政策议程设置中网民触发模式分析范文

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《四川师范大学学报》2015年第四期

政策议程设置是公共决策部门从林林总总的社会问题中对将要优先处理哪些问题进行界定、取舍和抉择的过程，其本质是根据一定的标准对某种客观存在的社会现象进行主观建构，使之进入公共决策部门的问题清单，并拟就此采取特定行动，它涉及政治制度、执政理念、权力格局、利益博弈、决策偏好、科学技术等要素的复杂作用。任何政府在特定时期内所能动用的资源总是有限的，而社会问题又总是层出不穷的，这种资源有限性与问题无穷性之间的持续矛盾使得议程设置———确定政治（政策）优先权（PoliticalPriorities）———在整个政策形成过程中显得极为重要，是“政策循环的第一个环节，也是最关键的环节”。正因如此，研究特定政治系统的政策议程设置模式是考察其开明程度和民主化水平的重要切入点，而议程设置模式的转型也能较好地反映特定社会－国家政治生态的深刻变迁和演化。

本文认为，随着互联网技术在当下中国的广泛普及和深度应用，各种社会关系和社会互动发于其间的网络社会（CyberSociety）正在强势崛起，网络虚拟公共空间以其特有的属性正在形塑一个“全民出版、全民分享”的“话题自产”场域，一个迅速拉平化、去中心化、“人人都有麦克风”、“个个都是电视台”的公共意见传播格局。这一现实结合当下普通民众权利表达和利益主体意识高度觉醒、党政高层领导以人为本的执政理念愈发凸显，而制度化政治参与渠道严重失灵、传统大众媒体原生性权力仍然匮乏等多重因素的交互刺激，使得网络社会公共空间不可避免地成为公民表达利益诉求、实现参与权利的重要平台，其典型表现就是越来越多的作为普通民众的网民愈发频繁地在关乎民众福祉和社会发展的公共政策形成过程中发挥着议程设置的原发性作用。广大网民在政策议程设置中发挥这种作用的基本进路为：现实社会中或网络空间里发生某一突发焦点事件，引致广大网民在虚拟公共空间里的迅速聚合；他们以各种网络新媒体为平台，围绕这一事件进行深入广泛的思维互动和观念碰撞，从而激活、唤醒社会大众在此议题上所累积的共同体验和情感共鸣（往往是负面的）；在网络意见领袖的推波助澜下，通常会伴随着利益诉求和权利主张的提出，并形成强大的意见气候和舆论风潮，且产生广泛的社会影响和政治压力；与此同时，传统媒体如报纸、广播、电视等出于各种原因，对其进行更为持续深入的跟踪报道和挖掘，进而刺激和吸引更多的网民参与；最终，公共决策部门基于特定的政治或利益考量，决定将此事件所牵涉的问题列入需要优先解决的问题清单，议程设置完成，政策变迁由此开始。网络社会下的这一模式，明显不同于中国公共政策议程设置中传统的自上而下的各种“内输入”模式［4］61。本文将其称为政策议程设置的“网民触发模式”。其基本要素有：焦点事件的引爆、共同体验的激活、意见领袖的动员、传统媒体的跟进、决策当局的认同。其中，前三者构成这一模式的内生变量，而后两者则是其外生变量。

一、焦点事件的引爆

问题的存在是政策议程设置的逻辑前提和历史起点。但是，大部分社会问题不会自动浮出水面，自行进入公众视野，并引起社会和决策者的关注。其原因，一方面在于社会问题自身的性质，约翰•金登的实证研究表明，不同类型的社会问题在聚集公众“注意力资源”方面的“禀赋”有着极大的差异，诸如医疗、健康这些与民众日常生活密切相关的民生问题往往比那些与民众较为疏离的问题如交通运输问题更能引起他们的注意，他由此提出了“问题能见度”的概念。显然，那些能见度较低的社会问题即便已经相当严重，也经常不太容易激起人们的讨论兴趣。不过，比问题性质本身更重要的原因在于某些人为因素的作用，这些因素与公共政策中的“隐蔽议程”有关。“隐蔽议程”通常是指“至关重要的政治问题被那些私下控制这些事务的人排除在公共政策的过程之外”。一般来说，从既定社会格局中获益的既得利益集团更加倾向于保持政策的持续稳定，从而确保自身利益免受触动和侵蚀，他们往往更有动机也更有能力去“游说”决策精英或与其“共谋”将某些社会问题“屏蔽”起来，阻止其公开化和明朗化。上述因素决定了必须发生某个“焦点事件”（FocusingEvent），才能有效引起公众对特定社会问题的广泛关切，并进而对政治权威形成决策压力。正如约翰•金登所言：“要使一个来自某一能见度较低的领域中的项目被提上政府的议程，必定要有什么事情发生，那种事情常常就是一次真正的危机———那种政府决策者所不能忽视的事情。”当然，对于那些“能见度”本来就很高的社会问题而言，如果也能发生某些事情进行“伴奏”，则是“锦上添花”了。至于打破既得利益集团和权力精英勾连所设置的“隐蔽议程”，则更加依赖于那种纸包不住火的、经常难以控制的突发性焦点事件的引爆作用。可想而知，作为政策议程设置催化剂和导火索的焦点事件，“一般都是坏事，如灾难、事故等”，而且可以相当容易地对其进行“标签化”和“类型化”，通过此类事件，社会生活中早已存在却不被明确感知或被人为压抑的社会问题得以迅速凸显出来，并聚集大量的注意力资源，引发强烈的公众反应，最终演变为要求政策变迁的政治压力。相对于传统的精英主义议程设置模式，网民触发模式是一种典型的外压模式，其政策诉求和决策压力不是源于政治系统内部，而是来自系统外的普通社会民众。在这里，更为明显地存在着上述两个问题的影响。首先，有诉求表达需要的普通民众是组织化程度极低的，他们在地理上和心理上往往相当疏离，呈现出一种游离的“原子化”状态，产生集体行动的能力十分薄弱，这使得特定社会问题的“压强”是在全社会范围内呈点状分散而非集于一面的，因此其“能见度”是极低的。其次，按常理说，当下中国社会矛盾多发期的阶段性特征本应成为各领域内议程设置、政策变迁的绝佳契机和动力，但由于长期以来政治决策系统的封闭、既得利益集团的阻碍和政治权威对体制外参与的高压态势，故现实中通过有限而狭窄的制度化渠道对决策当局提出政策诉求往往意味着极高的成本和代价。显然，网民触发模式较好地解决了上述问题———互联网技术凭借其内在属性，为焦点事件的发生及提升“问题能见度”和揭露“隐蔽议程”，并进而强化其“群体动员（GroopMobilization）”与“议题扩散（IssueExparsion）”能力，创造了得天独厚的条件。首先，网络虚拟空间信息交流与传播的交互性、自由性，言论责任的模糊性和分散性等特征，使得普通民众制造焦点事件或围绕焦点事件而采取的后续行动，能够有效规避现实社会行动中所需付出的成本和代价，从而可以确保焦点事件所形成的社会能量和政治压力发挥到极致。其次，网络虚拟空间具有信息交流和传播的多对多、即时性和跨地域性等特点，这使得焦点事件快速整合极为分散的网民从可能变为现实。通常的情况是，一旦焦点事件发生，那些天各一方、散落各地的与之相关或对其感兴趣的网民通过网络虚拟平台迅速聚合起来，使得原来可见度不高或被有意屏蔽的社会问题立马凸现出来。值得注意的是，网民触发模式里的“焦点事件”，不仅限于单纯发生于网络虚拟空间里的公共事件，也包括发生在现实中却在网络虚拟空间里引起网民集体讨论和强烈反响的社会事件。前者如2011年的“郭美美事件”，是一起由“微博炫富”而引发的纯网络公共事件，它直接将中国红十字会推上了舆论的风口浪尖，并促使官方再次启动中国慈善事业和慈善组织的治理议程；后者如2003年的“周一超杀人案”和“张先著诉芜湖市人事局案”，它们在网络空间（主要是肝胆相照论坛和天涯社区）所掀起的舆论风潮，促使政府相关部门开始正视乙肝歧视现象，并渐次出台相关政策，以取消在入学和就业中的乙肝“两对半”检测。

二、共同体验的激活

单纯从技术上讲，网络虚拟空间里任何一个事件的所有信息都可以进行爆炸式、核裂变式的传播、加工和扩散，但实际情况是并非所有事件都有“能力”激发网民在这些方面的兴趣，一个重要的前提是该事件能迅速有效、恰到好处地激起作为普通民众的网民的情感共鸣和共同体验，挑拨他们脆弱敏感的神经和心智，并将隐藏于他们内心深处的社会记忆和集体意识唤醒和提取起来。约翰•W•金登将其称为“国民情绪”或“国家气候”，它意味着“在一个国家里有大量的民众正沿着某条共同的路线进行思考”，可以为议程设置创造“肥沃的土壤”，并“对政策议程和政策结果产生重要影响”。很明显，当前述“焦点事件”正好契合了某种正在流行或酝酿的“国民情绪”，则会迅速引起人们的广泛注意、讨论和扩散，并进而影响政府决策；反之，则会默默地消失于无形，淹没在快速翻滚的信息洪流里。我国学者陈姣娥和王国华在考察网民政策态度形成机制时提出了“政策沉淀”的概念，它是指“某一时期政策的残留，是前期政策结果对后续政策的潜在影响或正负效应”。他们认为，如果“某一事件转变为焦点事件具有戏剧化和偶然性，政策沉淀则预示某一类事件成为政策议题进入政策议程的必然性”。在当前中国各种国民情绪和政策沉淀日益累积，而又缺少制度化渠道予以有效表达的情况下，网络虚拟空间借助其特有属性而在激活、外化、扩散民众共同体验方面具有十分明显的优势。首先，网络虚拟空间可以更为有效地提供“凝聚性商品”（Soli－darityGoods），加强“社会粘性”（SocialGlue）。桑斯坦将“凝聚性商品”定义为“现代科技所制造出来的共同经验”。显然，网络虚拟空间如网络论坛、网络社区、微博、聊天空间等为网民进行经验和体验分享提供了低成本、多样化的平台。而这种分享“可以促进社会互动，让人们拥有共同话题、任务和关心”，并进而“提供了一种社会粘性，能让不同的人相信他们拥有相同的文化”。其次，网络虚拟空间更容易产生“群体极化”（GroupPolarization）现象，从而不断强化甚至夸大某个社群的共有体验，形成更为强劲的舆论势头。桑斯坦认为，“在网络和新的传播技术的领域里，志同道合的团体会彼此进行沟通讨论，到最后他们的想法和原先一样，只是形式上变得更极端了”。网络虚拟空间之所以更容易出现这种状况，原因在于人们在进入某个网络社区、社交媒体、聊天小组或关注某人的网络自媒体（如微博）时是有选择的，他们往往基于相同或相似的个体属性而进入、聚集在某个特定的网络虚拟空间里，再经过不断的共振、暗示和串联，他们的这种一致性或相似性会更加强烈，而那些不向“中心”积极靠拢的分子就逐渐被边缘化并丧失话语权。需要强调的是，无论是国民情绪，还是政策沉淀，要想起到设定政策议程的作用，通常必须是负面的，甚至某种情况下是相当情绪化、非理性的。比如，2003年，大学生周一超因为检测出乙肝“小三阳”被取消公务员录用资格愤而杀害政府工作人员，绝大多数网民不但没有谴责其非法剥夺他人生命的暴力罪行，反而自发地在网络论坛上设置网上纪念馆对其进行祭奠凭吊，并借此呼吁政府改变既存的乙肝歧视政策；2011年，新浪实名认证为“中国红十字会商业总经理”的郭美美在其微博上炫耀“开豪车、用名包、住别墅”的奢华生活，广大网民的第一反应不是去探究这个头衔的真实性（实际上与中国的慈善组织“红十字会”毫无关联），即便红十字会立即发表声明并诉诸法律，郭美美随后也澄清了自己的身份，他们仍然表示强烈怀疑并进而将过去对红十字会如经费去向、血站收费、相关项目运营等问题的种种不满和怨怒一一倾泻出来，造成中国慈善组织和慈善事业空前的诚信危机、运营危机和透明性危机。网民选择去同情一个杀人犯、去相信一个炫富女，并不是因为没有法治意识和是非观念，而是由于上述事件激活了长期累积下来、潜伏在集体意识里而无处宣泄的负面国民情绪和政策沉淀，前者挑动的是广大乙肝患者长期遭遇政策性歧视和“制度性羞辱”而变得日益敏感的心灵，后者则主要激活了弥漫于全社会的对中国慈善组织腐败、官僚主义、暗箱操作、运行失灵等“结构性怨恨”。

三、意见领袖的动员

意见领袖“代表着社会中活跃的那部分人”，并“试图影响社区中的另一部分人”，他们往往“必须是价值的表达者；必须拥有专业能力；必须身处社交网络的战略中心”，在普罗大众获取信息、感知舆论、形成观念、表达态度、采取行动等方面发挥着重要作用。进入“众声喧哗”的网络社会以后，“网络空间信息碎片化”，“大量虚假信息和极端言论充斥其中”，“巨大的对纷繁复杂的信息进行有价值的分析和甄选的需求”等客观情况，进一步强化了对意见领袖的现实需要。那些在“活跃度、影响力、认同度、自塑力”等资源禀赋中能够脱颖而出，那些“诚实、有社会责任感、能够看到事件的本质、语言组织能力强、政治洞察力强、沟通劝服能力强、与传媒有较多接触、个人信息公开透明、相关领域的专家、保持中立的态度、社会地位较高”的网民往往能够获得更多其他网民的认可、信任、追随和拥戴，从而成为网络意见领袖。就像在现实社会中一样，他们是特定网络社区、网络事件中的代言人和领头羊，在网络虚拟社会中的信息扩散、观念传播和行动动员等方面扮演着至关重要的角色。正如谢新洲所言，随着人们对网络的依赖性越来越强，网络意见领袖“也越来越成为影响公众价值判断与行为决策的重要力量，在社会舆论形成中起到了关键性的作用”

。作为一个特殊的网民群体和网民中的精英分子，网络意见领袖在网民触发模式中的重要地位和作用主要表现如下。第一，提高特定社会议题的网民关注度。诚然，刺激性的焦点事件与网民共有体验的有效结合能够迅速聚集网民的讨论和关注，但它能在多大范围内，持续多长时间，吸引多少其他网民加入并产生多大体量的社会影响力，则相当程度上取决于网络意见领袖是否对此议题投入足够的兴趣和偏好并愿意为此代言和“奔走”。相关研究表明，“议题关注度和意见领袖息息相关”，“是否有网络意见领袖群体的介入，导致了议题关注度的差别”，“互联网上的‘喃喃自语’只有进入意见领袖的社区之中，才能上升为公共表达，进而引起公共舆论的关注，出现政策回应的可能”。第二，引导网民在特定社会议题上的舆论走向。如果说网络意见领袖在“提高议题关注度”方面起到的是范围扩散和数量增加的作用，那么，在引导舆论走向方面则显然带有本质性的特征，是方向性的。在当下中国，传统官方媒体仍然承担着引导、塑造特定政策领域内公共舆论走向的重要职责。但是，由于其作为宣传机器的正统定位和代表官方的既定形象已经根深蒂固，传统官媒正面临着极大的信任危机，广大网民经常以戏谑、嘲讽、恶搞等方式不断挑战、消解它们的话语权威和正统性。但另一方面，当前网络法律规范的阙如、网络言论的匿名性等因素很大程度上又导致了作为一个抽象群体的网民在网络空间里缺乏话语责任和对话伦理，极端化、非理性甚至不合法的语言行为充斥其间。在此两难中，网络意见领袖可以起到充当传播与沟通节点的桥梁中介作用，最有可能以客观、理性、积极、中立的声音引导网民对特定政策议题的看法，进而形成共识，而不是使社会陷入断裂化和碎片化的境地。近年来，网络意见领袖与广大网民交互作用，积极推进政策议程设置，最为典型的案例当属“PM2．5监控与治理转型”中的潘石屹。2011年10月，以北京为代表的多个城市被严重而持久的灰霾天气笼罩，北京环保局公布的空气质量报告却与民众日常体验和美国驻华使馆同期的自测数据极不相符。这起“数据打架事件”引起了知名博主潘石屹的极大关注。

10月22日晚间，潘在微博上了一张手机截图，图片显示“北京空气质量指数是439，PM2．5细颗粒浓度是408”，并配以“妈呀，有毒害”的感慨，随后这条微博被网民迅速转发和评论接近7000次。此后，潘每天在微博上北京的空气质量指数，并发起投票要求北京市环保局（后又加上上海）公布PM2．5数据，得到其粉丝的支持性评论和广泛转载，使PM2．5这个极为专业的环保术语迅速为民众所熟知。同时，潘还在微博上与作为官方代表的北京环保局新闻发言人“巴松狼王”杜少中围绕PM2．5进行了唇枪舌剑、火药味十足的辩论，并接受杜少中的邀请参观了北京市环保局空气质量监测中心，以了解北京空气监测的真实情况。随着事态的发展，作为网络意见领袖的潘石屹开始走向线下继续影响政策走向。2012年5月，他被中共中央统战部邀请参加治理PM2．5的研究小组；2013年，作为北京市人大代表的潘在市“两会”上递交了一份关于“关于倡议北京新建甲级写字楼室内空气达到PM2．5中国标准值的提案”的建议。

四、传统媒体的跟进

就促进议程设置而言，网络虚拟空间尚存自身目前难以有效克服的弊端，其典型表现是网民注意力带有过度的跳跃性和碎片化，缺乏议题关注的持续性与深入性，而后者却正是促使社会问题进入政府决策议程的长足动力。安东尼•唐斯曾经提出一个“议题关注周期”模型，认为普通公众对社会议题的关注一般依次经历五个阶段：前问题阶段、问题突现与热情高涨阶段、显著改进的成本认知阶段、公众兴趣逐渐消退阶段、后问题阶段；他认为公众的关注会在第二阶段达到峰值，然后迅速进入第三阶段，并在不知不觉中转入第四阶段，最后淡出公众视野；“问题通常突然跃入人们的视野，在那里停留一小段时间，然后逐渐从公众注意的焦点中消褪———尽管在很多时候该问题仍未得到解决”；他的结论是“公众很少将注意力长时间集中于某一国内议题，即便这个问题对社会至关重要”。议题关注的这种周期性特征在网络社会里不仅没有减弱和消失，反而借助互联网的特性变得更加明显和强烈———相对于前互联网时代的信息封闭和信息饥渴而言，网络时代的当下中国可谓信息爆炸，网络公共能量场域里泥沙俱下、光怪陆离，永远都不缺乏新鲜事和刺激事。通常的情况是：我们刚刚在某个问题上开始展开讨论并热情高涨，却马上被一个更加劲爆的事情吸引过去。如此循环的结果是：广大网民目不暇接、无所适从，注意力资源被严重碎片化，这使得我们在某个特定社会议题上通常只能是浮光掠影、稍瞬即逝，而无法停留足够多的时间进行持续深入的讨论和对话。

鉴于此，传统媒体（如报纸、广播、电视）在广大网民关注的基础上进行持续、深入的“二次传播”，对于促成某个社会问题进入政府决策议程就显得格外重要，而这正是其优势所在。传统媒体凭借其新闻专业主义、媒体职业素养、受法律保护的采访权和职业的新闻记者团队等优势，可以在网民关注的特定问题上“持续跟进、深度挖掘”，并通过与后者的反馈互动，塑造一种更具“政策驱动效应”的网络民意。相对于普通网民和单枪匹马的网络意见领袖，传统媒体可以分别从时间上更为持续地、从内容上更为深入地关注某个社会议题。关于特定政策问题的真相不会不言自明，往往隐藏在错综复杂、盘根错节的社会现象之下。昙花一现、蜻蜓点水般的热情高涨不能有效触及事件的本质，而传统媒体往往可以动员各方资源，对杂乱无章、数量庞大的碎片化信息进行筛选、优化、整合，并通过普通网民通常无法做到的周密调研、详细解读或专业采访进行深度垦掘，还原焦点事件的来龙去脉、凝聚更为真实的社情民意，政策诉求和政策建议也会由此变得具备更强有力的事实基础和权威支持。还有一个问题，即既然传统媒体具有先天的官方性，并代表官方承担引导社会舆论的职责，那为何还能与作为普通民众的网民一起向决策者施加设置政策议程、促进政策改善的政治压力呢？其实，这只是问题的一个方面。另一个不容忽视的方面是目前中国很多传统媒体（如南方报系）的市场化、社会化和公共性程度已经相当可观，并在继续加深。不论是基于吸引眼球、扩大受众市场进而增强竞争力的经济目的，还是出于承担社会责任、履行为民请命的人文情怀，这部分传统媒体都要“更积极主动地为各种利益诉求开辟表达的空间，促使某些民众关心的议题变为公共议题，进而推动国家政策、法律和体制的变革”。近年来，传统媒体发挥自身优势，与网络民意共同促成议程设置的经典案例，当属2003年废止收容遣送制度过程中的《南方都市报》。2003年3月17日，湖北籍青年大学生孙志刚因未带证件在广州黄村街被警方带走，三天后死于收容人员救治站。3月底，一位研究生在著名的网络社区“西祠胡同”的“桃花坞”讨论区里了这一消息，并引起《南方都市报》深度报道部记者陈峰的注意。随后，他和同事王雷根据这一网络线索陆续采访了孙志刚的家人朋友、涉事的主要部门、相关政府负责人和法医等，还原了孙志刚死前72小时的去向、被收容的理由和真实的死亡原因（被殴打致死），并于4月25日在《南方都市报》发表《被收容者孙志刚之死》一文。该报道一经发出，就在网络上引起强烈反响，导致民意沸腾、舆论哗然、学者上书，并促使其他传统媒体进一步曝光与之性质相同或类似的报道。最终，国务院常务会议于6月22日正式通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，并于当年8月1日起施行，同时废止已经推行20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

五、决策当局的认同

在当前中国的政治图景中，公共权力部门仍然十分强势，垄断着绝大部分的政治权威和政策资源，这就决定了网民触发模式能否发挥实质性作用往往取决于决策者是否认同网络民意的合法性。显然，答案是肯定的。这种认同最早可以追溯至2003年。在当时抗击非典的过程中，对一位医生说：“你的建议非常好，我在网上已经看到了”；而则在北大宿舍说：“我在网上看到同学们在留言中表达了同全国人民一起抗击非典的决心，令人感动”；海外媒体将其评论为：“是对中国互联网最大的嘉奖，更是一个动员令。”

而真正令人印象深刻的是2008年6月20日在考察人民日报社时的讲话，他指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力。”［23］同日，还在人民网“强国论坛”通过视频直播同广大网民进行在线交流，并表示：“做事情、做决策，都需要广泛听取人民群众的意见，集中人民群众的智慧。通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道。”这是中国国家领导人首次通过网络与民众互动，虽然只有20多分钟，只交流了3个问题，但却引起了国内外诸多媒体的评论和解读，有学者认为这“表明网络力量已彻底纳入官方视野”，“实际上肯定了网络民意的合法性”［25］12。如果说开启了政治领袖倾听网民心声、重视网络民意的风气之先，那么显然对其进行了极好的发扬。他在2009年2月28日接受中国政府网和新华网的联合专访，与广大网民进行在线互动，并强调：“我一直认为群众有权力知道政府在想什么、做什么，并且对政府的政策提出批评意见，政府也需要问政于民、问计于民，推进政务公开和决策的民主化”；此后两年的每个2月下旬，他都要如约与网民进行一次网上交流。如今，政治领袖和各级党政干部与网民进行在线交流互动，通过网络平台倾听社情民意、了解民众诉求逐渐成为一种常态化的工作机制，并构成了公共决策民主化和科学化的重要推动力。当然，决策当局认同网络民意的合法性，最终是为了巩固执政党自身执政的合法性。执政党自身执政的合法性是指社会公众对执政党行使统治权力的承认和支持，它“是政治生命力的根本性、决定性的因素，因为它反映了那些寻求统治的人为被统治者接受和认可的程度”。改革开放以来，执政党主要通过以经济建设为中心，引领高速的经济增长，改善民众物质生活，来建构和巩固自身的合法性基础。但是，随着公民权利意识的不断觉醒和文明程度的日益加深，经济增长所带来的“绩效合法性”正在不断消解，而在公共决策中倾听民声、吸纳民意无疑是当前执政党在发展经济之外寻求合法性资源的重要措施之一。诚如郭小聪所言：“对民意的响应本身即是一种象征性的合法资源，重视民意的政府将被民众视为一个好政府，能够为政府获得合法性，反之，忽视民意的政府则会被民众视为一个‘坏’政府，会失去其统治的合法性”。在当下中国制度性、规范化民意表达机制（如代议制）严重失灵的现实困境下，吸纳来自普通民众且极大压缩了中间环节的网络民意，就自然成了执政者和决策者的上佳选择。不过，决策当局认同网络民意的合法性，并不意味着所有受到网民广泛关注并对决策者形成压力的社会问题最后都能进入政府决策议程，它还受制于以下四个限制性条件。第一，该问题的解决所需的成本必须在政府的承受能力之内。有些政策的改进需要实实在在的资源投入，而有些政策变迁如乙肝歧视现象的矫正、红十字会的治理、收容遣送制度的废止等则只涉及程序或规则的变更，后者由于成本更低，显然更易于被接受。第二，该问题的解决必须在政府的正当职能范围之内。改革的一个重要方面是厘清政府、社会与市场的边界和关系，公共决策部门只能解决那些在政府正当职能范围内的社会议题，否则就是“越位”和滥用权力，即便出于好心也是如此。第三，该问题的解决通常不会产生明确的利益受损者，却有明确的受惠者。本文考察的上述案例能够成功的一个重要原因就在于它们没有触及强势利益集团的实质性利益，或者这些政策变迁所产生的成本在社会上是极为分散的。而那些可能造成这些群体利益受损的政策诉求，势必会导致他们动用各种资源进行反对，如官员财产申报制度和拆迁管理制度就是两个典型。近年来，这两方面的网络公共事件和突发事件不可谓不多，但议程设置却迟迟不见推进或极为缓慢，原因即在于此。第四，该问题的解决不能触及政治权威的底线。每个政治体系都有一些其视为立国之本的基本原则，“政策诉求一旦偏离了这些原则，政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外，有时是在其提出之前或接近相关的政策领域之前就会被窒息、改变或扼杀”［30］150。目前中国的网络空间极少出现成气候的此类民意，但可以想见的是，如果真的出现这种政策诉求（可称之为“元政策诉求”），则是决策当局绝对不能接受的。

六、结论

相对于自上而下的精英主义议程设置模式（如权威动员模式或专家建议模式），网民触发模式有其明显的内在规定性，在发生逻辑与实现路径上与前者表现出本质性的不同，体现了中国公共政策民主化水平一定程度上的提高和政治社会生态的深刻变迁。第一，数以亿计的网民在地理上是极为分散的，平时在网络空间里也通常是各行其是，这就决定了必须要有一个能够迅速激活网民共同体验从而吸引其注意力的焦点事件，而互联网技术的特性使得这种聚合是极为方便的、低成本的；但在精英主义模式中，某个议题的提出往往是权力精英、知识阶层或利益集团基于一套特定的标准而进行的主观建构、理性判断或自身利益最大化的诉求，它无需焦点事件的助推或与之无明确因果关系，当然，它或许也依赖于对民众共同体验的体察，但这种体察是经过过滤的，而不是民众自发表现出来的。第二，由于大规模集群行为常常易于走向集体无意识和非理性等因素的存在，网民触发模式往往要依赖于意见领袖才能更好地发挥作用，但是网民可以通过“用脚投票”的方式掌握是否追随某个网络意见领袖的主动权，而这完全取决于网民对他们能力、品行等方面的自行判断；在传统的精英主义模式中，敢于代表民众向决策者施加压力的意见领袖，其言论空间往往被极度压缩，而那些被赋予话语权的所谓“意见领袖”在身份上往往不具有独立性，他们经常就是决策者自身或其委托的各类专家。第三，网络民意由于存在过度跳跃性和碎片化等特点而需要传统媒体的持续跟进和深度挖掘，在此，传统媒体更多地是对网络民意进行汇集、整合，并使之系统化和更具深刻性，起到的是凝聚民意、表达诉求的作用（需要传统媒体的介入，表明网民触发模式尚未成为严格意义上自成一体的议程设置模式）；精英主义议程设置模式同样需借助传统媒体的作用，但通常是决策者将政策议程确定之后再交其进行政策意图的宣传和解释，起到的是为既定政策争取合法性支持、降低执行成本的作用。第四，在当前中国的决策制度架构中，网民触发模式的作用范围和强度更多取决于决策当局对网络民意的合法性认定（需要决策当局的认同表明网民触发模式的民主意涵是有限的）；而精英主义模式显然不存在这个问题，因为在这里其合法性是“自证”的（self－evident）。

作者：费久浩 单位：广州大学 松田学院