财政补贴效率研究范文

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《财会研究杂志》2014年第十一期

一、财政补贴存在的问题

（一）补贴厚此薄彼，重国企轻民企、重上市公司轻中小企业与国企、上市公司相比，民企、中小企业可享受财政补贴额度不可同日而语，特别是中小企业更是甚微，补贴申请过程无比艰难曲折。2012年，财政补贴最大的10家上市公司，占补贴总额33.13%，剔除其中2家民企，8家国有控股企业占比达28.36%。LED行业“盛宴”中，财政补贴大多为大型LED企业所受益，而中小LED企业难以享受；节能补贴新政将小企业直接排除在外，引发不公平竞争的指责。尽管国企担负“稳物价、保民生”之责；上市公司肩负新兴产业、技术创新之任，其分享更多的财政补贴，可谓理所当然。但是，让国企、上市公司分享财政补贴的做法，特别是产能过剩严重、落后的公司，值得商榷。石油行业总体利润并不少，每年却还能获得数以百亿计的财政补贴令人难以信服。同时，财政补贴让国企、上市公司获得竞争优势，造成对民企、中小企业新的不公，违背补贴促进产业转型、支持技术创新的初衷。

（二）设租、寻租、腐败现象屡见不鲜财政补贴更是催生一批“补贴掮客”，利用所谓的资源、关系、项目，在政府、企业、官员之间架起了一条完整的利益链条。企业为了获取财政补贴，不惜重金进行各种“公关活动”，补贴随即成为掮客揽财捷径。

二、财政“乱贴”带来的弊端

（一）诱发产能过剩屡禁不止，抑制产业结构调整在政策刺激、财政补贴以及税收减免、廉价工业用地等优惠政策下，加大了企业的投资冲动，争项目、争补贴，加快圈地和重复建设。同时，受不真实的“内需”影响，企业决策判断失误，蜂拥而上，造成产能过剩，最后只得以价格战收场。财政补贴甚至成为LED产业“夭折”的催化剂；终端的消费补贴变成为直接补贴生产企业。再将补贴注入产能过剩领域，由此形成的资源错配更是扭曲、掩盖价格关系，背离产业发展方向，不利于落后产能的淘汰。

（二）违背了市场经济所倡导的自由竞争，弱化了市场对资源配置的功能尽管产业引导性补贴具有一定合理性，但“保壳”、“不退市”补贴的加剧使得退市制度形同虚设，严重影响市场对资源配置的效率，干扰了正常市场秩序。同时，财政补贴的实质是一个利益再分配问题，无形中将企业分为受惠企业和非受惠企业。倘若二者存在竞争，补贴无疑使非受惠企业处于不利地位，甚至直接威胁其生存。

（三）日渐增多的“骗补”、日益严重的“补贴寻租”等乱象使补贴绩效下降，成为财政重荷过多过滥农业、新产业补贴没有换来农产品质量与农业效率大幅度提高，也未能使我国迈入科技创新时代。相反，却成为寻租的对象。财政补贴“生”不出现代化农业，也“养”不出具有国际竞争力的新产业。应及时调整现有的农业、新产业等补贴策略，否则会严重拖累财政，特别是在财政收入增速放缓之下会进一步放大财政风险。农地流转“套补”，扭曲了政策本意，浪费了财政支出，挫伤了种粮热情。

三、探究财政“乱贴”背后的根源

（一）维持地方财政收入，解决就业等社会问题

产能过剩是不争的事实，但享受补贴的企业在地方财政贡献中占据重要角色，且大多具有国资背景，确保纳税大户的利润维持在一定水平，才有充足的税源以满足政府各项基本开支。同时，享受补贴的企业承担诸多社会责任，扶持产能过剩、亏损的企业是维持就业率的一种手段，尤其在一些西部地区。西方发达国家也对创造大量就业机会的项目给予重点扶持。德国1980-1985年曾提供了大量的补贴以挽救钢铁行业危机。

（二）“唯GDP”论、政绩观作怪，缓解节能减排压力

地区经济发展速度的政绩考核，加剧了各级政府的产值速度意识和攀比情绪，而财税政策一直被视作刺激经济增长、促进产业升级转型的“万能钥匙”，不惜动用财政资金进行不必要的救助。何况，项目获得国家财政补贴本身也是一种政绩。对虚报土地流转面积以套取补贴的行为，地方政府往往视而不见，甚至与之合谋。同时，“十二五”节能减排目标是实现单位GDP能源消耗下降16%，目前实际进度落后于目标。截止2013年末，单位GDP能耗降低累计仅为5.5%。钢铁业在社会能耗中的占比约为15%，自然成为节能减排改造的重点领域。

（三）阻止企业外流，维护地区形象

知名企业的存在是地区经济发展程度和竞争力强弱的一种象征，有利于形成良好经济发展环境。上市公司可以提升地方知名度，带动其他行业的发展，吸引更多投资。因此，不管出于保住再融资资源，还是出于维护地区形象，地方政府都会竭力保住上市公司的招牌“壳资源”。同时，受到企业迁移的威胁，为了留住纳税大户，也会竭力援助。

（四）不恰当的主观逻辑思维

财政补贴涉及金额巨大、无本之利，“国家的钱不要白不要”、“跑技术不如跑关系”的不良心态，加剧“谋利”冲动。同时，补贴发放过程中亦存在“不花白不花，给谁不是花”的错误思想。

（五）财政补贴程序漏洞多

1.补贴不规范，存在随意性、盲目性。财政补贴的法律依据零散，立法层次不高，效力不强。中央和地方均拥有相应的补贴支出管理权限，而地方的自由裁量权过大，有权决定补贴与否、补多补少，还可任意增加补贴项目、授予补贴，补贴款时常被挪用、滥用，造成难以从宏现上控制补贴的范围和数量，以及“饥饱”现象的屡见不鲜。

2.补贴标准设计不合理，缺乏弹性。补贴没有严格的标准，导致补贴范围过大过滥，直接影响到补贴支出的有效安排，多报、虚报、重复补贴成为常态。部分补贴项目有增无减，形成补贴的惯性、刚性化，违背补贴弹性原则，加重财政负担。同时，补贴一视同仁，均采用财政冲销的方式，政策性亏损补贴演变成经营性亏损补贴，实报实销，造成补贴的失控。

3.补贴透明程度不足。财政补贴项目种类繁多，且很多几乎无迹可寻，公众难以知晓，一部分实际上就是对企业支持和利益输送，客观上也给“乱贴”以可乘之机。

4.监管机制不健全。财政补贴“重拨付，轻管理”，只表现为拨付，监督环节不能及时有效跟进，致使补贴中间环节遭遇层层“瘦身”，也为寻租行为提供可乘之机。若财政补贴发放被质疑，往往也是由同级政府部门调查，利益捆绑和问责使得“同级自查”易“沦于形式”。同时，项目绩效评价不完善，造成对财政资金的使用缺乏约束力。企业亏损补贴一直被视作财政收入的减项，无法保证财政补贴的严肃性，绕过了预算监督程序，直接进行退库，抵消财政补贴的行为。

5.违规惩罚力度不够。事后审计无法从源头上起到预防作用，即便挪用、侵占财政补贴行为被审计发现后，处理上也是草草了事，未得到严肃处理；加之一些腐败行为，更是增大惩处难度。比如，惩处主要集中在经销商骗取家电下乡财政补贴的小案上；而对于知名企业的骗补行为，却只停留在退钱了事，违法乃至犯罪者免于重罚。

四、规范财政补贴管理，提高实施有效性的路径选择

（一）总体思路

财政补贴锦上添花固然可喜，但更应充当雪中送炭的角色。补贴不应过度拘泥于资本主体和规模大小，也不可视关系亲疏而厚此薄彼，而应在于其为社会创造的价值。同时，合理利用补贴的经济杠杆，让其落地有声，有效应、有反馈、有变化。着力加强财政补贴的顶层设计，协调多方力量，构筑防止“乱补”的“防火墙”，平衡补贴与收支的关系，将财政资金用到实处。财政补贴并非神丹妙药，从来都是一种应急性、辅助性手段，次优之选，无法起到根本性作用。企业若要占领市场还得靠技术创新、品牌和渠道建设，而政府则应着力营造公平竞争的市场氛围和经商环境。更何况，获得补贴的企业毕竟是少数，财政也越发难以负担规模庞大、没有效益只要补贴的企业。

（二）注重“三性”原则

1.注重财政补贴的适度性。财政补贴具有一定的必要性和合理性，但运用不当则有损于公平和效率，易掉进补贴“陷阱”，引发“揠苗助长”的种种非议。补贴数额过大，势必影响财政收支平衡，挤占其他支出；补贴刚性过强，难以压缩，导致赤字增加；补贴范围过广，则会弱化市场在资源配置中的作用，掩盖经营性亏损的事实。

2.注重财政补贴的灵活性。结合行业发展特点，分阶段配置补贴资金，并根据经济形势的变化，适时适度调整补贴标准、规模和期限，保证财政补贴发挥最大的效用；在财力可控范围内，防止补贴刚性。价格补贴的非排他性使得富裕消费群体却成为价格补贴最大受益者，违背了财政补贴增进全社会福利的初衷。

3.注重财政补贴的时效性。财政补贴政策存在“效力递减规律”。短期内能起到鼓励和引导作用，有助于扶持企业、刺激消费；若长期使用，则会形成强力的路径依赖，扭曲产业结构，导致低效率、不公平的市场竞争。

（三）具体举措

1.改革政绩的评价标准，树立市场在资源配置中起决定性作用的理念。打破“唯GDP论英雄”的政绩考核制度，削弱不合理补贴的动机。避免将土地流转规模作为政绩考核标准，引导农地流转朝理性、务实方向发展。同时，厘清政府与市场的关系，明晰政府“为”与“不为”的边界，从支持推动产业转型升级、企业创新发展以及改善民生的角度，完善财政补贴政策。将扣除非经常性损益后的净利润同时作为是否暂停上市的考核指标，来遏制违背市场规律的保壳行动。

2.完善财政补贴的申请标准和流程，取消不合理的补贴项目。细化财政补贴的流程，尽量避免政策设计环节上的漏洞，从根本上杜绝违规现象。做好事前调查，详实了解补贴对象，明确补贴方式；建立补贴标准的测算指标体系，使补贴更加公平合理。同时，坚持有保有压方针，尝试设立补贴基金制度，规范补贴范围，严控补贴规模，促进生产要素优化配置。整合现有“碎片化”式的农业财政补贴，加大财政惠农补贴力度，完善农业补贴体系；调整企业补贴政策，加大研发补贴，谨防混淆经营性亏损和政策性亏损以骗取超额补贴；完善民生补贴政策，统筹城乡居民，着重关注低收入群体。

3.优化财政补贴方式，注重激发市场主体发展动力和内生活力。根据项目的特点，择优选择补贴方式，减轻对市场规律的影响。将对生产经营项目的无偿补助改为政府的短期股权投资，避免扭曲市场竞争行为。税收优惠比直接补贴对企业科技研发的投入具有更高效率的诱导作用。同时，补贴并非维持贫穷的机制，而是改善生活的阶梯。应将有限财力更多用于改善生态环境、医疗、教育、扶贫等领域，增强保障对象自身发展内生动力，谨防跌入“均衡的补贴陷阱”。

4.实现财政补贴操作的阳光化，压缩寻租空间。严格限定范围的财政补贴公开，难以满足公众的知情权、监督权。财政资金作为公共财产，补贴的标准、额度、条件以及申请机制和流程应予以公开，让公众能够理性地监督和评判。打破“封闭式审核”传统，挤掉项目中的水分，减少暗箱操作，约束设租寻租行为。同时，积极借鉴发达国家经验，全过程的网络公开披露相关图表、注释、审计报告等信息，确保财政补贴专款专用，实现其导向作用和乘数效应。

5.加强财政补贴的立法，加大惩处力度。强化财政补贴的立法，逐渐纳入法治化管理的轨道，实现财政补贴的规范化、公平化、透明化。依法规范补贴项目的检查、绩效考核、补贴资金使用，明确规定补贴条件、补贴金额、补贴程序等，确保补贴使用的合理性，解决决策者的随意性。同时，依法严惩骗补等行为，适时对不合理补贴项目启动事后问责机制，确保补贴分配的公平，抑制权力寻租的冲动。

6.切实加强监管，科学评估补贴效果。结合财政绩效评价的实践经验，严格跟踪补贴资金的使用情况，采用定性、定量方式评估补贴的效果，及其对公平竞争市场环境的影响，在此基础上及时纠偏补正，提高补贴效率。定性评价应着眼于：补贴效应是否已发生异化；若不调整，是否会拖累财政；若调整，力度如何等。定量评价则应着眼于：补贴适合的额度；财政可承受范围；年调整幅度及中长期调整的力度等。评价过程应更多依赖外部专业人才、机构。同时，建立财政、审计等相关部门之间的合作制度，提供监督举报程序。

作者：邱峰单位：中国人民银行镇江市中心支行