政府立法机制的推广及分析范文

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1982年宪法第一次明确赋予了国务院制定行政法规的权力，以及国务院各部委和省、自治区、直辖市人民政府及省会市人民政府、经国务院批准的较大的市政府制定规章的权力，从此确立了两级多层次的行政立法体制。近三十年来，各级地方政府发挥行政立法迅速、灵活的优势，在行政管理领域填补了许多空白地带，成为政府推进改革开放、实现体制突破和创新的有力手段，在促进社会经济发展、稳定社会秩序、调整不同利益主体之间的权利义务关系等方面都起着非常重要的作用。当然，我们也不能忽视地方政府立法活动中存在的一些问题，例如通过立法强化部门或者地方保护、干预市场，立法冲突，立法重复，立法与现实需要脱节等等。这些问题之所以较普遍地存在，原因是多方面的，有体制改革不到位、政府职能有待转变、立法制度不完善等等社会深层次原因，也有法制观念陈旧、立法工作机制不合理、现有制度没有得到有效执行等具体原因。社会深层次问题是在经济和社会发展过程中逐步解决的，需要一个较为长期的过程，而影响立法质量的一些具体原因，主要还是由人为因素造成的，因此，为了能在较短时期内有效提高立法质量，务实之举应当在于研究解决具体原因。在多年实际工作中，笔者深深地感到，在现实条件下提高立法质量，首先要把好立法项目的筛选关。要实现这一目标，就有赖于建立科学的立法项目筛选机制。

所谓立法项目筛选机制，笔者以为，是指为发挥有限立法资源的最大社会效益，立法机关在法定权限范围内，根据各个立法活动参与主体的不同特性，建立的旨在通过促进各类主体立法意愿的合理沟通与交流，实现各个主体优势的互补，进而科学确定具体立法项目的机制。立法项目筛选机制，可以为各级地方政府、各级行政主管部门、社会公众就各自所关注的立法问题发表自己的观点和意见提供平等交流的平台；可以方便立法机关在大量的社会立法需求中区别轻重缓急，及时将经济和社会发展中最关键、最紧迫的社会立法需求纳入立法程序，使有限的立法资源发挥应有的社会效用，减少立法资源浪费。

一、建立立法项目筛选机制的必要性

1997年，党的十五大报告提出，“加强立法工作，提高立法质量，到2011年形成中国特色社会主义法律体系”。这标志着我国的法制建设进入了更加重视质量的新阶段。在这一方针的指引下，十几年来，我国的立法工作取得了较快发展，但却仍然存在很多问题，就地方政府立法而言，一些问题尤为突出，主要表现在以下几个方面。

（一）部门保护

在现行的行政法律规范中，普遍存在过多地强调行政机关的处罚权、检查权、监督权，却很少规定行政机关及其工作人员不依法行政所应承担的法律责任的现象。一般而言，参与立法活动的主体都存在着追求自身利益的最大化的冲动，但如果缺乏相应的制约和监督，造成权力与责任的割裂，就会导致执法者抛弃立法宗旨，违背立法目的，走向制度反面的尴尬境地。正是这一原因，多年来，地方政府立法中的部门保护问题仍然不同程度存在。更有甚者，有的行政机关借“法”扩权、以“法”争利，“法”成了他们强化本位利益，推行“行政意图”的工具。此外，实际生活中的乱罚款、乱评奖、乱设许可证项目、垄断性经营、不正当干预等不合理的现象常常就是由行政机关以“法”的形式使其“合法化”的。2004年公布实施的《中华人民共和国行政许可法》对行政许可事项进行了全面规范，其中明确规定地方政府规章中只能设定有效期一年的临时性行政许可项目。这一规定几乎取消了地方政府规章设定行政许可项目的权限，在事实上也极大地影响到行政主管部门申请立法的热情。但与此同时，又出现了一个新的现象，那就是有的行政部门在参与起草有关立法草案时，为规避行政许可法的规定，故意在表述中写备案管理之名，却行行政许可之实，其最终目的就是要通过立法强化并扩大其管理权。

此外，还有部门在无利可图的情况下推脱管理职责，消极懈怠的现象，使得政府决策在立法层面往往得不到积极呼应，政令不通。例如，曾受到社会各界广泛关注的女职工劳动保护问题。国家和地方关于女职工劳动保护的相关规定分别是上个世纪80年代和90年代的产物，但随着经济和社会的发展，我国劳动用工制度已经发生了较大变化，各种新兴产业也是层出不穷，女职工的劳动保护中的新情况新问题也更加复杂，因此，社会各界要求修改相关规定的呼声很高，但即便如此，某省的有关行政主管部门却并未引起应有的重视，多年都不向本级政府提出修改相关规定的立法建议，最终在工会组织的关注和大力推动下，这个问题才得到及时解决。

（二）立法资源浪费

立法资源浪费，是指由于某种原因导致立法活动违背立法目的，使立法无从取得其预期效果，甚至造成更为严重的混乱局面。立法行为与其他行为一样，都必须考虑到一个立法成本问题，如果一种立法不能产生其预期效果，或者立法仅仅是对已有法律的一种重新表述，那么，从经济的角度看，无疑就是对有效立法资源的浪费。由于社会对法律规则的需求旺盛，不可能通过无限制地扩大立法权来解决，立法资源呈现某种稀缺状态。目前，立法资源的浪费表现形式多样：

1.不少领域行政立法尽管是非常必要和迫切的，但就具体内容而言，其价值并不大。

2.在实施法律的过程中，下位法对上位法的实施性规定有的照抄照搬，有的具体补充，也有的再作创设，名目繁多，关系复杂。

3.有些具体操作事项完全可以通过以部门自行规范性文件的形式加以规范，但管理部门以为规章的效力较高，比规范性文件更有威慑力，因而积极要求以规章形式制定。相反，那些急需要通过立法解决的问题却可能因为部门积极性不高而迟迟难以进入立法程序。

4.立法中含糊、不确定的内容多，常写一些不确定的条款，如“一定的”、“相当的”、“有关规定”等等。虽然规章在报纸上公布，但这些弹性条款确实让人看不懂。为了实施这些内容弹性大的文件，主管部门还会制定一系列实施性的规范性文件，无形之中又为少数部门扩张权力、加重相对人负担提供了可乘之机。

（三）立法不能满足市场经济发展需要

中国特色社会主义法律体系在2011年将全面形成。在这一新的历史条件下，行政立法，特别是地方政府立法的任务还相当繁重，有些改革、发展、稳定亟须的法规规章还没有制定出来，许多新的社会关系无从调整，无法可依。同时，随着改革的不断深入，对外开放的扩大，不少规范需要根据新情况加以修改废止。从理论上讲，修改、废止与新设立法具有同等重要的意义，但长期以来却没有引起足够的重视，没有对修改、废止设定必要的启动机制，大量法规规章内容滞后，却得不到及时清理。实际上，清理规章是行政立法非常重要的一环，尤其是在当前我国经济发展和经济结构性调整都很快的情况下，及时地清理规章是十分必要的。这是避免规范冲突的一个重要手段。近年来，规章清理伴随着行政处罚法的实施、我国加入世贸组织、行政审批制度改革、破除地区封锁、取消对非公有制经济的限制等主题，连续不断地大规模进行，地方政府每次清理都公布废止和将要修改的规章。

现实中，对于规章的清理存在两个方面的问题：一是历次清理没有在清理的基础上将现行的规章汇编成册。有的规章做过多次修改，但修改后的全文未做正式汇编，致使“现行有效”的规章难以确定，甚至存在早就应该被清理掉的规章，却历经多次清理仍然“健在”的现象。二是文件清理滞后于改革。例如，随着中央和地方的行政审批制度改革，以规范性文件的形式取消了诸多行政审批项目，但规章的修改尚未全面跟进，那么行政部门的审批依据就陷入了按文件还是按规章的“糊涂”境地。从历次文件清理的实际看，规章清理没有被作为常规工作来抓，以集中清理为主，缺乏及时启动修改、废止程序的机制，单靠集中清理难以解决法律文件的不协调问题。

（四）立法调研工作薄弱，公众参与程度较低

立法起草调研的主体较单一，限于行政管理部门，调研的形式也较陈旧，往往缺乏对立法必要性和可行性的深入分析和论证，对各方面意见的反映不充分，起草工作质量普遍不高；政府法制机构也只是在审查修改阶段部分参与调研工作，对于存在较大问题的送审稿，由于受到人员精力和时间的制约，无法重新起草，因而，立法质量受到影响。

以前虽然也一直在坚持对立法草案征求意见，但具体到征求哪些人的意见、采取什么方式、最后采纳谁的意见、采纳多少都缺乏一个相对合理和固定的标准。虽然行政机关也经常通过报刊、网络收集民意，进行利益协调，但行政机关一般对此并不负有法律上的责任，公众能否参与立法过程往往取决于行政机关的单方意志。这使得立法的民主性、公正性大打折扣。

目前，立法项目一经确定，起草部门就基本占据主导地位。整个起草程序中，政府系统内的会签和对政府系统外单位的征求意见程序已经成为惯例，但其形式意义远在于实际作用。第一，征求意见的范围主要取决于政府法制机构，没有硬性规定，一般比较注重听取相关管理部门的意见，一些与草案内容有利害关系的相对人缺乏表达意见的机会。第二，以书面征求意见为主，修改意见往往只能局限于具体条文，这在草案内容尚未成熟的情况下有较大局限性。第三，除非发现明显的问题，政府法制机构一般不可能组织专题讨论，主管部门容易通过驾驭具体条文的起草和修改达到其行政意图。第四，政府法制机构征求意见的结果不需要披露，相关管理部门很难获知草案修改情况并进一步提出意见。

导致这些问题的原因是多方面的，有的在行政主管部门，有的在政府法制机构，还有的在社会公众，而其中一个共同原因就是彼此信息不对称，助长了有关行政主管部门借“法”扩权的胆量，造成政府法制机构无力深入地研究鉴别，导致社会公众不知通过什么渠道、以怎样的有效形式、怎样参与和监督立法活动。因此，要解决信息不对称问题，就应该为各个参与立法活动的主体提供一个平等的沟通交流立法意见的平台，这就使得建立立法项目筛选机制成为必需。

二、地方政府立法活动参与主体分析

地方政府立法属于行政立法范畴，因此具有行政立法的普遍特征，其参与主体可归纳为三类，即有立法权的地方政府、行政主管部门、社会公众。这也是行政法律关系中恒定不变的三大主体。通常来讲，地方政府往往在行政事务中扮演着决策者或者总负责人的角色，行政主管部门扮演着行政执法者的角色，而社会公众扮演着行政相对人，也就是被管理者的角色。但是，任何一个主体所充当的角色又都不应当是单一的，至少都存在着监督与被监督的双重关系。地方政府承担着监督行政主管部门的职责，但也接受着社会公众的监督；行政主管部门监督着行政相对人，同时也在本级政府和社会公众的监督之下行使职权；行政相对人受行政主管部门的监督，但也无时无刻不在监督着政府和部门的行政管理行为。人们常说，失去监督的权力必然导致腐败。行政立法中的问题，特别是地方政府立法中存在的诸多问题虽然与通常理解的腐败存在差异，但从产生的社会影响和后果来讲，又具有一定的相同性，其社会危害性甚至更大。正因为如此，有专家指出，制度的腐败才是最大的腐败。如此说来，充分发挥政府立法活动三方参与主体各自应有的监督作用，对于解决政府立法工作中诸多问题，提高立法质量，不仅是一条可行的道路，而且还是我们面临的一项十分紧迫的任务。这项任务完成地如何，最根本的一点在于能否根据各个主体的不同特性建立相应的制度或者机制。这里所讲的特性，应包括适应性和非适应性两个方面。

现实中，为了适应法制工作专业性强的特点，各级政府都成立了政府法制工作机构，有立法权的政府则将立法的合法性、合理性审查职责赋予了本级政府法制机构。政府法制机构作为本级政府领导依法行政的参谋、助手和顾问，在本级政府立法活动中占据着举足轻重的地位，政府法制机构的特性反映了地方政府在立法活动中的特性。因此，本文以对政府法制机构的特性分析代替对有立法权的地方政府的特性分析。

（一）政府法制机构的特性分析

改革开放三十多年来，随着民主法制建设的不断加强、依法行政进程的不断加快，我国的政府法制机构经历了恢复和发展时期，在推进依法行政、建设法治政府工作中发挥着越来越重要的作用。政府法制机构的重要地位之所以日益显现，同时又之所以存在这样或那样的问题，是与其独有的特性分不开的。主要表现在：

1．政府法制机构是本级政府专司法律事务的机构。相对于其他行政管理部门而言，政府法制机构更具有独立性，更熟悉法律制度，更善于运用法律制度和规则处理行政事务；相对于其他社会组织而言，政府法制机构作为行政机关，更能够忠实地贯彻执行本级政府的决策，忠实地维护社会公共利益，受其他利益所左右的可能性更小。

2．政府法制机构具有中立性。从全国各省级政府法制机构的设置情况来看，绝大多数都是政府直属机构，不具有社会行政管理职权，因而缺少谋求机构利益的冲动和手段，组织上只是对本级政府负责。

3．政府法制机构掌握的行政管理信息存在不对称性。政府法制机构虽然法律技术能力比较强，对涉及政府管理问题的内容也比较敏感，但在行政立法越来越强调可操作性，越来越重视维护行政相对人合法权益的情况下，政府法制机构面对具体问题时毕竟还是缺乏专业知识，也不可能完全熟悉行政管理的实际状况，因此在审查草案时对其内容的认识和提出的意见不够准确，或者即便意见准确但在涉及业务问题的实体内容上难以做出恰当的调整。

4．政府法制机构内部以及与其他有关部门的日常关联度较低。在行政执法监督、行政协调、行政复议、信访工作过程中发现的制度层面的问题，缺少一个信息共享、共同交流研究的制度平台，不能形成有效的立法驱动、立法监督机制。能够进入政府处理程序的个案基本上都是矛盾达到一定激化程度的，带有普遍性的可能性较大，因此，是具有重要价值的，但却没有得到有效利用。结果可能使得存在的问题继续扩大，解决问题的社会成本越来越高。

（二）行政主管部门特征分析

在政府立法活动中，行政主管部门扮演着重要的角色。从现实中看，政府立法活动的基本流程是：先在各行政主管部门认为有必要的范围内确定需要完成的立法项目，然后由负责该事项的行政主管部门负责牵头开展立法调研和起草，文稿基本成熟后报送到政府法制机构进行审查，审查过程中由政府法制机构负责听取相关行政管理部门和有关单位的意见，做相应修改后正式送审。可以说，在政府立法草案的调研起草、征求意见和修改的过程中，基本以行政主管部门为主，政府法制机构和其他相关管理部门为辅。因而，行政主管部门的特性对这一流程在具体操作过程中的实际效用起到了主导作用。

1.行政主管部门承担着分工较细的社会管理职责。职权法定是现代行政法治的基本原则之一。任何行政主管部门的设立和职能确定都是依法而行的。随着经济发展和科技进步，行政管理事务越来越复杂，技术性、专业性更强，因而对行政主管部门的分工更加要求科学化、精细化。也因为如此，在立法活动中，直接从事行政管理工作且具有专业优势的管理部门在制定相应的法律规范时确实具有无法替代的优势。相对于其他组织而言，行政主管部门更精通自己所从事领域的规则、程序、规律，存在的问题及原因，解决的途径，立法的可行性、必要性，立法的时机，立法应解决的主要问题等等。

2.行政主管部门法治意识不强，缺少专门的立法技术人才。现实中，法律规范都普遍存在与社会实际状况存在偏差的问题。其原因有两个方面。一是主观原因，即在立法过程中，立法主体的局限性所造成的；另一个是客观原因，即由于时过境迁，法律规范在实施一段时期后明显滞后于社会的实际需要。解决这一问题，通常有三个途径，即通过立法改变既有法律规范、通过法律解释调整其适用范围、通过行政主管部门在综合考虑立法目的和具体制度的基础上适当调整执法行为。最后一种途径也是实际工作中运用最多的。因此，在法律规范与社会实际状况存在偏差的条件下，立法目的能否始终得到贯彻并实现，在很大程度上依赖于行政执法人员的法治意识和运用法律能力的高低。在现实中，这方面的情况是令人担忧的。例如，有的行政主管部门为了扩权、争利，随意曲解法律规范，不作为、乱作为等违法情形不同程度地存在，有时甚至渗透到了立法活动中；又如，由于行政主管部门在立法过程中占据着事实上的主导地位，修改、废止的启动权也掌握在他们手中，因此，出于保护既得利益的考虑，行政主管部门也都是有选择地修改、废止有关规定，除非涉及切身管理职权或者经济利益，大多数部门对修改、废止工作都不积极，有时即便上位法做了重大修改调整，行政主管部门也懒得对其修改、废止；再如，由于缺少专门的立法技术人才，行政主管部门往往无法通过准确的法律语言和立法技术将其在具体管理中总结出来的经验反映到有关立法文件中去。这些问题，在客观上又极大地削弱了行政主管部门在参与立法活动中的优势，其应有的作用没有发挥出来。

（三）社会公众的特性分析

社会主义法制的根本属性是反映人民的根本利益。因此，人民始终都应该是立法活动不可缺少的参与者。这种参与活动的形式，除了表现为人大代表在立法过程中参与草案审议外，更多地还表现为社会公众对立法工作的意见、建议和监督。正是由于社会公众的广泛参与、表达意见，法律制度才尽可能地反映社会公众的意愿，才可能具有生命力，进而为社会公众自觉遵守。现实中，社会公众在立法活动中应有的作用并没有很好地发挥出来，这也是其特性在立法活动中的客观反映。

1.参与积极性很高，但缺乏组织依托。随着社会民主法治建设的不断深入，社会公众的法治意识越来越强，其立法参与积极性很高。各地在向社会公开征求立法项目意见的过程中，都能收到来自社会各界的大量意见，这就是很有力的明证。但这些参与活动基本上都是个人行为，普遍存在缺乏组织化依托的问题。例如，2011年，湖北省政府收集到的立法建议书中，仅社会类就有67件，但却没有一件来自专业组织。造成这一问题的原因主要有两个方面：一是长期以来我国政治系统的力量过于强大，社会系统的力量又过于薄弱，导致公众参与政府决策活动具有典型的行政化倾向，其个性受到了制约；二是随着社会经济的发展，这种行政化组织对公众个体的控制和约束力量越来越弱化，旧有的管理秩序受到冲击，而新的秩序——非政府的第三方力量尚未确立，导致公众参与社会管理活动处于无序状态。

2.掌握的信息有限。由于政府信息公开度不够，造成社会公众获取信息的渠道不畅，信息不对称，公众无法准确理解政策的价值目标，缺乏对政府政策的认同感，从而无法对政策制定或者政策调整发表正确的意见和建议，使公众参与的热情和效力大大降低。知情是公众参与政策制定和行政决策的前提，无知情权就不可能真正地参与和监督。

三、立法项目筛选机制构成

通过以上分析，三类主体在立法活动中的适应性和非适应性就显而易见了。建立立法项目筛选机制的关键就在于发挥其适应性的优势，抑制其非适应性带来的弊端，形成以此之长补彼之短的制度回路。具体来讲，就是要完善以责任为核心的政府立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的立法工作机制，建立健全和谐有序、持续互动的公众参与新机制，确立政府法制机构在筛选立法项目过程中的主导地位。

（一）完善以责任为核心的政府立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的立法工作机制

政府立法工作者代表政府法制机构，实际工作者代表行政主管部门，专家学者代表社会公众，这三者相结合的立法工作机制反映了行政立法的典型特征，符合科学立法、民主立法的基本要求，是立法项目筛选机制的灵魂。要避免这一立法工作机制不流于形式，关键在于发挥三者各自的长处，实现优势互补，核心在于明确三者各自的责任所在。

1.政府立法工作者的责任主要是在国家法律体系框架范围内，根据当地经济和社会发展的需要，从宏观上把握一定时期内本级政府的立法重点领域；统筹考虑实际工作者、专家学者和其他社会公众的意见，鉴别立法的必要性和可行性，区别轻重缓急，从微观上拟定具体立法项目，报请本级政府审定。

2.实际工作者的责任主要在于把握具体行政管理领域的发展趋势，在科学论证立法必要性和可行性的基础上，适时向本级政府提出立法建议。

3.专家学者是掌握着一定领域专业知识和技能的特殊人才，同时也是社会公众利益的代表，因此，其责任主要是基于社会公众的立场，为筛选立法项目提供智力支持。

（二）建立健全和谐有序、持续互动的公众参与机制

公众参与是公众的权利，也是政府的需求。对政府而言，其意义是多方面的，例如可以借助民间智慧，可以在决策前了解公众反应，可以寻求公众对政策的理解配合，等等。这对于促进政府行政决策科学化、民主化，降低行政成本至关重要。基于社会公众在立法活动中的特性，建立健全公众参与机制需要着力做好五个方面的工作:

1.完善信息收集系统。信息的特点决定了信息收集方式的多样化，并且行政机关有责任尽可能拓展信息收集的渠道，使公众能方便、快捷地表达自己的诉求。具体包括建立并完善民意调查制度、依托互联网设置公共邮箱、开辟意见征集和公告评论板块等方式。民意调查制度应是其核心内容。通过民意调查，可以宣传政府的政策，获取公众的理解和支持，掌握公众对政府行为的支持程度。这种调查可以由政府民意调查机构组织开展，也可以委托民间组织或者专业公司来进行。

2.完善信息传送系统。公众参与的前提是信息对称，也就是政府与公众之间通过信息交流实现双向互动式信息流通，包括政府获取公众信息和公众获取政府信息两个部分，前者是信息收集系统，而后者就是信息传送系统。信息传送系统包括政府信息公开和信息反馈制度。政府信息公开是实现公众参与的前提。《政府信息公开条例》实施后，这项工作取得了突破性进展，今后的工作重点在于围绕实现公民的知情权和监督权，加强具体制度建设。信息反馈制度就是政府对收集到的公众意见作出反馈，对不予采纳的意见说明理由。《广州市规章制度公众参与办法》中就有此类规定。

3.建立智力支持系统。科学立法的前提是对立法项目进行科学的、全方位的论证和优化，因此要充分挖掘智力资源，建立和完善政府立法的智力支持系统。这一系统应包括两个方面，一是制定完善专家学者咨询论证制度，借用政府的“外脑”；二是挖掘政府内部智力资源，重视政府研究机构的作用，鼓励和支持各部门开展多种形式的调研工作。

4.建立信息交互平台。所谓信息交互平台，就是方便公众有效参与，并实现各方意见充分交流、协商、博弈，最终达到平衡的保障制度。例如听证会制度。

5.培育民间组织。民间组织是现代公共管理的重要力量，在提供服务、解决公共问题、反映社会诉求、规范社会行为上都可以发挥重要作用。培育民间组织应坚持两个原则：一是提供必要的政策支持，为其预留发展空间；二是保持其独立性，并逐渐消除某些组织的过分政治化、行政化、等级化和依附性的倾向，促使其功能回归。

（三）确立政府法制机构在筛选立法项目过程中的主导地位

政府法制机构是本级政府处理法律事务的专业组织，代表本级政府对涉法行政事务行使审查、监督权，其作用贯穿于政府立法活动的始终，因此，在筛选立法项目的过程中，政府法制机构应该发挥主导作用。具体应体现在以下几方面：

1.审查行政主管部门提交的立法建议。经审查，对于不符合立法建议要求的，应有否决权；对于不符合立法建议要求，但又属于迫切需要立法的，应有权责成有关行政主管部门继续研究论证，或者委托其他社会组织承担研究论证工作。

2.引导社会公众有序参与。由于立法活动的专业性太强，社会公众参与时普遍存在一定的困难。为消除这一障碍，实现社会公众有序、有效参与，可以有两种途径：一是将通过审查的行政主管部门的立法建议及其必要性、可行性论证报告向社会公布，接受社会公众的评议。意见一致的，可考虑纳入立法计划；意见有分歧的，政府法制机构应在鉴别的基础上，决定是否纳入立法计划。二是开展民意调查。围绕立法意图设计通俗易懂的问卷，面向社会公众开展问卷调查，然后通过研究分析调查中得到的信息，了解社会公众的立法意见和建议。

3.掌握有关项目的制定、修改、废止工作的启动权。对于行政主管部门缺位的项目，政府法制机构有权适时启动项目的制定、修改、废止工作，打破行政主管部门的垄断，维护法制的严肃性和统一性。具体可以有自行承担或者委托有关社会组织承担等多种形式。

4.对立法项目起草责任单位进行监督考核和责任追究。政府法制机构有权跟踪起草责任单位的工作进度，对于进度滞后的，可以主动介入，为其起草工作提供智力支持；对于起草责任单位草率敷衍，推卸责任的，有权责令其重新起草。起草工作应当作为责任单位依法行政工作中的一项考核指标纳入单位年度工作考核范围，政府法制机构根据其起草工作完成情况提出考核意见。对于没有完成起草任务的责任单位，应追究其责任人的责任。

四、结语

立法项目筛选机制作为一种制度工具，必须立足于社会现实，与社会发展相适应，才可能在提高立法质量方面发挥积极作用。笔者遵循这一原则，在总结实际工作经验教训的基础上，提出了个人的制度设计构想，算是为推进这项工作所做的一点尝试。当然，这一工作机制不应当是机械地、一层不变地存在的，而需要随着社会的发展进步，特别是社会民主法治建设的不断发展，对其进行调整和完善，例如政府职能发生转变、社会民主法治建设得到极大推进，民间组织得到较快发展，等等。机制的变化只有与各种力量的新变化相适应，其价值才能在实际工作中得到实现。