基础教育政策变迁的路径与内在逻辑范文

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一、民国时期农村基础教育政策的发展历程

1.民国中期农村基础教育政策的改革与发展（1927~1936）

1927年南京国民政府正式成立，到1936年抗日战争爆发前的10年时间被称为10年内战时期，10年里，社会政局相对稳定，当权者重视借助教育的力量来维护其统治，教育投入有所增加，教育体制日臻完善，国民政府竭力加强对教育的控制，把教育作为“以党治国”和“三民主义治国”的工具，以达到维护其统治的目的。具体而言，民国中期农村基础教育政策的变迁，大致可以概括为1927~1931年的改革阶段和1932~1936年的发展阶段。在改革阶段，大学院和大学区制的试行与废止，教育行政组织法的公布与修正，三民主义基础教育宗旨的推行，《实施三民主义乡村教育案》（1930）和《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）的具体施行，构成了农村基础教育政策改革的主要内容；在发展阶段，初等教育制度政策的发展即小学校学制、小学校课程、小学训育制度、毕业会考制度以及升学就业指导办法等政策内容的颁行和实施与国民义务教育体系的完善即国民义务教育整体规划与分期规划、短期小学、二部制、巡回教学以及强迫入学教育等政策内容的议定和推行，共同构成了农村基础政策发展的主要内容。这一方面阻遏了教育的民主化进程，中断了“五四”以来教育界百花齐放、自由活泼的发展势头；另一方面又使得教育建设法制化、规范化，逐渐步入稳定和统一管理的轨道，从而使得民国中期包括基础教育、农村基础教育在内的教育发展与改革进入一个相对稳定的发展时期。

2.民国后期农村基础教育政策的调整与拓展（1937~1949）

1937年，抗日战争爆发，中国基础教育尤其是农村基础教育事业的正常发展面临着极大的发展阻碍，根据“抗战建国”的基本国策，国民政府建立“战时须作平时看”的教育政策方针，对当时国情环境下的基础教育事业采取了相应的应变和调整措施。概括来说，民国后期农村基础教育政策的变迁分为两段，即1937~1944年的调整阶段和1945~1949年的拓展阶段。在调整阶段，战时农村基础教育政策方针的确立、各项训育制度的施行、“新县制”下《国民教育实施纲领》（1940）的订定，以及对于国民基础教育的各项具体规定，共同构成了推动当时民国后期农村基础教育事业进入战时条件下的最主要政策内容，时至1945年抗战结束，却并没有迎来全国人民所期盼的和平建国时期，国民政府发动全面内战，基础教育尤其是农村基础教育的发展并没有迎来一直期待的良好时机，而是在战火中以政府推行《全国实施国民教育第二次五年计划》（1946）为政策保障核心，基础教育继续缓慢发展着。但是在一些教育学者以及相关进步人士的支持和努力下，儿童义务教育与失学民众补习教育融为一体，较大地增加了国民接受教育的比例，民国后期的农村基础教育政策仍然是在前期和中期的经验积淀下，更多地走向政策方针层面上的拓展和进步。直至1949年解放战争的结束，国民政府在军事、政治和经济上的溃败和失势，最终结束了其长达38年的统治，从而使得为国民政府服务的包括农村基础教育在内的国民教育事业宣告终结，并遵循历史的脚步，走进了下一个教育发展的新时期。

二、民国时期农村基础教育政策变迁的基本路径

1.改革学制系统

20世纪上半叶是中国近现代教育史上学制系统确立和发展的关键时期，民国时期农村基础教育的发展、普及与规划政策与同时期的学制系统改革是密切联系的，这是因为学制系统规定着各级各类学校的任务目标、入学条件、修业年限及其相互关系，从而形成明确清晰的学制系统图，学校教育系统的改革可以说是各级各类学校教育政策改革、发展及至转轨的最核心内容。1912年9月，民国政府教育部第一个学校系统令即“壬子学制”正式颁布，随后又陆续颁布了很多在全国临时教育会议上得以讨论修正并通过的诸如《小学校令》、《小学校教则及课程表》等法令规程，这些法令的充实，使得“壬子•癸丑”学制于1913年渐成体系并最终综合起来形成一个统一全面的学制系统。这一学制推行后不久，其系统本身的若干缺陷开始显露，全国范围内开始形成改革学制系统的共识。从1915年全国教育会联合会第一届年会开始，期间袁世凯专制统治试图恢复复古教育时期也曾先后颁发《国民学校令》和《预备学校令》，试图改革学制系统从而实行比较严格的双轨制学校系统案，但未及实施并因其失势而废止，再经由第五、六届年会，直到1921年10月第七届全国教育会联合会年会，会上以广东省提案为根据，参酌其余九省提案，议定了《改革地方教育行政制度案》，形成了1921年学制系统草案（史称“辛酉学制”），此后围绕“辛酉学制”的讨论逐渐形成全国范围内的高潮，并最终于1922年9月通过《学校系统改革案》，且施行全国。“1922年新学制”即“壬戌学制”，又称“六三三学制”，其是在新文化运动的推动下，适应学制改革的需要，经过较长时间的酝酿和研究而制定出来的，同时又是中国近代教育史上持续时间最长、影响最大的一个学制系统，此后民国时期的学制系统基本都沿用了1922年新学制，遇有新情况新需要时，也仅是在“壬戌学制”的基础上不断进行修定和拓展的，实质内容并没有发生重大变化。其中1928年5月，大学院在“壬戌学制”的基础上修订《整理中华民国学校系统案》，即“戊辰学制”，以期与时俱进，但仅只有同年8月公布《学校系统表》得以正式公布推行。此后南京国民政府教育部又对当时当地的学制系统作了修改和变动，尤其是1932年前后《小学法》、《小学课程标准》、《小学规程》等相关教育政策法令的颁布，使得民国时期的初等教育方面的学制改革体系基本完善和定型。调整小学学制以增加灵活性和弹性，建立国民教育制度等针对基础教育学制的调整，均是根据国情和发展需要作出的具有针对性的、较为有效的调整措施，从而使得我国基础教育包括农村基础教育在以后的战争时期仍在持续发展，并在一定程度上完成了我国基础教育学制系统改革的基本框架构建。综上所述，以1912~1913年的“壬子•癸丑学制”、1921~1922年的“壬戌学制”以及1932年前后对学制系统的修订和变动共3个阶段的学校系统方案调整为主线的学制改革，横贯并引领着民国38年教育发展的整体历程。“一个制度是否具有可行性，不仅仅在于这个制度形式上是科学的，还必须符合国情、区情，必须有财政支持，还需有辅助性的配套措施。学制改革成功与否，也不在于是否模仿了国外的最先进的学制，而在于是否制定了一个最适合本国国情的学制”［2］。农村基础教育政策作为民国教育政策改革发展的重要内容，始终顺延着民国时期学校系统改革方案的整体方向，学制系统改革在倾向于单轨制、双轨制和中间制的选择中，势必会对基础教育政策改革的方向产生决策性的规划引导作用，因此，不同历史时期学制系统改革的不同选择，也必然引导着包括基础教育发展在内的教育走向不同的发展轨迹。

2.重视义务教育

民国伊始，1912年9月3日，教育部公布学校系统令即“壬子学制”，明确规定小学校4年为义务教育，义务教育作为民国基础教育的重要内容，第一次正式出现在民国初期的教育政策法令中，并从此开启了民国重视义务教育实施与发展的规划历程。随着《小学校令》和《小学校教则及课程表》的颁发，充实着“壬子•癸丑学制”的纲领性文件内容。作为民国初期最为进步性和科学性且影响较为重大的学制体系，初等小学校4年为义务教育的明文规定，使得实施义务教育成为民国教育发展无法回避的充要条件。随后1914年12月，教育部拟定《整理教育方案》共30条，第一条亦明确指出确定义务教育年限，明白宣示，使地方知道建设学校为国家之责任。时至1915年袁世凯《特定教育纲领》的颁布，虽然为封建腐朽教育思想的复苏提供了可能，但其总纲中仍然明确规定着实行义务教育，宜规划分年筹备办法，务使克期成功以谋教育之普及。同时1915年5月3日，《义务教育实行程序》的31条得以批奉，义务教育作为民国基础教育的重要组成部分，拟定分两期办理。1919年3月，教育部公布《全国教育计划书》，在描述普通教育章节时明确规定国库补助各省区初等教育费，且义务教育应分年计划进行，以期10年以后渐图普及。1922年的“壬戌学制”，在义务教育方面做了年限暂为4年之准，但各地方至适当时期得延长之的明确规定。1920年4月2日，教育部拟定《分期筹办义务教育年限》，订定分期筹办义务教育年限，并以8年为全国一律普及之期，全面制定1921~1928年全国义务教育分期发展的具体规划。1931年6月1日，国民政府公布的《中华民国训政时期约法》明确规定，已达学龄之儿童应一律受义务教育，其详以法律定之；而未受义务教育之人民，应一律受成年补习教育，其详以法律定之［3］。1935年6月1日，行政院抄发《实施义务教育暂行办法大纲》11条和《义务教育经费支配办法大纲训令》，其目的在于使得全国学龄儿童（指6~12岁之儿童而言）于10年期限内逐渐由受一年制、二年制达于四年制之义务教育，且义务教育的实施，应注重生活之教育并从1935年8月至1944年8月9年时间内分3期进行［4］。1935年6月20日，行政院批奉《实施义务教育暂行办法大纲施行细则》指令，在《教育部实施义务教育暂行办法大纲施行细则》中规定全国学龄儿童除入普通小学者外，在实施义务教育第一期内（即民国二十四年八月至二十九年七月）应依本细则受一年短期小学教育，在第二期内（即民国二十九年八月至民国三十三年七月）应依本细则受二年短期小学教育［4］。为了推动义务教育的发展与普及，在此后的一段时期内，教育部相继颁发了《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《一年制短期小学暂行课程标准》（1935）、《二年制短期小学暂行规程及课程标准总纲》（1937）、《实施二部制教学办法》（1937）、《巡回教学办法》（1937）及《学龄儿童强迫入学暂行办法》（1937）等相关教育政策文件。同时，根据《县各级组织纲要》，1940年3月21日，教育部订定《国民教育实施纲领》，国民教育之普及以5年为期，自民国二十九年八月起至民国三十四年七月止，亦分三期进行。直至抗日战争胜利后，国民政府在教育复员的基础上，提出了全面普及国民教育的拓展方案。要求未实施国民教育的收复区省份，从1946年1月起拟定“第一次实施国民教育五年计划”，要求后方已实施国民教育的19省市，从1946年1月起，贯彻《全国实施国民教育第二次五年计划》，以充实国民学校和以国民学校为中心工作，务求学校充实，师资健全，经费稳定，各省失学儿童和失学民众都能接受义务教育或补习教育，即已完成一保一国民学校，一乡镇一中心国民学校，全部学龄儿童及失学民众受相当之义务教育与补习教育，同时国民学校一律办高级班，使一般学龄儿童均受6年之义务教育。《全国实施国民教育第二次五年计划》使得儿童义务教育与失学民众的补习教育融为一体，较大地增加了国民接受教育的机会［5］。另外，1947年1月1日，国民政府公布《中华民国宪法》，其第十三章第五节教育文化专节叙述到国民受教育机会一律平等，6~12岁之学龄儿童，一律受基本教育，免纳学费。其贫苦者，由政府供给书籍。已逾学龄未受基本教育之国民，一律受补习教育，免纳学费，其书籍亦由政府供给，可见免费义务教育在宪法中占有突出的地位，且已经具有政策规定上的法律效力［6］。总之，从民国伊始的1912年至民国行将结束的1947年，国民政府在推行农村基础教育发展的过程中，关于国民义务教育方面教育政策文件非常之多，且始终是农村基础教育发展过程中最为重要的重点组成部分，几近可以被看成是国民义务教育发展与普及的成果，将直接决定着民国时期农村基础教育发展与普及的成效。

三、民国时期农村基础教育政策变迁的内在逻辑

1.农村基础教育政策框架体系日趋完善

1912年民国初建，教育部甫立，打破了清末封建落后的农村教育体系，试图建立具有资产阶级性质的教育体系，成为民国教育行政主管部门的首要工作。颁布新的学校系统令，不断议定和充实教育法律政策内容，学堂一律改称学校，初等小学校实行义务教育，制定新的课程标准，充实着“壬子学制”并最终完善成为“壬子•癸丑学制”。民国初期的资产阶级教育体系在政权伊始的理想化追求中仓促出台，时经1915年封建复古教育的回溯，在经历过新文化运动对旧文化和旧教育的深度批判后，中国教育界内教育思想观念已经彻底转变为追求资产阶级新教育政策的确立和发展。农村基础教育政策在新教育政策方针的指引下，在基于民国初期教育体系的框架调整下，随着民国中后期《实施三民主义乡村教育案》（1930）、《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）、《小学法》（1932）、《小学规程》（1933）、《小学课程标准》（1932）、《小学特种训育纲领》（1933）、《调查学龄儿童办法》（1935）、《义务教育经费支配办法大纲训令》（1935）、《全国教育会议关于义务教育议决案》（1935）、《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《实施巡回教学办法》（1937）、《国民教育实施纲要》（1940）、《保国民学校及乡镇中心学校基金筹集办法》（1940）、《乡（镇）中心学校设施要则》（1942）、《国民学校法》（1944）、《全国实施国民教育第二次五年计划》（1946）等直接或间接相关于农村基础教育的政策文件的颁发、实施和推行，民国时期农村基础教育政策在政策层面上，具体且深入到最基层的行政规划区域，以便教育管理的便利与灵活；在义务教育层面上，全面且详尽至年限、课程和发展规划，以便提升国民素质和人才培养；在教育宗旨上，明确且突出三民主义的国民教育宗旨，以便明确教育发展方向和路径轨迹。在资产阶级教育性质未变的前提下，民国时期农村基础教育政策的框架体系日趋走向完善和成熟，并在推动农村基础教育发展上发挥着越来越重要的引领和促进作用。

2.始终把发展农村义务教育放在首要战略地位

民国时期十分重视国民教育，并始终把发展农村教育作为国家发展、民族复兴最为有效的手段之一，认为只有重视农村教育，重视农村义务教育的发展，才能完成整个教育发展规划的最基本、最重要的内容。基于民国时期农村区划作为整个行政区划范围内大部分内容的现实国情，农村基础教育必然成为国民教育最重要的组成部分，而农村义务教育的实施和发展状况将最终成为农村基础教育发展的基石。始终把发展农村义务教育放在国民教育发展的首要战略地位，这不仅需要理论上的正确认识，同时也需要政府在具体教育实践中给予农村教育实质性的政策帮助和支持。民国时期尤其重视农村义务教育的发展，在民国政权的38年间，国民政府行政院和教育部针对农村义务教育的普及和发展制定了若干政策法律文件，诸如《强迫教育办法》（1913）、《义务教育施行程序》（1915）、《分期筹办义务教育年限》（1920）、《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）、《实施义务教育暂行办法大纲施行细则》（1935）、《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《短期小学实验办法》（1935）、《二年制短期小学暂行规程》（1937）、《调查学龄儿童办法》（1935）、《学龄儿童强迫入学暂行办法》（1937）、《强迫入学条例》（1944）等专门保障义务教育实施和普及的相关教育政策文件，同时也包括《整理教育方案》（1914）、《全国教育计划书》（1919）、《实施三民主义乡村教育案》（1930）、《关于整顿学校教育造就适用人才案》（1932）、《国民教育实施纲领》（1940）、《国民学校法》（1944）等全面规划国民教育发展中包含义务教育尤其是农村义务教育内容的相关教育政策文件。需要特别强调的是，为了大力发展农村义务教育，努力保障农村义务教育发展过程中所必需的财政投入，以期避免农村义务教育在正常的发展过程中，由于资金限制所带来的物质（比如校舍配置、必要的教学设备以及图书参考资料等等）缺乏而陷入发展困境，政府颁布的《各省县市筹集义务教育经费暂行办法大纲》（1925）、《义务教育经费支配办法大纲训令》（1935）、《保国民学校及乡镇中心学校基金筹集办法》（1940）等直接或间接相关于义务教育经费投入方面的教育政策文件，对于保障农村义务教育的实施和普及尤为重要。

3.规范、法治的科学化发展过程

民国时期资本主义性质的农村基础教育政策法规所构建的教育体系，是与中国两千多年积淀下的封建传统教育完全不同的教育理论体系和发展模式。民国建立之初，新建立的资产阶级政权激进追求新的学校教育制度，《普通教育暂行办法》（1912）、《普通教育暂行课程标准》（1912）、《小学校令》（1912）、《小学校教则及课程表》（1912）、《强迫教育办法》（1913）、《整理教育方案》（1914）等各类直接或间接相关于农村基础教育的各项教育政策措施相继出台，使得民初农村基础教育的规范式科学化发展过程突飞猛进。随着袁世凯倒行逆施试图复辟帝制，《颁定教育宗旨令》（1915）、《特定教育纲领》（1915）、《义务教育施行程序》（1915）、《国民学校令》（1915）、《国民学校令施行细则》（1916）等带有封建尊孔复古性质的落后教育政策文件的颁发，使得刚刚建立起来的先进教育政策制度受到打击。“由于传统教育观念的根深蒂固，现代教育的任何推进都处处受其掣肘”［2］，尤其是在以彻底批判旧文化旧教育的新文化运动开始之前，民主进步的教育思想、教育实践与封建落后的教育思想、教育实践的往复斗争始终贯穿在基础教育政策发展的科学化进程中，且其科学化进程可以说是举步维艰。但同时农村基础教育政策逐渐走向科学化的构建过程中，也正是由于这种不断的矛盾冲突促进或加速着教育政策实施的法治式和规范式科学发展。民国时期农村基础教育政策体系的科学化过程经由初期的仓促出台，在复古和反复古教育循环往复的斗争中不断充实和完善，到民国中期已开始逐渐融入到民国社会的发展之中，并逐渐适应现代教育的发展要求。20世纪20年代以后，尤其是南京国民政府成立之后，民国基础教育政策改革的历程中更加倾向于教育政策的规范化发展。“一方面，政府接连出台了一系列加强教育管理、建设的法令法规，使新式学校教育体系建立后一直没有理顺的一些问题的解决有了法律依据；另一方面，政府制定了一系列有利于教育质量提高的制度，如教科书审查制度、毕业会考制度、教师资格制度、训育制度等。”［2］民国时期尤其是民国后期实行的这些教育政策（法律、法规和制度），其规范化和法治化发展方向下的科学化过程，“结束了清末民初新式学校教育体系建立以来新旧教育冲突的混乱局面，一定程度上有利于教育秩序的稳定和教育质量的提高。”［2］虽然这些农村基础教育政策也是国民政府试图通过加强教育控制以维护其政权统治的重要手段，但民国时期教育政策制定和发展过程中规范、法治的科学化选择对于民国时期农村基础教育的发展所起的积极作用是不言而喻的。

4.模仿、探索的本土化适应过程

“中国现代基础教育体系的创建启动于西学东渐后西方教育制度对中国传统教育的冲击，并经洋务教育运动等教育改良的实践，最终在清末新政中正式诞生。由于这套体系是对国外教育体系的模仿，因为它与中国本土实际情况有着很大差距，这使中国现代基础教育体系的构建、完善经历了一个漫长的本土适应过程。”［2］就学制来说，清末“壬寅•癸卯学制”虽奠定了中国近代教育发展的雏形，但仍无法逃离学制系统的封建性和落后性。民国时期，在改革学制系统基本路径的发展轨迹下，模仿西方先进国家进步的教育政策法规，必然会成为政府发展农村基础教育模式的必然选择。民国初年，为了彻底颠覆清末封建落后的学校教育制度，制定新的适合民国需要的资产阶级性质的学制系统迫在眉睫。中国资产阶级政权掌控下的第一个学制即“壬子•癸丑学制”顺势而生。“壬子•癸丑学制”是仿日学制，基本上沿袭了仿自德、法的日本模式，几乎脱离了民国前期的现实国情，学制体系缺乏弹性且过于整齐划一，从而限制了各级各类学校依据地方情形灵活发展。由于“壬子•癸丑学制”自身问题和缺陷在理论上和实践中的暴露，各地纷纷呼吁重新制定学制，并最终在全国教育会联合会的促进下，经过长期广泛的理论探讨和实践经验的总结，新的学制系统草案即“壬戌学制”最终于1922年正式出台。虽然“壬戌学制”仍是仿美的学制，但其是经过较长时间的酝酿和研究制定出来的、中国的学制系统改革走向了模仿基础之上的探索阶段，民国时期农村基础教育政策也在以学制系统改革为主线的路径选择和探索中走向科学化和完善化。直至南京国民政府成立之后，国民政府在“壬戌学制”的基础上，根据教育改革发展的实际需要，先后出台了一系列法令法规（《小学法》、《小学规程》等），对1922年学制进行了必要的调整和修订。调整小学学制，使之更符合中国的现实国情更具灵活性和弹性；建立国民教育制度，更有利于义务教育的推行，在不同程度上推动了民国时期农村基础教育的发展。总的来说，民国时期是中国包括农村基础教育在内的基础教育从模仿到探索直至创新的本土化发展时期，民国政府在对国外先进的教育理念、教育模式、教育政策等方面吸收和借鉴的同时，也越来越认识到中国教育改革发展的本土化要求，更加突出和认识到中国意识和时代意识，从而使得中国农村基础教育政策的改革发展进入本土化适应的轨道，进而完成民国时期农村基础教育基本框架选择上的科学构建。

作者：曲铁华慈玲玲单位：东北师范大学农村教育研究所