浅谈我国高等职业教育改革的法律基础范文

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《教育革新》2017年第9期

摘要：从中国古代职业教育的特点、近代职业教育的特点到建国后中国高职教育的发展，总结出一个观点，我国高等职业教育的法律基础薄弱，受思想理论影响比较大，走了很多弯路，因此需要加强法律基础，理论指导也需要法律依据和现实基础。

关键词：高等职业教育；改革；法律

我国的职业教育受传统思想观念影响较大，统一的本土立法从古到今比较少，目前高位立法也很少，高等职业教育（以下简称高职教育）还没有专门的高位法，虽然有许多规范性文件和地方性法规，但不系统不统一，法律基础还是很薄弱。一国的发展得依靠教育，教育影响国家的发展，因此，高职教育改革需要法律基础。

1中国职业教育发展的特点

1.1中国古代职业教育的特点

（1）正规化教育只为“治术”一岗。夏朝以前的父传子承、观摩练习等与生活密切相关的职业教育，是一种非学校教育，是社会生活的一种需要，如燧人氏钻木取火，神农尝百草等。夏朝以后，出现了“夏曰校，殷曰庠，周曰序［1］”之类的教育机构，是为了统治阶级的利益，主要传授贵族子弟军事、卜筮和祭祀方面的知识和技能以及政治道德教育，教他们如何统治、奴役人民，并非涉及全民职业教育。之后各朝代至清末，一直存在官办职业教育，但无一不是为了“治术”［2］。当然，除了官学还有私学，但绝大多数私学的目的还是为了养士以选官，例如最受赞美的孔子私学，孔子提出“有教无类”“因材施教”的教育原则，扩大了教育对象，但其“学而优则仕”的缄条，还是标明了其选拔“治术”人才的目的。汉的“书馆”、“经馆”，唐、宋、元的“书院”等无一例外。官学和受朝廷重视的私学，教育内容大都以“经学”为主，逐步增加一些技术性内容，如医学、算学、天文、文学、艺术等职业教育内容，先后被列入官学课程，成为官学专业，因为统治天下也需要技术性人才。其他的百工技艺同农业知识技能一样，只能在民间以非学校的形式传播。

（2）受思想家、教育家的影响较大。中国古代职业教育受思想家、教育家的影响较大，如春秋战国时期，受到思想家、教育家极力鼓吹的“劳心者治人，劳力者治于人”观念的影响，使得教育的目的就是为了“入仕”，对职业（实科）教育存在轻视、鄙薄的思想，所谓“巫医乐师百工之流，君子不齿”，“重世俗而轻神性、重道德而轻功利、重政务而轻自然、重和谐而轻竞争、重整体而轻个体”［3］。对于各朝代来讲，农业是基础，受到非常之重视，但“劳力者治于人”的观念禁锢了人们的思想，不管官学还是私学都不设农桑专业［4］。《荀子.解蔽》：“农精于田而不可为田师，贾精于市而不可为市师，工精于器而不可为器师”，这种否认“仕途”以外职业地位的思想，严重挫伤了生产技能知识传播的积极性。荀子还主张，“械用则凡非旧器者举毁”。老子“无为”的思想，认为器械的改进，对国家、对统治者是有害的。秦始皇则受到法家思想的影响“禁私学，以吏为师，以法为教”［5］。汉朝听从董仲舒的建议“罢黯百家，独尊儒术”。从此，儒家思想影响着各朝代的教育。“科举”制度是隋唐直到清末近1300年的国家官员资格认定考试制度。由于受儒学的影响，到最后选拔考试内容就剩下“经学”了，也就是考试科目就剩下“语文”了［6］。清末科技知识那么薄弱，跟程朱理学的唯心主义是分不开的。北宋汪洙的诗句“万般皆下品，唯有读书高”指的是所有行业都是低贱的，只有读书入仕才是正途。这对科技职业教育的抑制可见一斑。虽然墨翟主张“各从事其所能”，颜之推提倡“积财千万，不如薄技在身”，王安石崇尚实用，黄宗羲认为学贵适用，［7］但都没被统治阶级长期所重视。

（3）缺乏全面职业教育的统一立法。中国古代，除了在刑事方面有法典外，其他领域无成文法典，都是经思想家、政治家等大臣的进谏，形成帝王的诏书和旨意，这就是法；地方官员的告示、命令就是地方法规。职业教育方面也一样，帝王的旨意就是官学所依据的法，私学依据官学的主旨，融合思想家教育家的学派思想就形成了教育制度，都是在实践中逐步形成的，没有立法所依赖。不管是官学还是私学，没有一个统一的立法来规范全民教育。

1.2近代职业教育的特点

（1）受西方教育制度影响大。二次鸦片战争失败后，在西方思想的影响下，逐步产生了实业教育思想，其中张之洞的教育思想和教育活动在清末教育中发挥了重要作用。1862年，恭亲王奕䜣、桂良和文祥奏请在北京创办京师同文馆，洋务派官员把地主阶级改革派以来喊的向西方学习的口号从思想意识变成了实际行动，中国近代第一所新式学堂由此产生了。［8］许多官员和学者被派出去学习西方各国的教育制度，并在自己的著作里介绍西方的教育制度，如斌椿的《职方外记》，丁韪良的《西学考略》等。西方的一些传教士、教育家等（如花之安、李提摩太）也通过多种途径向中国介绍西方学制。康有为建议光绪皇帝颁布谕令“远法德国，近采日本，以定学制”。

（2）职业教育立法促进职业教育的发展。最开始，思想教育家通过皇帝的谕令以促进自己的教育思想和教育制度的实现。尽管清廷的新政最后以失败告终，但符合时代要求的职业教育没有被顽固派的倒行逆施所阻断。1902年张百熙、荣庆、张之洞制定了《奏定学堂章程》，其中《钦定高等学堂章程》第一次把高等职业教育列入学制。但其规定“程度与高等学堂和大学预科相当”，以及《奏定学堂章程》规定“（中等）实业学堂卒业出身，应比照中学堂卒业生一律办理”，泯灭了职业教育的特殊性，加上帝国主义的侵犯，所以，学制并未得到有效实施。1904年制定的《奏定学堂章程》其中有七份法律文件是专门规定职业教育的，被评为“职业教育法制是癸卯学制中最适合中国的部分”［8］。1904年的《奏定学堂章程》颁布后，教育领域内发生了废除科举、设立教育管理机构、确立教育宗旨等重大事项。1912年公布的《普通教育暂行办法通令》和《普通教育暂行课程标准》恢复了因战乱和政治更迭而停顿了的教育事业。1922年大总统颁布《学校系统改革案》，推动了职业教育的继续发展，全国职业学校数目由1921年的719所增长到1926年的1518所。1926年后，由于学制的综合制中职业教育缺乏独立性而受普通教育的排挤，职业学校数目又急剧下降。国民政府从1932年开始，对教育法制进行了大规模调整，制定了以《职业学校法》、《职业学校规程》和《职业补习学校规程》为核心的系统的职业教育法规，推动中国职业教育进一步发展。1912年至1931之间，职业补习教育未列入法规范围，过着名存实亡的日子，1933年，将其纳入法令规范后，成了中国职业教育的重要组成部分。

2建国后高职教育的发展

2.1高职教育的立法状态

1980年南京市政府创办金陵职业大学，是新中国成立后的第一所职业大学，标志着我国高等职业教育已经诞生。1982年通过的《中华人民共和国宪法》总纲第十九条中提到了发展职业教育，明确了职业教育的宪法地位。1985年5月的《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出高等职业技术院校这个名称。1996年5月《中华人民共和国职业教育法》才第一次把高等职业教育以法律形式固定下来。1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》其中第68条规定：“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”确定了高职院校的属性是高等学校。目前为止，专门规范高等职业教育的法律还没有。其他的规范高职教育的有国务院的行政法规、规章、文件，教育部和其他部委颁发的文件，地方政府及教育部门颁发地方性法规、规章等。已初步形成了以《职业教育法》为核心，以各地的地方性法规为补充的不完善的高等职业教育法律体系。

2.2立法对高职教育发展的影响

1996年之前，虽然没有制定高位的专门职业教育法（狭义上的法律），但中共中央的文件对高职教育起着巨大的推动作用，如1985年5月的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，在大力发展中等职业技术教育的同时积极发展高等职业技术院校，这是第一次提到高等职业技术院校。当时不管在理论还是实践上，人们对高职教育认识是模糊的，这个《决定》促进了职业教育多样化发展，适应了社会的需要，并促进中职与高职教育的有机衔接。1996年《职业教育法》和1998《高等教育法》颁布后，高等职业院校数量不断增加。国家教委和其他部委针对数量日益增多的职业院校规范性文件，对规范高职教育起着巨大的作用。之后，在两部高位法的指导下，国家了许多关于高职教育改革的文件，如1999年1月13日的《世纪高职高专教育人才培养模式和教学内容体系改革与建设项目计划》、国务院2002年《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、教育部2004年4月2日下发《关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》（教高［2004］1号）、2013年《关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》等等。逐步完善了高职教育体制。

2.3专家学者的学术理论对立法的影响

20世纪90年代中期以前，计划经济的成分占主导地位，国家发展职业教育的政策目标和手段之间具有高度的一致性。在计划经济体制向市场经济体制转轨之际，由于对职业教育认识不足，专家学者们夸大了职业教育的产业化作用，甚至商业化，要求职业教育从自身的运作和受教育者的身上获取回报，忽略了职业教育的事业性和公益性。于是政府在投入方面重普通教育轻职业教育，从《高等教育法》和《职业教育法》对“投入”的规定可以看出，《高等教育法》第七章“高等教育投入和条件保障”规定投入“以财政拨款为主”，而《职业教育法》没有这样的规定，更没有规定高等职业教育经费占财政收入的比例，严重影响了高职教育的质量和进程。［9］使得高职院校收费高，大部分农村贫困学生交不起学费而无法接受职业教育，违背了《职业教育法》本身“发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展”的宗旨。1999年教育部出台的“三不一高”政策，即高职教育的学生报到时不转户口、毕业时不包分配和不发就业派遣证，按培养成本收取高学费，严重挫伤了学生上高职院校的积极性。20世纪80年代，鼓励企业学校，鼓励学校办企业，且不考虑企业和学校的性质，形成一个“厂办校，校办厂”的趋势。20世纪90年代，在专家学者的“校企要分离”的呼吁下，1995年，国家经贸委、原国家教委等五部委联合下发了《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》，要求企业的生产经营主体逐步与企业所办的中小学校、医院等公益型机构、后勤服务等福利型机构相分离。然而，受传统的“重学轻术”思想的影响，有的地方政府首先将企业办的职业学校撤掉，至于中小学、医疗单位，虽然分开了，但企业对它们还是关心着。2001年11月，国务院发出了《关于北京大学清华大学规范校办企业管理体制试点指导意见》，要求同方独立出来。随后，各地方政府也都了文件，如山东《关于促进高等学校校办企业改革与发展的若干意见》等，要求学校办的企业统统要脱离出去，形成独立的经营主体。然而，不考虑高职院校的特殊性，不对高职院校做另行规定。导致后来高职院校到处求企业合作，但就只一头热。虽然近两年也允许高职院校办厂办企业，但这种多年来低水平习惯收次等学生的高职院校已经没有了办企业的热情，口号喊得响却没有实际行动。

3高职教育改革的法律基础

3.1立法对高职教育的保障作用

各个国家的职业教育发展都是有波折的，但有的国家职业教育比中国起始得晚，发展却比中国好，原因是这些国家重视职业教育立法工作，很早就对职业教育进行立法。美国在职业教育萌芽阶段援用了英国的学徒法。1641年，殖民时期新普利毛斯州的州议会就通过了一项法令，授权市镇行政管理委员会成员可以把穷人的孩子送到行业师傅家里去当学徒。1642年，马萨诸塞湾殖民当局颁布了一项学徒法，要求雇主有义务送受雇者去学校学习职业技能。1862年美国就有了高职教育法，即《摩雷尔法案》。其后，还不断地增加新法和修正案，关于高职院校财政补助有法案，关于职业大众化也制定了法案等等。欧洲各国关于职业教育的立法都比较早，如英国，当16世纪出现穷苦人们或努力去富人家当学徒的时候，1562年就制定了《工匠•徒弟法》，1662年又制定了《济贫法》，保障学徒制的发展。我们中国在颁布《职业教育法》之后，高职教育得到迅速的发展。但是中国关于高职教育还没有高位立法。目前的《职业教育法》还存在一定的缺陷，对高职院校的经费投入、高职教育培养目标、高职院校对农村职业培训的投入没有具体规定等等。不能很好地对高职教育起着保驾护航的作用。

3.2高职教育改革也要有法可依

目前，我国还没有高位的高职教育法。虽然有许多国务院部委的文件和地方政府的地方性法规，但文件政策没有法律稳定、权威性强。高职教育不能不改革，因为它需要时刻适应市场变化，时刻有种危机感，但没有高位法的指导，高职教育改革容易受地方利益的影响，会走弯路。俗话说“十年树木，百年树人”，一旦遇到不科学的教育政策，会影响几代人才的培养。因此，高职教育改革要做到有法可依，有法必依。

3.3教育改革专家的提议

必须要有法律依据及现实基础在教育改革方面，经过这么多年的观察，我发现教育改革喜欢往两端发展，专家学者们的理论标新立异，但有的走了极端。例如，职业教育产业化，差点儿就商业化了，完全忽略它的事业性。教育它的事业性和公益性决定了它不能市场化，职业教育必须适应市场，但本身不能市场化。再如校企分开，到最后校企用胶水粘都粘不拢了，完全不考虑法律精神和现实基础。一旦趋势走向偏了，纠错的时间要得太长了。中国古代“劳心者治人，劳力者治于人”和“重学轻技”的观念到现在还影响着中国的职业教育。现代的教育专家理论很多，不乏有走极端的，也“润物细无声”地影响着教育政策的形成。因此，高职教育改革包括所有的教育改革思想理论的提出必须要有法律依据或符合法律精神或原理，并提供现实考察依据，阐述现实基础，必须是符合全民利益的，符合教育规律和性质的，而不是讨部分人欢心的。

参考文献：

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［2］范忠信.兴学养士与古代中国“官本位”教育法制——以官学为对象的初步考察［J］.暨南学报，2011（6）：130.

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［8］王文东.中国近代职业教育法制研究［D］.北京：中国政法大学，2006（4）.

［9］渠东玲.建国后我国高等职业教育政策研究［D］.济南：山东师范大学，2007（10）.

作者：向秋英 单位：常州纺织服装职业技术学院