高新区转型发展的动因与建议范文

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《南通大学学报》2015年第五期

高新技术开发区在江苏改革开放和经济发展中发挥了突出作用，以国家级和省级高新区为代表的一大批高新区在经济发展方面创造的辉煌业绩，使江苏区域经济打上了明显的园区经济烙印。[1]目前，江苏的各类高新区既要接受新的率先发展使命，又面临着严峻的现实困境，所以需要从产业、空间、管理等多方面实现转型发展，开展“再次创业”。

一、江苏高新区发展承载的使命

江苏高新区在落实区域发展战略，促进区域经济持续稳定健康发展方面承载着较多的使命，这些使命会对高新区发展提出更高的要求，从而呼唤高新区实现转型发展。首先，高新区转型发展是江苏转变发展方式、保持经济稳定增长的内在要求。随着科学发展观的深入人心，社会各界对于加快转变经济发展方式的现实紧迫性形成了广泛共识，转变发展方式成为改革与发展的主线。作为江苏最大经济增长极的高新区，在粗放型发展方式下取得了巨大的成就，并且在保增长方面承载了更多的期望。这就要求高新区率先完成自身的经济发展方式转型，提升自主创新绩效，为全省经济发展方式转变提供经验和动力支持。到2014年9月，江苏国家级高新区实现的地区生产总值和工业总产值分别占全省总量的13.1%、17.2%。也就是说，一旦国家级高新区完成了发展方式转变，就意味着全省转变经济发展方式的任务完成了超过十分之一。同时，由于高新区对于其他区域的引领示范和辐射带动作用，高新区全面完成了转变方式的任务之后，全省转变经济发展方式进程将全面步入加速期。转变经济发展方式本身就是高新区转型发展的题中应有之意，而高新区的转型又将引领和推动全省的经济发展方式转变。因此，无论是高新区“二次创业”的“四位一体”定位，还是“三次创业”的“五位一体”定位，均将高新区定位为“转变发展方式的重要引擎”。这就最雄辩地说明了高新区转型对于经济发展方式的重要意义。其次，高新区转型发展是江苏率先基本实现现代化的重要推动力量。

江苏已经全面开启了率先基本现代化的新征程，率先基本现代化涉及经济、政治、科技、文化、社会、人等方方面面，要顺利完成预定目标，必须充分调动各方面的积极性，形成现代化建设的强大合力。高新区是江苏经济的增长极、自主创新和高新技术产业的战略高地，高新区转型发展能够直接或间接促进多项现代化指标的达成。例如，从研发经费支出占GDP比重、高新技术产业产值占规模以上工业产值比重、自主品牌企业增加值占GDP比重、万人发明专利拥有量、每万劳动力中研发人员数、每万劳动力中高技能人才数等基本现代化指标看，高新区无疑是最突出的主力军，其合计权重达13%。同时，高新区与所在城市的融合发展，还能够促进人民生活水平和城镇化率的提高，产值规模较大的高新区实施低碳发展有助于降低单位GDP能耗和二氧化碳排放强度，高新区的生态化转向有利于改善生态环境。[2]此外，江苏高新区特别是苏南的国家级高新区本身就是现代化示范区建设的重点，其面向现代化的转型发展不仅能够为现代化进程提供更多的创新支持，而且能够对其他区域的现代化产生引领和示范作用。再次，高新区转型发展是江苏实施创新驱动战略、建设创新型省份的根本要求。江苏在“十二五”发展规划中就已经把创新驱动确定为推动科学发展的核心战略，把科教与人才强省战略确定为经济社会发展的基础战略。实施创新驱动战略的先决条件是有强大自主创新能力和发达高新技术产业，而高新区无疑最有条件率先实施创新驱动战略，应该成为创新驱动战略的先行者。[3]同时，从创新型省份建设来看，高新区也同样承载着重要的使命。江苏对于率先建成创新型省份提出了明确的目标要求，即“到2015年，实现自主创新能力大幅提升、科技进步贡献份额大幅提升，全社会研发投入占地区生产总值的比重达到2.5%，科技进步对经济增长贡献率达到60%以上”。

显然，要完成创新型省份建设的既定目标，无论是自主创新能力还是科技进步贡献率抑或研发投入比重，高新区都应该是主力军。然而，从现实情况来看，江苏的许多高新区不仅无法带动所在区域的创新驱动发展，甚至自身都无法摆脱原有发展模式的束缚，无法真正实现创新驱动。因此，只有完成高新区自身的转型发展，才能充分发挥高新区在实施创新驱动战略中的作用，为创新型省份建设做出更大的贡献。最后，高新区转型发展能够为江苏全面深化改革提供探索平台和试验样本。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》开启了新一轮全面深化改革的序幕，所确定的改革目标和改革思路对于高新区转型发展具有重要的指导意义。同时，高新区本身也是一种结构完整的行政经济区域，其转型发展本身也是一项系统全面的综合改革，所积累的改革经验对江苏全面深化改革具有重要借鉴意义。高新区本身就是一种承担先行先试任务的政策特区，在高新区转型发展中采取的一些改革举措，对本区域内部所有合乎条件的主体适用，但是对区域外部的适用状况需要另行考量。经过二十多年的发展，人们对于高新区的这种制度特权已经认可并适应了。一方面，特殊改革举措在高新区的试验，不会引发区域不公平的争议；另一方面，一旦产生负面效应也可以较便捷地消除和弥补。因此，高新区的转型发展可以为全省提供最好的全面深化改革的试验田。特别是由于高新区所具有的一些相对于其他区域的独特之处，使其能够更加便捷地完成一些深化改革的任务。例如，高新区的产生与发展主要依靠政府力量的支持，但是区内主要的产业形态是高新技术产业，主要的企业形态是民营高新技术企业和外资企业，市场经济发育程度较高，因而高新区同时受到政府和市场两种机制的强力推动，属于最接近“强政府”与“强市场”格局的区域。[4]在这样一个区域内，显然更有可能在发挥市场的决定性作用的同时，更好地发挥政府的作用。高新区在清晰界定政府与市场的边界、处理好政府与市场关系方面的经验探索，对于全面改革具有明显的借鉴意义。再如，高新区具有清晰的产业定位，对于市场准入有一定的限制，并且外资企业占有相当比重，因此，应该在转型发展中率先推出清单管理；高新区是科技与金融结合较为密切的区域，科技体制改革和金融体制改革中一些新的举措能够以转型发展为契机在这里先行试验；高新区是具有清晰的政策边界的独特区域，财税、教育、医疗卫生等领域的敏感性改革举措，也可以在转型发展过程中先试点，后推广。

二、江苏高新区转型发展面临的现实困境

从江苏高新区的发展实践来看，在高新区的数量不断增加、质量层次不断提升的过程中，仍面临较严重的现实困境。这些困境倒逼高新区加快转型发展。一是资源环境瓶颈约束日益严峻，倒逼高新区加快转型发展。尽管江苏高新区创新要素集聚水平不断提高，但是由于高端创新要素总量严重稀缺，而且自主培育周期较长、外部引进竞争激励，特别是随着创新、创业需求的快速扩张，高端创新要素供给不足已经成为江苏高新区发展的严重瓶颈。先从土地资源看，土地资源的利用和供给状况直接决定着高新区发展的物理空间，但是对于江苏的许多高新区而言，土地资源已成为发展的严重瓶颈。一方面，土地集约化利用程度低，单位土地面积的产出偏低。截止2014年，江苏还有不少高新区已利用土地仅占已征用土地的60%以下，总的容积率仅为0.6左右，平均每平方公里土地的GDP不到2亿元。另一方面，土地供给形势整体偏紧，很多高新区已经很难得到新的工业用地供给，致使龙头项目和优质项目无法开展。再从人才资源看，虽然当前人才资源规模不断扩大，不同层次的创新、创业领军人才数量也稳步增加，但是仍然无法满足现实需要，各地愈演愈烈的人才争夺战也从另一个方面折射出了高端人才严重紧缺的问题。部分高新区甚至对高端人才进行掠夺性招聘，只注重引进和拥有高端人才的数量，却忽视人才效用的发挥，相当数量的高端人才处于聘而不用的状态。同时，江苏高新区经历了20多年的粗放式增长，已经对资源环境造成了比较严重的破坏，环太湖的水质受到严重污染，酸雨概率超过5000，大气污染严重，已经成为高新区发展的一个沉重却难以放下的包袱。因此，克服日益严峻的资源和环境的瓶颈约束是高新区发展的重要仟务，而这个任务必须通过加快转型发展才能完成。从某种意义上说，资源和环境的瓶颈约束越严重，高新区就越有推动转型发展的压力。二是高新区之间的同质化恶性竞争激烈，倒逼高新区加快转型发展。江苏为数众多的高新区集中分布在有限的土地上，地理邻近性降低了高新区之间的禀赋差异，却也提高了高新区之间相互学习模仿的便捷性，导致高新区之间同质化竞争十分激烈。

愈演愈烈的优惠政策和配套资源竞争，一方面提高了资本要素的边际收益，降低了创新要素的比较收益，加速了资本流入的速度，导致资本要素对创新要素的替代和驱逐，弱化了园区通过自主创新推动转型发展的能力；另一方面降低了产业进入门槛，促成相对稀缺的资本裹挟着部分非高新技术产业进人园区，挤占了有限的发展空间，制约了高新区发展。同时，由于产业定位模糊，不少高新区企图囊括各类战略性新兴产业，导致产业结构雷同，大多数高新区不仅在相似的产品市场竞争，而且在相似的要素市场竞争，模仿创新和技术引进成为企业竞争策略的首选。因此，园区规模越大、产业增长越快，这种同质化的恶性竞争越激烈，越难以形成真正的自主创新。改变这些不合理的竞争行为和后果，必须加快高新区转型发展的步伐。三是利益分割侵蚀协同创新绩效，倒逼高新区加快转型发展。高新区向高水平发展往往需要具有全局性影响的重大创新成果的推动，但是重大创新成果的产生又需要多种主体、多种资源的协调合作。当前，协同创新已经成为创新活动的主流模式，但是江苏高新区的协同创新机制尚不健全，具有不同利益取向的政府、企业、高校、科研机构在面对重大创新课题时很难进行精诚合作，特别是跨区合作更加难以开展。即便是在政府的“拉郎配”之下启动了协同创新，其创新绩效也难尽如人意。高新区之间的低水平竞争，不仅使其难以整合创新资源和共同关键技术，而且使其无法围绕转型发展中的共性问题进行合作创新。各自为政的高新区的本土企业无法通过协同创新取得重大技术突破，也就无法与跨国公司抗衡，在技术获取战略上只能采取跟随战略或者进行低水平的国际合作，接受跨国公司的技术转移和扩散，进而接受跨国公司主导的价值链低端锁定格局。可见，江苏高新区在协调创新方面的缺陷，不仅使其无法在自主创新道路上取得关键突破，更使其难以形成自主创新的良性循环，无法在转型发展的道路上获得充足的动力并自主掌握前进的方向。为此，必然要求高新区加快转型发展。四是缺乏具有国际竞争力的龙头企业，倒逼高新区加快转型发展。在完善的区域创新体系中，企业是自主创新的主要主体，而在具有国际竞争力的高新园区中，既有为数众多的具有高成长性的中小创新企业，又有一定数量的具有国际影响力的大型企业集团。目前，江苏已经具有相当数量的中小创新企业。例如，苏州市共有1108家企业经备案确认为江苏省科技型中小企业，南京高新区102家高新技术企业中共有97家企业被认定为江苏省科技型中小企业。[5]但令人遗憾的是，中小创新企业的素质良莠不齐，相当部分中小创新企业的成长性较差，并且不断有中小创新企业由于融资瓶颈、市场萎缩、恶性竞争、信用危机而破产退出，而能够顺利度过成长期步入成熟期的中小创新企业较少，能够成长为具有国际竞争力的大企业的更少。尽管培育具有国际竞争力的龙头企业一直是江苏高新区发展的重要目标，并且在创新型园区建设指南中也明确列出了百亿级企业集团的指标，但是龙头企业的数量和国际竞争力都亟待大幅提升。为了有效地改变高新区缺乏具有国际竞争力的龙头企业的现状，必须通过加快推进转型发展，来有效地提升高新区企业的自主创新能力，从而在高新区培育出大批具有国际竞争力的龙头企业。

三、从多方面采取对策，促进高新区转型发展

促进高新区转型发展，是一项复杂的系统工程，需要从多方面采取有针对性的对策措施。第一，加强规划引导，顶层设计与摸着石头过河相结合。高新区转型发展实质上是一个全面的改革创新过程，其顺利开展既需要政府规划的顶层设计，又需要市场导向的基层探索。党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力”。这一精神对于高新区转型发展尤其适用。一方面，鲜明的政府主导特征使得高新区转型发展更容易得到政府的规划支持，而且转型发展的复杂性也突出了加强顶层设计的必要性；另一方面，高新区直接以创新为主要任务，各类创新资源汇集，创新意识和创新能力先进，在摸着石头过河方面具有理念、资源、能力等多重优势，更容易探索出高新区转型发展的有效路径。高新区制定科学的转型发展规划，对转型发展的指导思想、重要意义、目标任务、职能定位、重点任务和组织领导作出正确部署，为转型发展进程提供指导依据。这要求，既制定全省统一的高新区转型发展总体规划，对高新区转型发展全局进行调控，又制定每个高新区的转型发展具体规划，解决高新区转型发展中的具体问题；既制定中长期的转型发展规划，描绘转型发展的宏伟蓝图，又制定近期的行动计划，扎实推动转型发展的具体进程。在规划制定和实施过程中要注意两个问题，即注意各级各类规划之间的有机衔接，防止规划冲突对于转型发展合力的侵蚀；注意保持规划目标和思路的动态适应性，及时根据变化的内外条件对高新区转型发展规划作出优化和修订。高新区尊重人民群众的首创精神，充分调动各类创新主体参与高新区转型发展的热情，依托群众的智慧和力量，推进高新区的转型发展。相关政府部门要广开言路，认真听取社会各界对于高新区转型发展的意见，拓宽群众参与高新区转型发展的渠道，保障人民群众在高新区转型发展中的合法权益，凝聚转型发展的合力。第二，完善创新要素的支撑体系，让一切创新源泉充分涌动。高新区转型发展从根本上还是要依靠自主创新来实现，而自主创新离不开一系列创新要素的支撑。也就是说，只有通过构建完善的要素支撑体系，不断集聚大量高质量的创新要素，并且将创新要素的创新潜力发挥出来，转化为现实的自主创新能力和自主创新成果，才能真正为高新区的转型发展提供不竭的动力支持。

高新区转型发展需要人才、资金、技术、土地、信息、制度、文化等多重要素支持，并且在不同时期对于不同要素的需求强度和需求特征存在显著差异，但是总体上，对于大多数有形要素的需求特征基本都是绝对数量和质量层次的双提升，而对于大多数无形要素的需求特征基本都是差异化和效率化的平衡。江苏高新区在转型发展过程中应立足自身要素禀赋条件，针对面临的突出要素瓶颈，扬长补短，构建完备的要素支撑体系；同时，完善各类要素市场，发挥市场机制在创新资源要素配置中的决定性作用，提高各种创新资源要素的使用效率。一是在人才要素方面，高新区应该加大人力资本投资力度，构筑区域高端创新人才高地；打破户籍、编制和社会保障的制约，建立健全区域人才市场体系，促进人才的自由流动；加快推动股权激励、职业生涯管理的实施步伐，完善激励约束机制，提高人才的创新积极性。二是在资金要素方面，高新区应该发挥财政先导资金的作用，引导民间资本参与重大自主创新攻关项目和基础设施建设项目；培育发展高新技术产业风险投资，拓宽创新企业的融资渠道；为中小创新企业提供信用担保，鼓励发展针对小微企业的金融服务；积极利用外商直接投资，合理引导外资的空间分布和产业分布，使其成为高新区转型发展的积极推动力量。三是在技术要素方面，高新区应该坚持走自主创新道路，通过完善官产学研一体化机制，形成一批具有自主知识产权的重大技术创新成果；健全技术产权交易市场，完善技术入股的实施方案，促进技术要素的优化配置。四是在土地要素方面，高新区应该坚持土地资源的集约开发利用，优先保证重大自主创新项目的用地需求；注重发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，允许高新区根据转型发展需要在规划区域外储备土地。五是在信息要素方面，高新区应该建设统一的信息数据库和网络平台，定期高质量的市场信息、科技信息和政策信息，并提供定向订制的信息服务；完善信息共享机制，促进信息要素的使用效率。六是在文化要素方面，高新区应该建设以创新为导向的园区文化，营造鼓励创新、宽容失败的文化氛围；引导企业建设以创新为内核的组织文化，使创新内化为经济主体的自发行为。第三，建设多元化的载体和平台，支持转型发展的顺利推进。高新区转型发展最终要落实到产业发展、企业发展和自主创新上，因此，顺利实现高新区转型发展的既定目标，必须打造多元化的载体和平台。

载体和平台建设的基本原则是形式多样、内容全面、特色鲜明、效率显著，不仅能够引领高新区的产业结构转型升级，而且能够帮助高新区的企业持续构筑市场竞争优势，还能够为各类自主创新活动提供重要平台。一是在产业载体建设方面，高新区应该清晰确定园区的重点产业定位，在高新技术产业和战略性新兴产业领域选择一到两个细分产业进行重点培育，形成特色化的主导产业；加快调整产业结构和空间布局，增强不同产业链条之间的联系效应，打造高水平产业集群，依托集群优势推动产业的创新发展。二是在组织载体建设方面，高新区应该加大对中小微创业企业的扶持力度，培育数量众多、分工明确、联系紧密、富有创新热情的中小企业群，夯实高新区转型发展的企业基础；注重大型企业集团对于高新区转型发展的主导作用，选择部分技术优势和市场优势明显且具有一定规模的高新技术企业进行重点培养，对其开展品牌营销、资本运营提供强力支持，培养一批本土的大型龙头企业，每个园区打造一到两个超大型的高新技术企业集团；改革法律、会计、管理咨询、科技服务等中介组织的发起设立制度，提高专业化水平，健全中介服务组织的信用管理体系，降低高新区的进入门槛，培育成熟的中介服务市场，为高新区的转型发展提供优质的中介服务支持；加强行业协会、同业商会等非营利性中介组织建设，明确功能定位，理顺其与政府、与市场主体的关系，搭建企业与政府、顾客沟通的桥梁，推动市场主体之间的合作，在高新区转型发展中发挥润滑剂的作用。三是在创新平台建设方面，高新区应该立足高新区转型发展的目标和重点，围绕自主创新的规律和要求，构建多层次、多功能的高新区创新平台体系，并且理顺各类平台的关系、整合各类平台的功能，提升高新区自主创新平台的水平。这要求高新区针对不同类型的自主创新活动，构建技术自主创新平台、管理自主创新平台、制度自主创新平台、组织自主创新平台、文化自主创新平台、产业自主创新平台；针对自主创新的功能需求，构建人才开发服务平台、硬件资源共享服务平台、知识信息共享服务平台、知识产权综合服务平台、成果转化服务平台、战略咨询服务平台、科技金融服务平台、公共政策服务平台、应急管理服务平台。第四，推动体制机制的改革创新，突破转型发展的关键难题。江苏高新区转型发展既具备一系列优势条件，又面临诸多制约因素，特别是在长期的全面转型发展过程中会不断遇到许多新情况、新问题和新任务。因此，加强体制改革和机制创新，扬长避短，及时化解面临的制约因素和突出问题，是推动江苏高新区转型发展的关键。高新区管理体制的改革创新既是高新区转型发展的目标取向和重要内容，又是推动高新区转型发展的重要制度动力，它所确定的体制框架将决定着其他所有制度体系的内容架构和运行效率。

[8]因此，高新区首先必须牢牢抓住刚刚开启的新一轮全面深化改革的有利契机，加快推动管理体制改革，合理界定政府和市场在高新区的作用边界，明确作为政府代表机构的高新区管委会的职能范围和权力边界，在保留必要的监管职能之外，充分简政放权，减少对市场的干预，将工作重心转向综合服务，解决创新主体的后顾之忧，提升自主创新效率，真正形成服务导向的园区管理体制。同时，高新区还要针对转型发展的关键难题，因地制宜地探索有效的应对机制。一是利益协调机制。高新区应该认真处理好地区之间、行业之间、企业之间、群体之间的利益分配问题，尽量避免出现阻碍转型发展进程的群体性事件；综合运用政府转移支付和市场化交易等方式，对因支持高新区转型发展而遭受损失的群体进行补偿；建立全省统一的高新区转型发展统筹协调机构，协调不同高新区之间、高新区与所在城市之间的利益分配问题。二是协同创新机制。高新区应该依托高新区的创新平台和产业优势，整合政府、高校、科研院所、企业等各方的优势创新资源，围绕科技发展前沿课题、产业经济发展的核心共性问题、高新区转型发展的重大现实需求开展联合攻关，发挥协同创新的效率优势，形成一批高水平的自主创新成果，为高新区的转型发展提供动力支持。三是产城融合机制。高新区应该把握以人为核心的新型城镇化的特征和要求，调整自身在城市发展中功能定位，主动融入城市的经济社会发展，将高新区打造成为高水平的城市社区；依据城市发展的现实需要，调整自身的产业定位，在大力发展高新技术产业的同时，促进科技服务业和传统服务业的协调共进和繁荣发展，提高产业功能对城市功能的支撑效率。[9]四是应急管理机制。高新区应该建立健全多层次的应急管理体系，提高危机应对效率，减少危机事件对自身转型发展的负面影响；跟踪国际政治、经济、科技的发展走势和自身转型发展的实践进程，对可能遇到的重大危机，及时做出预警；危机发生后，要保持信心透明，积极调动多方力量，制定科学的应对预案，及时最低。五是评价反馈机制。高新区应该根据世界一流高新区转型发展的成功经验和未来取向，结合实际，构建科学的高新区转型发展评价指标体系，揭示自身转型发展的方向和重点任务；定期委托第三方独立机构对自身转型发展的历程做出客观评价，并且将评价结构反馈给相关各方，共同探索下一步的改进思路；对自身转型发展中的重大建设工程项目，要及时开展专门的评价反馈工作，及时做出优化调整，防止引发重大风险。

作者：刘继红 单位：江苏第二师范学院