高校单位层面内部控制指引研究范文

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《教育财会研究杂志》2015年第五期

随着财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）的实施，行政事业单位的内部控制逐渐成为包括非营利组织在内的经济实体的关注重点，但没有建立相应的内部控制指引，也没有评价指引和审计指引，针对高校的内部控制法规体系更是没有建立。随着高校内部控制管理面临的内外环境变化，高校因为内部控制制度的不尽完善、对风险管理的意识较薄弱、对风险缺乏有效的防范而影响了高校教育事业的持续发展。本研究从单位层面的治理结构、发展战略、人力资源、社会责任、大学文化等方面着手，明确其目标和意义，梳理风险点，提出风险控制措施，旨在建立高校内部控制指引体系。为完善高校的内部控制制度体系打下基础，提高高校管理服务水平和风险防范能力，促进高校健康可持续发展，维护社会公众利益。

一、高校单位层面内部控制指引研究的必要性

《规范》的第三章用六条内容提及到行政事业单位的单位层面的内部控制。仅从财务和会计的角度关注了行政事业单位的经济事项的内部控制。笔者认为这是不完整的。虽然我国的行政事业单位的性质多样，种类繁多，但笔者认为任何一类的行政事业单位的内部控制应具备治理结构、发展战略、人力资源、社会责任、单位文化等方面的单位“顶层设计”的内部控制。高校作为我国行政事业单位的一类重要组成部分除具有一般行政事业单位的普遍特性外还具有高校本身的特有属性，遵循着自身的运行和发展规律。不完整的《规范》对其有的指导借鉴意义，但不能满足解决高等学校复杂和特有的情况的需要，缺少必要的针对性和适用性。高校单位层面的内部控制指引是高校“路线性”的指引，具有前瞻性和战略性意义。对于高校业务层面的内部控制指引有指导和引领作用。虽然其超出了财务和会计的层面，但对于高校整体内部控制体系而言是不可或缺的。

二、治理结构指引

不论是治理结构、组织结构、组织机构还是组织架构，虽然内涵和外延上有所区别，但都属于内部控制环境类框架性的设计范畴。目的都是为了促进高校实现发展战略，优化高校组织结构设计、管理体制和运行机制，建立现代大学制度。

（一）风险高校在治理结构上存在着各种风险。笔者认为，高校至少应当关注治理结构的设计与运行的相关风险。治理结构不够健全；没有建立内控管理体制；没有独立设置内控职能部门；没有形成有效的制衡机制；内部机构没有结合自身特点和内部控制的要求设置；内部机构职责和权限不够明确；内部责权分配和授权不能有效进行。导致部门职能发挥缺失，不能有效监控或者职能交叉重叠运行效率低下。

（二）风险控制高校应当根据国家有关法律法规制定《学校章程》。高校应完善党委领导、校长治校、教授治学、纪监审计监督、教职工学生民主管理、校务公开的学校治理结构。同时，应规范议事规则，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，形成科学有效的职责分工和制衡机制。高校应建立以校长为首的校级内部控制委员会，对学校内部控制的建立健全和有效实施负责。内部控制委员会由办公室、财务部门、纪监部门、审计部门、人事部门、学生部门、教务部门、科研部门、国资部门、招标部门、基建部门、后勤部门和信息网络部门主要负责人组成。高校应设置内部控制职能部门，配备专业人员，建立领导负责、责任部门主抓和相关部门协调的内部控制规范实施工作机制。高校应当结合业务特点和内部控制要求设置内部机构，明确职责权限，将权利与责任落实到各责任部门。学校应当通过编制内部管理手册，使全体员工掌握内部机构设置、岗位职责、业务流程等情况，明确权责分配，正确行使职权。高校的重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等“三重一大”事项应当按照程序、按照规定由领导班子集体讨论决定，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策意见。内部审计部门应当结合内部审计监督，对内部控制的有效性进行监督检查。内部审计部门对监督检查中发现的内部控制缺陷，应当按照学校内部审计工作程序进行报告；定期梳理评估学校治理结构和内部机构设置，对监督检查中发现的内部控制重大缺陷，向内控委员会，党委会、校长办公会报告。

三、发展战略指引

发展战略与发展思想、战略思想、战略目标、战略规划等也都属于内部控制环境类框架性的设计范畴。其目的是为了提高高校国内、国际竞争力实现可持续发展。

（一）风险高校在制定和实施发展战略应该关注以下风险。办学目标过高，急于求成，导致无法实现的战略失败；办学目标趋同，缺乏特色，浪费办学资源；盲目扩大规模，追求“大而全”偏离学校品牌特色。发展战略因主观原因频繁变动，浪费资源危及高校生存和可持续发展。发展战略没有具体落实举措，沦为口号。

（二）风险控制制定发展战略应该考虑到世界科技与高等教育的发展趋势、国家发展战略需要、学校的办学特色与优势。高校应该在充分调查研究、科学分析预测和广泛征求意见的基础上制定发展目标。高校应制定战略规划，战略规划应明确发展的阶段性和发展程度，确定每个发展阶段的具体目标、工作任务和实施途径。高校应注重质量战略和特色战略。质量战略：高校应该注重办学质量与办学水平，而不是办学规模。人才培养方面，应集中精力培养具有创新能力的高素质精英人才。科学研究方面，应努力创造具有国际先进水平的原创性科研成果。特色战略：应弘扬办学传统，形成鲜明特色的办学理念；应根据自身条件，建设好优势学科、特色学科；应建立个性化的人才培养模式，打造精英人才的不同品牌。高校应设立发展部门或战略委员会负责发展战略管理工作，履行相应的职责。高校应该根据发展战略，制定年度工作计划，将年度目标分解、落实，完善发展战略管理制度，确保发展战略有效实施。发展部门或者战略委员会应加强对发展战略实施情况的监督，对于明显偏离发展方向的情况，应及时报告。不应人为的频繁变更调整发展战略，如确因国际、国内、学校实际情况发生重大变化的应该按照规定程序调整发展战略。

四、人力资源指引

人力资源是高校的第一资源。高校人力资源的管理、开发和利用，是高校建设与发展的核心内容之一，是落实人才强校战略的时代要求，直接关系到高校战略能否顺利实现。

（一）风险高校在人力资源管理、开发和利用过程中应关注以下风险。人力资源数量和质量与学校发展不匹配，可能导致高校发展战略难以实现；人力资源激励约束制度形同虚设，技术秘密和国家机密可能外泄；人力资源退出机制不健全，可能招致法律诉讼或学校声誉受损。

（二）风险控制学校应当根据整体发展规划制定出人力资源总体规划，实事求是分析人力资源现状和科学预测未来人才需求量，针对不同岗位制定出岗位要求，着眼于全局着眼于未来，制订出年度人力资源需求计划。高校应当制定和实施有利于学校可持续发展的人力资源政策。人力资源政策应当包括下列内容：员工的聘用、培训、辞退与辞职。员工的薪酬、考核、晋升与奖惩。关键岗位员工的强制休假制度和定期岗位轮换制度。掌握国家秘密或重要技术秘密的员工离岗的限制性规定。学校应当定期评估年度人力资源计划执行情况，总结人力资源管理经验，分析存在的主要问题和不足。通过完善人力资源政策，建立起符合学校自身建设的人力资源政策。

五、社会责任指引

高校的社会属性决定了高校必须履行和承担相应的社会责任，所承担社会责任的内容，则由组织自身的类型和行为目标所确定。高校的教育型组织特性、学术型组织特性、文化知识型组织特性等决定了高校应履行和承担人才培养的社会责任、科学研究的社会责任、文化传承的社会责任，以及利用自身的教育、文化与科研技能等专长服务于社会的责任。

（一）风险高校在履行和承担社会责任的过程中，应该关注人才培养质量不能满足社会需要；在科学研究过程中学术不端、学术腐败导致高校声誉受损，影响高校健康可持续发展。文化传承方面的风险详见大学文化指引。高校在服务社会方面应关注片面追求社会服务追逐经济利益，放弃了高校本有的立场，使得高校背离应该承担的社会责任的风险。

（二）风险控制高校应从培养高素质人才出发，树立科学的质量观，把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准，不断提高高校自主办学、自我管理的能力，提高教育水平和高层次人才培养质量，以适应社会和时代的需要。高校应加强师德师风建设，加强制度建设并建立长效机制，形成良好学术道德和学术风气，防止学术不端行为。高校在服务社会的过程中应摆脱功利主义的影响，突出公共性特征，为社会公共利益提供服务。高校还应通过与社会的联系，帮助改善社会，提供社会进步的思想理念，比如公平、民主、正义等，帮助社会改善生存环境。

六、大学文化指引

大学文化、校园文化、组织文化都是文化范畴。大学文化是大学在长期办学实践的基础上，经过历史的积淀、自身的努力和外部环境的影响，逐步形成的一种独特的社会文化形态。大学文化是大学核心竞争力之所在，主要包括凝聚力、教育力、创造力和影响力，是大学赖以生存、发展、办学和承担重大社会责任的根本。

（一）风险高校在文化建设的过程应关注大学文化的庸俗化、功利化导致背离大学精神；大学文化的趋同化，缺少自身特色；大学文化的简单化、片面化，导致文化建设不完整的问题；大学文化的孤立化、禁止化，导致不能适应时代的变化沦为落后的文化，阻碍学校的发展。

（二）风险控制大学文化建设应注重平等的多元意识，科学的批判精神，自由的个性发展，终极的人文关怀，以及非功利的价值追求，坚持大学的优良传统，避免“官本位”和“商业化”的负面影响。大学文化建设应全面关注优秀的精神文化、科学的制度文化、特色的物质文化、人性的环境文化等方面的建设。大学文化要继承传统又要适应时代的变革，大学还应面向时代、面向国际、面向未来不断创新知识、创新文化。高校领导干部应当在学校文化建设中发挥主导作用，学校员工应当全员参与，共同践行文化建设追求的目标。

七、高校单位层面内部控制指引研究的展望

高校治理结构、发展战略、人力资源、社会责任、大学文化应是统一协调发展，相辅相成、相互配合、相互呼应。各高校在制定自身的内控指引时应注意单位层面内控指引之间以及与业务层面指引之间的相互关系。笔者在研究指引的过程中发现治理结构、发展战略、人力资源、社会责任、大学文化之间还存在着某种递进或是交互关系，值得今后进一步深入研究。

综上所述，在我国不断深化高校综合改革的关键时候，高校应努力建立健全内部控制，建设现代大学制度，完善治理结构稳步实现既定的发展战略，履行应尽的社会责任，用大学文化建设引领社会发展。

作者：王春晖 单位：南京医科大学 财务处