬局面；各级财政部门内部不能实行联网，使财政监督机构难以及时掌握财政收支动态，监督效率低下。因此，要依托“金财工程”构建财政应急监督网络平台，提高财政监督应急工作的质量和效率。通过先进的计算机网络技术，实现对数据信息的动态传输、录入、审核以及分析，建立相应的财政监督的数据库，对应急资金实时动态监督，掌握每一笔应急资金的分配、拨付、使用的全部环节，以便及时发现问题，解决问题，实现对应急资金与决策部署执行的全过程、全方位、清晰化、高效率的监督。并建立完善的财政信息共享平台，实现政府、公民、财政应急资金使用单位、部门以及中央与地方的信息共享。

4、完善财政应急监督协调机制。我国目前承担财政监督工作的部门较多，如审计机关、税务部门、财政部派出机构专员办以及社会中介组织等。各个监督机构之间缺乏明确分工，实际监督中“缺位”与“越位”现象十分普遍。针对目前财政监督工作政出多门、各自为政的现象，各级财政部门要明确各职能部门的监督责任，理顺财政内部专职监督机构与各个业务机构的工作关系，建立健全层次清晰、分工明确、相互制约的监督协调机制。各监督主体做到交换情报、共享信息、协调任务，使有限的财政监督资源得以最大限度、最高效率地发挥作用。具体来说，在监督过程中，财政、审计和监察部门需协调合作。要建立部门监督协调配合机制。一是财政部门在实施监督过程中，发现不属于本部门职权范围的事项，应当按照规定程序移送有关单位处理。二是财政部门实施监督应当加强与监察、审计等单位的沟通和协作，有关单位已经作出的调查、检查、审计结论能够满足本部门履行职责需要的，应当加以利用。三是财政部门履行监督职责，可以提请有关单位予以协助。互通监督信息，形成监督合力，建立有效的协调监督机制，及时发现和处理应急财政资金使用中以及中央政策落实中的违法违规问题，不断提高财政应急监督的水平。此外，还要健全社会监督网络，充分利用公众和媒体的力量增强财政监督透明度，让社会公众了解财政制度与政策，提高社会公众对财政管理工作的关注度、参与意识和监督意识。

5、建立和完善财政应急监督信息公开披露系统。应积极推行政务公开，在检查过程中适当地进行信息披露，对非涉及国家机密的应急资金的分配使用状况向全社会公开，接受广大人民群众的监督，提高应急监督的威慑力。与此同时，将监督检查出来的问题向社会公众、新闻媒体以及主管部门进行公开披露，利用新闻与公众舆论引起重视，发挥社会监督的作用，为财政应急监督提供有用的线索，提高监督效能。

作者：财政部驻湖北专员办办公室课题组