技能高考政策的执行力分析范文

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《教育研究与实验杂志》2015年第三期

一、技能高考政策的目标设计

2013年，湖北省教育厅下发了《关于积极推进高等学校招收中等学校毕业生招生考试改革的通知》（下文简称《通知》），《通知》集中反映了实施“技能高考”的精神，其政策的目标设计可以概括为以下几个方面。

1.考试内容为“知识+技能”并以技能考试为主、文化考试为辅。“技能高考”是以技能考核为主的中职毕业生升入高等院校的考试招生办法改革，目的在于推动高职院校根据职业教育特点，自主组织考试选拔适合培养的新生，为学生接受不同层次高等职业教育提供多种机会。技能高考形式新颖，选拔标准灵活，录取时技能操作考试成绩占70%，文化成绩占30%，即“知识+技能”，（简称“技能高考”）。以技能考试为主、文化考试为辅的思路原则，与之前单一的以知识考试招生为主，更体现了对技术技能性人才的重视和需求。技能考试分为应知（专业知识）和应会（技能知识）两部分，考试总分为490分，应知部分是理论考试或专业技术知识考试，主要是为了考察学生是否符合所需要的专业技术知识的标准，应知测试主要采用电脑和机考方式进行。应会部分则采用实际的操作方式考察学生。考试成绩分为合格和不合格，大于或等于294分为合格，小于294分为不合格。文化综合考试内容包括语文、数学和英语，总分为210分，其中语文90分，数学90分，英语30分，考试内容较之高考内容相对简单和偏重基础。

2.考试主体和形式的多元化。“技能高考”实行统一技能高考为主、学校单独招生考试为辅原则，考试的形式包括全省统一组织的技能高考和有关高职院校组织的单独招生考试，由于既有统考，又有单考，考试的主体也就多元化，既包括省级教育考试院，也包括各符合组考资格的高职院校。具体来说，对于社会需求量较大、报考人数较多的专业，实行全省统一的技能高考；对于专业特色鲜明、规模较小或者不宜于组织统一技能考试的专业，由有关高职院校单独实行招生考试。其中，文化综合考试的实施主体为省教育行政管理部门，即由省级教育考试院具体组织实施。技能考试由有关高职院校在省教育考试院指导下具体组织实施。而有资格组织考试的高职院校由省教育厅根据相关条件确定，并由省教育考试院向社会公布。

3.考试的专业类别适时变化调整。2011年湖北省率先开展普通高校招收中职毕业生的知识+技能考试试点，当年对机械类专业实行全省统一技能考试；2012年，将这项以技能操作考试为主、文化考试为辅的高考改革试点继续推向纵深，“技能高考”的专业(类别)扩大至机械、电子和计算机三大门类；2013年专业覆盖面进一步扩大，增加建筑技术类和会计、护理专业。2015年报考专业基本达到全面覆盖，为机械类、电子类、计算机类、建筑技术类、旅游类、农学类和学前教育、会计、护理等9个类别（专业）。职业教育与社会经济方式和结构的转型发展相关度极高，学校的专业设置和调整的动态变化是必然的，因此，技能高考在考试专业设置上坚持动态调整原则，根据省域经济社会和产业发展需要和职业教育的发展情况，建立“知识+技能”招生考试专业（类别）的退出和调整机制，这是必要的，也是有远见的。

4.报考对象范围较前明显扩大。按照湖北省教育厅《通知》的精神，技能高考的报考对象，是指符合高考报名条件的中等职业学校，包括中专、职业高中、技工学校和成人中专的应届、往届相近专业的毕业生。相比于此前实行的高职统考来说，其报考对象范围明显放宽，可参加考试的中职学校的类别扩大到中专、职业高中、技工学校、成人中专四类，学生也由应届扩大到往届毕业生。参加技能高考的考生可在当年普通高考报名期间，到户籍或学籍所在地的教育考试机构办理报名手续。技能考试合格的学生才有资格参加随后的文化考试。技能高考录取也与普通高考录取同步进行，由省统一划定技能高考本科和高职高专录取分数线，投档录取成绩为技能考试和文化综合考试成绩之和，根据考生志愿从高分到低分择优录取。

二、构成“技能高考”政策执行力的要素分析

政策执行力是指某项政策得以推行的执行能力及目标达成度，它反映了政策制定者达成既定政策目标的能力，也体现为政策实施过程中的行动力和效力。以下我们对技能高考政策的执行力发挥的要素进行初步分析。

（一）政府教育行政部门的行政主导是确保该项政策执行力的根本技能高考政策是湖北省教育行政部门的顶层设计，从2011年试点开始，省教育厅连续下发了三个文件来指导和推动这项改革工作，到2013年7月，在总结前段工作的基础上，再次下发了《通知》，体现了在宏观上着力推进技能高考的决心。《通知》中明确提出，从2015年开始，湖北省高等学校招收中职毕业生全面实施技能高考改革，也就是说到2015年，该省中职毕业生升入高等学校学习全部实行技能高考，技能高考实现常态化、制度化管理，不再组织现行的高等学校招收中职毕业生的统一考试(即高职统考)。从政策制定者角度看来，技能高考政策的积极意义是显著而且巨大的，认为“技能高考”有利于打通衔接中、高职教育，构建省域内的现代职业教育体系；有利于引导中职教育开展以教学改革为主体的整体改革；有利于高职院校技术技能型人才培养；有利于深化高等学校招生考试改革，形成多元化招生考试格局。当然最重要的是能为高职院校提供技能素养高的生源。尽管在推行中会遇到许多困难，但教育行政部门高层依然对“技能高考”满怀信心。

（二）组考高职院校的积极参与是政策执行的保证湖北是教育大省也是职业教育大省，截止2013年末，湖北省共有独立设置的高等职业院校56所，高职高专在校生56.4万人，高职教育在校生数占普通高等教育在校生的40%，高等职业教育已基本成为高等教育的“半壁江山”；中等职业学校513所（其中技工学校203所），年招生规模达到17万人（其中技工学校约4万人），中职教育在校生59.1万人（其中含技工学校18万人），占高中阶段教育在校生数的37.4%，高中阶段教育的毛入学率高达95.7%。庞大的职业教育规模，为实行技能高考政策的推行奠定了先决性基础。如前所述，技能高考的设计目标之一是为了破解生源不足难题，对于高职院校来说是一项利好的政策，高职院校成为政策的受惠对象。同时，由于高职院校可以自主单独进行技能考试，意味着招生考试权利的下放，高职院校也成为政策执行的另一当然主体。高职院校可以通过制定单独招生考试大纲和招生考试工作方案，自行组织技能考试和文化考试，自行确定招生录取标准和录取办法，并最终确定拟录取名单，这样，组考院校可依自主愿望录取到本校及专业认为适宜培养的学生，这无疑会促进高职院校办学的积极性，并大大刺激高职院校参与这项政策执行的热情。

（三）中职毕业生的踊跃报考为政策推行注入活力长期以来我国中职学校存在办学定位不明确的问题，中职学校的使命应是职业技能培养，而不是文化素质应试教育。以往的高职统考使中职生主要通过文化课成绩进入高校，这就使得中职学校的技能课教师根本不受重视，语文、数学、外语等反而占主导，90%的学生是按照参加高考的模式去培养，而最终能通过高考升学的却不到10%，这就完全偏离了中职教育的最初定位。技能高考的实行对于促动中职教育教学的改革深化注入了活力和动力。事实也正是如此，2010年，技能高考在一个专业（机械类）首开时，报考人数为500人，其中有350人如愿被高校录取升格成为“大学生”。试点一年后，到2012年，报考人数从500人陡增至5000人，最终通过技能考评的有3000多人，通过随后的文化课考试后，最终有1700余名中职生开始了他们的大学之旅。到2013年，由于报考专业类别的继续扩大，报名考试人数达到1万余人，共录取考生7000余人（其中进入普通本科学校600名）。技能高考的火热程度超乎政策设计者的想象，也使这项原本被称作“破冰之举”的政策迎来了它全面推行的强劲动力。

（四）普通高等学校的转型为政策的持续执行开辟空间国务院2014年6月颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》中明确提出要“引导普通本科高等学校转型发展。采取试点推动、示范引领等方式，引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育。独立学院转设为独立设置高等学校时，鼓励其定位为应用技术类型高等学校。”这一政策为职业教育与普通教育相互沟通融合指明了方向，而随着普通高校向应用技术类转型，高职院校在提供足够生源、专业设置对接、师资资源互享及学分互换等方面都将担负相应的功能与职责。作为与技能高考相配套的职业教育改革措施，湖北省教育厅于2014年3月印发了《关于开展中高职人才培养一体化改革试点工作的通知》，在积极推进中高职衔接，采取“3+2”分段培养模式、五年一贯制高职培养模式，打通职业教育人才成长通道的基础上，进一步探索地方本科院校的转型发展，实现职业教育由“层次”向“类型”的转变。探索“3+4”中职与应用型本科分段培养模式，“3+2”高职与应用型本科分段培养模式，“5+2”五年一贯制与应用型本科继续培养模式，重点培养本科层次的高端技术技能型人才。在这一构建职业教育人才成长立交桥的系统性改革中，目前实行的技能高考改革无疑是必要的，是有所作为的。

三、影响“技能高考”政策执行力的因素分析

（一）生源矛盾难以从根本上消除生源是制约职业教育发展的固有矛盾，是亟需解决的一大难题。每年招生都会出现这样的现象：普通高中和中职争夺生源，城市学校和农村学校争夺生源，外地学校和本地学校争夺生源。生源既有数量上的不足，也有质量上的问题，生源数量的不足直接影响职业院校教学活动的正常开展，严重的会危及学校的正常运转。由于观念认识的偏误，长期以来职业教育一直不被学生家长看好，因此在招生市场，职业学校总是处于劣势，加上区域内高考人数的持续下降，人们选择普通高中的比例始终高于中职学校10~20个百分点。因此，技能高考的政策也只能是在固定的有限生源的盘子里做文章。从生源的质量上来说，目前不少中职学校一味注重应试升学率，完全偏离了原本的办学方向，使得中职生的整体质量明显下滑。通过对已开展技能高考试点的高职院校的调查，我们了解到，通过技能高考录取的一部分学生在文化学习方面确实存在问题，学校任课教师甚至提出这样的疑问：“基础这么差，我们现在教的到底是不是大学生？”为了教好这些新来的“大学生”，原来的教学方案也是不断修改、完善，但要真正做到“因材施教”、“有教无类”，似乎还有很大距离。进入中职学校学习的学生，原本就是以文化课主导的“中考”竞争中的失利者，换句话说，如果他们文化课成绩好，早就进普高了。而进入中职学校后，又经受着重文化知识、轻技能培养的教学方式。现在实行技能高考，他们中的许多人可能陷入“文化课没学好，技能也很差”的尴尬境地，这与“技能高考”的制度设计方向是相背离的，即使招收到了相当数量的中职毕业生，也并不能培养出当今社会所紧缺的技术技能型人才。如果一种招生政策缺少优质的学生资源，必将遇到难以逾越的障碍，该政策是很难持续发挥其作用的。

（二）技能高考的考核标准不尽科学合理在职业教育的生源中，普遍存在学生文化基础薄弱的现象。“技能高考”通过“技能考试为主，文化考试为辅”（技能占70%，文化占30%）的政策，为中职生的升学拓宽了空间，缓解了高职院校的生源问题。但是，偏重对学生操作技能的考察，可能会误导学生走上只顾加强对技术能力的培养，而忽视了对文化知识的学习，不利于学生德智体综合素质的全面发展。实事求是地讲，通过技能高考录取的学生在文化成绩方面的确要求偏低。无论职业教育招生制度如何改革变通，一定不能忽视对学生文化素质的考察，因为学生终究是要走向社会的，他们的转岗能力和再就业能力，最终还是取决于其文化科学素养，如果以忽视学生基本文化素养为代价来进行改革，那我们的教育一定是短视的和肤浅的。从另一角度来看，中职教育系统本来已经有自己的一套评价体系，技能高考在打通职业技术培训和高等教育通道的同时，是否会导致高等教育变成职业技术培训，最终导致高等教育整体质量的下滑？因此在实践中不断完善技能高考政策，制定更加科学合理的考生录取标准，是保持和提升该政策执行力的关键。

（三）考录程序的公平性和规范性有待维护和加强在业已进行的技能高考所反馈的问题来看，的确需要正确处理好几个关系，一是文化基础知识考核与技能考核的关系，二是考试的基础性和考试的选拔性的关系，三是考试的公平与效率之间的关系，实际上是考录程序的公平性与规范性问题。由于专业技能考试由高职院校组织，即可以自主开展编写考纲、出题、组织考试、阅卷等，那么谁获得了单独考试的资格和权利，谁就将在这场招生制度改革中受益。因此大家都会积极争取技能高考组考院校的资格。按照湖北省相关政策文件的规定，只有“国家示范（骨干）高职院校、省级示范高职院校和部分招生管理规范且具办学特色的高职院校”才有资格成为组考院校。目前经省教育厅批准具备单招资质的院校只有9所，基本按国家级示范、国家级骨干和省级示范三条杠杠来划定。显然，这一规定有失公平性考量，有一些具有悠久办学历史和鲜明特色，而且具备全省强势专业品牌的学校，可能仅仅由于“块头不大”等原因错过了或“示范”或“骨干”带帽的评选，而不能成为技能高考的组考学校。而从长远看，单招组考学校的名单还将扩大，谁将在下一轮竞争中胜出？这里或许存在着教育行政主管部门与学校之间的利益寻租。观照一项政策的执行力，不仅要从政策制定者采取集中统一的意志力角度来看，还要看政策执行中的行动力，如规划组织、环境营造，受众拥护所带来的公信力。技能高考将专业技能考试放在高职学校进行，在下放了办学自主权的同时，必然要面临考试的严肃性被削弱的风险。未来不排除将技能考试院校下移到地（市）的趋向，而该项考试的规范性和权威性更加值得关注。

（四）考试成本提高的隐忧不容忽视职业教育财政投入不足依然是令人纠结的客观现实。根据《湖北省中长期教育改革和发展规划纲要(2011-2020年)》规划，湖北省将大幅度增加教育投入，“到2012年，超过国家2012年实现财政性教育经费占国内生产总值4%目标对湖北的要求比例。其中，教育费附加用于职业教育的比例不低于30%”。但实际上就全国范围而言，湖北省在教育方面的投入并不靠前，省属高职院校每年生均财政拨款是2000元左右，不跟沿海发达地区比，相比于同属中部地区省份也是有差距的，如江西省的数据是：普通高职3000元，国家示范高职院校6000元。因此，政府只有加大对职业教育的财政投入，才能保证这项改革顺利实施。组考院校需要承担额外的考试的成本。在技能高考试点期间，事实上省里面只在招生录取形式上做出了统一方案，而在资金配套方面并未有所安排。技能高考侧重实际操作，这就涉及到设备的准备和使用成本问题，诸如仪器、场地、实验设备等，数以万计的报考学生需要使用，所付出的资金成本可想而知，目前都是试点院校自己在扛。2015年技能高考全面铺开后，省级教育行政部门需要制定统一的财政预算以支持这项改革的继续。此外，参加考试的学生的经济负担会有所增加。由于现在承担技能考试的院校基本都在省会城市（以后可能会有少数在地级城市），而大量中职学校设在地市县，学生要参加考试，需要付出交通成本和考试费用。而且技能考试和文化考试是分开进行的（一次4月，一次6月），学生需多次往返省城参加考试，考虑到成本的增加，不排除部分考生的积极性会受到制约。

总之，“技能高考”作为职业教育高考改革的一种新模式，具有突出的创新价值和实践意义，它对于联接中高职教育构建现代职业教育体系、引导中职教育的教学改革、高职技术技能型人才培养等，都将产生积极的作用和影响。但是，“技能高考”招生政策仍然需要在实践中不断完善和改进，以使其真正达成预定目标，促进我国职业教育的长足发展。

作者：刘欣 冯典钰 单位：华中师范大学教育学院