网络军备控制思想与实践演变范文

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随着网络空间日渐纳入作战领域，世界各国竞相发展网络武器、建立网络空间作战部队，网络空间军事化日益严重。在这一背景下，网络空间国际军备竞赛逐渐展开，越来越多的国家意识到，网络空间爆发大规模冲突可能成为现实。因此，限制网络军备发展、规范网络军备使用，已经成为当前国际关系中备受关注的一个问题。正如俄外交部新挑战与新威胁司副司长、总统信息安全保障国际合作问题特使А.克鲁茨基赫在第10届“国际信息安全保障背景下国家、企业和社会的伙伴关系”国际代表大会上所说，“应该动用一切已有国际交流机制，以便坐下来协商未来网络技术发展的规则”，“如果人类现在不能表现出面对核武器时的冷静，那么哪怕仅仅是一个错误，也可能导致灾难”。①尽管目前有关网络军备控制这一术语在俄罗斯还没有形成统一认识，但结合当前俄官方对军备控制的定义和俄学者对网络军备控制问题的研究来看，②俄学术界视野内的网络军备控制主要包括两方面内容：一是控制网络武器的发展；二是限制网络武器的使用。俄罗斯作为国际上最早提出网络军备控制主张的国家，在国际网络军备控制领域的思想与实践经历了不断调整的过程：从早期积极推动国际社会达成网络军备共识，到后来以多边协议形式探索网络军备控制条约主导权，直至近几年努力寻求达成国际网络军备控制条约的主导权。

一、积极推动国际社会达成网络军备控制共识（1998—2008年）

俄罗斯对网络军备控制问题的关注始于20世纪90年代。这一时期，由于信息通信技术的飞速发展与国际互联网的迅猛拓展，计算机及计算机网络逐渐成为军事对抗领域的构成要素。1991年的海湾战争和1999年的科索沃战争表明，利用计算机网络争夺信息主导权对赢得现代战争具有至关重要的作用。随着美国在战争中网络作战能力的实践运用，各国逐渐意识到网络空间将成为未来战争的制高点。在此背景下，俄罗斯认为，随着计算机和网络日益成为作战要素并在夺取战争胜利中发挥关键作用，可能会围绕信息通信技术出现类似核武器诞生后的大规模军备竞赛。正如俄罗斯1999年8月在向联合国秘书长提交的关于信息安全问题的看法和观点中所指出：“国际领域内正出现一个全新的对抗领域，存在着信息和通讯技术发展可能导致军备竞赛升级的危险。在此情况下，各国的国家安全以及区域和全球的总体国际集体安全体系都受到影响。”③俄罗斯作为国际上最早关注网络军备控制问题的国家，从一开始就立足于在联合国框架内解决这一问题。1998年12月，俄罗斯向联合国裁军与国际安全委员会提交了名为《从国际安全的角度来看信息和电信领域的发展》的决议草案。该草案指出，“信息技术和手段可能会被用于不符合维护国际稳定与安全的宗旨”，“必须防止信息资源或技术受到滥用或利用以达到犯罪或恐怖主义目的”，要“订立国际原则，加强全球信息和电信系统的安全”。①联合国裁军与国际安全委员会对这份提案没有表决直接通过，这主要是由于当时各国信息通信技术还不发达，绝大多数国家的互联网建设在起步阶段，正处于迈入信息社会的喜悦之中，还没有意识到信息通信技术发展的两面性。然而，对于网络空间可能出现的威胁，俄罗斯始终保持着高度警惕。2000年9月，俄罗斯颁布了《俄联邦信息安全学说》，这部学说作为俄官方在信息安全领域的各种观点、方针等的集中阐述，其中就涉及到了当时国际网络军备竞赛的现实问题。该学说在谈及俄面临的信息安全威胁的外部根源时指出，“争夺信息技术和资源的国际竞争激烈”，“一些国家企图称霸世界信息领域”。②

针对这一威胁，该学说提出俄罗斯要同国际机构和其他国家加强法律协作以解决国际信息安全保障问题。2000年11月，俄罗斯外交部就联合国裁军与安全委员会于10月20日再度通过俄更新后的《从国际安全的角度来看信息和电信领域的发展》决议草案，发表了一份名为《国际信息安全问题》的声明。声明指出：“在新的信息技术突破性发展的条件下，产生了严格限制信息对抗的问题。因为信息对抗的升级可能导致信息战争，可能导致新的信息技术武器的研制，可能导致新的敌对活动领域的出现和新一轮军备竞赛的出现。”针对这一现实，俄外交部提出在这一领域外交工作下一步的重点将是研究“旨在巩固全球信息和电信系统安全的国际公约的主要内容”。③从1998年提出要限制信息技术被滥用，到2000年明确提出要研究旨在限制信息武器发展的国际公约，俄罗斯对网络军备控制问题的认识有了更加深入的认识。而促使俄出现这种认识变化的主要原因，就是看到了1999年科索沃战争中以美国为首的北约运用一系列信息武器诸如电磁炸弹、恶意软件等攻击南联盟军队指挥系统在赢得战争胜利中的巨大作用。2003年9月，俄罗斯在向联合国秘书长阐述俄关于信息安全问题的立场时，进一步强调“禁止使用这些武器袭击别国关键基础设施的措施”，呼吁“建立一个国际监测系统，用以跟踪监测可能在信息领域出现的威胁，并建立监督国际信息安全安排执行情况的机制”。④随着俄罗斯网络军备控制主张的逐步深入和具体化，俄在国际网络军备控制领域的影响力也逐渐扩大，这方面比较典型的例子就是联合国任命俄外交部裁军与安全事务司副司长А.克鲁茨基赫为联合国信息与电信领域政府间专家组主席。俄罗斯在2001年和2002年曾两次建议联合国秘书长就国际信息安全问题组建一个联合国政府间专家组。2004年2月，联合国秘书长接受了这一建议，并任命了由俄、美、德、法、中等15个国家的专家组成的政府间专家组。在2004年7月政府间专家组召开的第一次会议上，所有专家一致选举时任俄外交部裁军与安全事务司副司长、后任外交部新挑战与新威胁司副司长、俄总统信息安全保障国际合作问题特使的А.克鲁茨基赫为专家组主席。由此可以看出，俄罗斯一直以来致力于国际网络军备控制的努力获得了联合国高度认可，也得到越来越多国家的理解和支持。2005年10月，俄罗斯向联合国裁军与国际安全委员会再次提交修改过的《从国际安全的角度来看信息和电信领域的发展》决议草案，最终该草案以163票赞成、1票（美国）反对被联合国裁军与国际安全委员会通过，⑤成为大会正式文件并列入大会议程。在美国否决俄所提决议草案的同时，很多国家开始明确支持俄罗斯的网络军备控制主张。从2006年开始，越来越多的国家开始作为《从国际安全角度来看信息和电信领域的发展》决议草案的发起国，与俄罗斯一起向联合国大会提交决议草案。如2008年11月，俄罗斯再次联合巴西、智利、中国、印度、日本等28国向联合国裁军与国际安全委员会提交了《从国际安全角度看信息和电信领域的发展》决议草案，该草案最终以167票赞成、1票反对获通过。①俄罗斯在这一阶段的网络军备控制思想与实践，主要是推动网络军备控制必要性认识的国际化，从而在联合国框架内达成对网络军备控制的共识。从具体情况看，俄在这一领域主要取得了两个成就：一是在1998年提出的决议草案中，提请联合国敦促各国向联合国秘书长提交本国有关网络军备控制的主张被大多数国家接受。截至2008年第63届联合国大会，世界主要国家几乎都向联合国秘书长提交了本国在这一领域的看法和观点，有的国家还提交了两至三次。二是许多国家从参与表决《从国际安全角度来看信息和电信领域的发展》决议草案转变为决议草案的发起国，且这一国家群体的数量在日后出现了大幅度的增加。②

二、以多边协议形式探索网络军备控制条约内容（2009—2012年）

在国际社会逐渐认同网络军备控制的同时，全球网络空间安全形势却日益紧张，网络空间军事化趋势愈发明显，运用网络武器发起网络攻击已经从网络空间延伸到现实世界，并造成了重大损失。2010年，伊朗布什尔核电站的自动化控制系统遭“震网”病毒攻击，导致上千台离心机报废。对于这一事件，时任俄罗斯驻北约代表处特命全权大使、现任政府副总理罗戈津指出，攻击布什尔核电站系统的“震网”病毒的扩散可能导致堪比切尔诺贝利事故的灾难。③网络空间威胁已成现实，加之前一阶段促使国际社会达成关于网络军备控制共识的成就，俄罗斯开始调整努力的方向。俄在前一阶段的网络军备控制主张虽然得到了联合国主导框架下各国的认可，也成为联合国正式文件并被大会讨论，但这样的文件并不具备对各国发展网络武器、运用网络武器行为的法律约束力。因此，俄罗斯开始尝试以双边和多边协议的形式探索网络军备控制条约的内容，从而为缔结国际网络军备控制条约作准备。2009年6月，上海合作组织在俄罗斯叶卡捷琳堡召开第九次首脑峰会。会议期间，俄罗斯以轮值主席国身份提出一份《上海合作组织成员国保障国际信息安全政府间合作协议》。该协议指出：“信息武器的研制和发展对他国关键基础设施构成了直接威胁，可能引发新的军备竞赛，这是国际信息安全领域的主要威胁。”为了应对这一威胁，该协议从网络军备控制角度提出了一系列具体措施，包括：“建立对该领域出现的威胁的监测和共同应对体系”；“制定共同措施，完善国际法准则，限制信息武器的扩散和使用”；“推动全球互联网管理国际化”；“完善国际法基础和实现合作机制”；“一方不对其他方采取如信息侵略等类似行动”，等等。④除了上述内容以外，协议还对网络空间军备控制中涉及的一系列术语以概念清单的形式附录于文件之后。可以说，它是俄罗斯在探索网络空间军备控制条约内容方面较为系统、成熟的文件。2010年4月，在德国举行的国际信息安全代表大会上，俄罗斯也向与会各国提出了限制网络空间军备竞赛的国际法文件的不同方案，希望与会各国能够认真讨论。2011年6月，《上海合作组织成员国保障国际信息安全政府间合作协议》被各成员国相继批准并生效后，俄罗斯外交部在关于该协议生效的声明中指出，“该文件的独特性在于，它第一次从国际法层面确定了国际信息安全领域中具体威胁的存在及其本质，也指明了这一领域的国际合作的原则、方法和机制”。“该协议的生效意味着，无论是在上海合作组织框架内还是在国际实践框架内，它是第一个旨在限制国际信息安全领域威胁的条约法规”。①此外，俄罗斯还在集体安全条约组织框架内实践了网络军备控制主张。在主导探索多边框架内网络军备控制协议内容的经验基础上，俄开始探索在联合国框架内推动网络军备控制协议的拟制。2011年9月12日，俄罗斯在与上合组织的中、塔、乌三国一起写给联合国秘书长的信中，以“拟议大会决议”的形式附录了一份《国际信息安全行为准则》，并呼吁在联合国框架内对这一国际准则进行审议，希望国际社会尽快就这一问题达成共识。该准则从规范国家运用信息通信技术行为的角度，对国际网络空间军备控制条约的内容进行了探索，提出了一系列重要的原则，诸如不使用信息武器威胁及攻击其他国家，不扩散信息武器，不部署信息武器到其他国家，加强联合国在信息空间冲突中的协调作用等。②该信件及其附件最终被列入联合国大会临时议程，并被分配为裁军领域的第93项议程，对于这一成就，俄罗斯政治研究中心“国际信息安全与全球互联网管理”项目负责人О.В.德米托夫认为，“虽然《国际信息安全行为准则》并不具备法律约束力，但是它与《上海合作组织成员国元首关于国际信息安全的声明》及《上海合作组织成员国保障国际信息安全政府间合作协议》等文件一起，在国际层面构建起了网络军备控制领域的法律文本基础。”③2011年9月22日，在俄罗斯倡导并举办的第二届国际安全问题负责人高层论坛上，俄罗斯向与会的52国安全与情报部门负责人提交了《国际信息安全保障公约（构想）》以供讨论。该草案对公约参与国在网络军备控制领域的责任、义务以及能够采取的具体措施作了详尽的规定，俄外交部就这一草案的内容发表声明指出，“这些措施是建立在共同认可的国际法法规和原则的基础之上”。④在谈到这份国际公约的意义时，俄罗斯政治研究中心专家委员会成员、《生意人报》国际部主任Е.契尔年科等人指出，《国际信息安全保障公约（构想）》“将成为联合国框架内讨论国家在信息空间中利用信息通信技术实现军事—政治目的行为的基础”。⑤俄罗斯在这一阶段的网络军备控制思想与实践主要是通过以多边协议的形式探索未来网络军备控制条约的具体内容。从实际情况看，俄罗斯主要取得了两方面成绩：一是在上合组织及联合国框架内提出并宣传了自己关于网络军备控制的具体主张；二是通过不断探索和积累逐渐形成了比较成熟的网络军备控制条约草案文本。

三、寻求达成国际网络军备控制条约的主导权（2013年至今）

随着俄罗斯倡导的网络军备控制理念在联合国框架内的不断实践，美国也开始积极参与制定国际网络军备控制条约，以赢得主导权。2009年，美国邀请俄罗斯及联合国裁军与国际安全委员会共同商讨有关网络军备控制问题就是表现之一。美国虽然认识到网络武器的飞速发展已经对自己的网络空间优势构成了挑战，有必要限制网络武器发展及扩散，但它坚持以2001年11月在布达佩斯由美、英、法、日、加等30个国家签署的《网络犯罪公约》为基础进行网络军备控制谈判。最终由于双方对基本术语理解不一以及军控理念不同，除了达成有必要进行网络军备控制的共识外，没有取得进一步的实质性进展。此后，在美国的积极推动和参与下，北约卓越网络合作防御中心于2013年4月了历时四年完成的涉及部分网络军备控制问题的《塔林手册：适用于网络空间战的国际法》（简称《塔林手册1.0》）。该手册仅对使用网络武器的限度、网络武器攻击对象区分、网络武器的具体种类等领域作出了规定，其核心理念是关于在网络空间战争中如何合法使用武力，这对美国之前的网络军备控制理念造成了严重侵蚀。2017年2月，北约卓越网络合作防御中心又推出了《塔林手册2.0：适用于网络空间行动的国际法》（简称《塔林手册2.0》），这一版本在网络军备控制领域并没有提出更新的主张，但进一步将合法使用武力的规则从战争时期延伸到了和平时期。在美国一方面希望限制国际网络武器发展而另一方面却深入探究合法使用网络武器条件的背景下，俄罗斯仍在国际网络军备控制领域不断向前推进。2013年6月，俄罗斯与美国拟定了两国历史上第一份网络空间安全协议——《关于信息通信技术运用领域巩固信任措施的协议》。这一协议规定，1987年创建的用于预防核战争的国家减少核威胁中心，将被同时用于通报针对国家关键信息基础设施目标的网络攻击。①2013年8月，俄罗斯公布了《2020年前国际信息安全领域俄联邦国家政策框架》。在这份文件中，俄罗斯继续阐述了其关于网络军备控制的一些具体主张，并从健全组织机构以推动国际网络军备控制进程角度提出了新的措施，明确提出了“建立有关不扩散信息武器的国际法律制度”的目标。②关于该文件对俄发挥主导国际网络军备控制进程的意义，俄外长拉夫罗夫强调指出，这份文件“补充了联合国通过的互联网中国家行为准则，③而同时美国由于斯诺登事件已经丧失了在这一领域的‘道德制高点’”。④在主动与美国就网络军备控制问题进行谈判的同时，俄罗斯也和中国签署了涉及网络军备控制相关内容的条约。2015年5月，俄外长拉夫罗夫与中国外长在两国元首见证下签署了《俄联邦政府与中华人民共和国政府关于国际信息安全保障领域合作的协议》。该协议规定，“双方互不实施针对另一方的类似计算机攻击的行动”。⑤该协议签订后，俄外交部发表声明，强调“该文件将俄中两国在国际信息安全领域的合作推向了新的高度”，是两国“反对运用信息通信技术破坏国际法共同原则的共同回应”。⑥2015年6月，由俄罗斯倡议设立的包含俄、美、中、英、法等20国专家的联合国信息和电信领域政府间专家组经过广泛深入的调研，向联合国秘书长提交了一份政府专家组工作报告。报告提出了有关网络军备控制的一系列具体要求：各国不应利用信息通信技术破坏其他国家关键基础设施，要防止信息通信技术工具及信息通信技术的扩散，不向他国关键信息基础设施中预置可用于军事目的的隐藏功能等。这份报告共七部分，其中第五部分《国家负责任行为的规范、规则和原则》的内容按照专家组在文中所述，参考了俄罗斯等国于2015年1月向联合国秘书长提交的修改后的《国际信息安全行为准则》。⑦对于本国在这一重大成就中发挥的重要作用，正如俄早在2003年向联合国秘书长阐述俄关于国际信息安全问题的看法和观点时中所言，“俄罗斯联邦要在政府专家组的工作中发挥建设性作用”。①

从实践效果来看，俄罗斯达到了这一目的。当然，由于《国家负责任行为的规范、规则和原则》仅是一份由20国专家达成的、并被联合国裁军与国际安全委员会通过的“自愿的非约束性规范”，不具有法律强制性，这就需要各国主动批准并遵守这一行为规范。俄罗斯对这一行为规范的达成给予高度评价，并希望各国能够以此为基础，达成真正具有法律约束力的国际网络军备控制条约。正如俄军总参第八总局局长库兹涅佐夫中将所言：“在联合国框架内签署电子互不侵犯公约是实现网络空间安全的第一步，这一公约最重要的内容就是禁止和平时期攻击国家关键重要信息资源。”②俄罗斯在这一阶段的网络军备控制思想与实践主要是倡导并缔结双边和多边的网络空间互不侵犯条约，从规范网络武器使用的层面推动网络军备控制条约的达成。从实践看，《国家负责任行为的规范、规则和原则》在联合国大会上被讨论通过，说明俄所倡导的从规范网络空间国家行为角度预防网络空间战争已被国际社会认可，俄罗斯在国际网络军备控制领域发挥了重要作用。俄罗斯自1998年提出网络军备控制主张到现在，始终坚持在各个领域不断推进国际网络军备控制进程，并取得了一系列显著的成就：如将俄网络军备控制主张推广到国际社会并赢得广泛认同；促使美国开始参与国际网络军备控制问题讨论；促成了联合国主导下的各种网络军备控制谈判机制的形成，等等。俄罗斯之所以能在世界绝大多数国家还未迈入信息社会时就提出网络军备控制主张，并坚持不断推动国际网络军备控制进程向前发展，主要有以下几个原因。一是俄核军备控制历史经验为其更好维护网络空间安全提供了借鉴。俄罗斯在历史上曾有过在核武器发展落后的情况下提出核军备控制主张以保障国家军事安全的先例：美国于1945年向日本投下原子弹后，苏联立刻于1946年向联合国提议签署一项禁止利用原子能生产和使用武器的国际公约。1959年，有美苏参与的禁止在南极洲进行核爆炸和处理核废料的《南极条约》成功签署，这意味着美苏双方都意识到控制核武器扩散和发展的必要性，对于降低核冲突风险有着重要意义。可以说，俄罗斯提出的网络军备控制主张实际上是对其核军备控制历史经验的吸收和借鉴。二是俄罗斯在网络实力整体落后于美国且短期内难以赶超的情况下，倡导网络军备控制是维护网络空间安全的重要选项之一。从俄军备控制历史实践来看，军备控制从来都不是目的，它只是俄保障国家军事安全的手段之一。例如在网络武器经由进口信息技术产品向俄罗斯扩散的问题上，俄提出了限制网络武器扩散的主张，并不断在联合国框架内呼吁各国共同商讨解决这一问题的办法，这对于在一定程度上抵消美国网络技术优势、降低网络空间军事冲突爆发的风险具有重要意义。三是大力倡导网络军备控制可以使俄罗斯占据国际网络军备控制实践的道义制高点，从而对美国在网络军备控制问题上施加国际压力。通过始终坚持网络军备控制主张并不断以各种形式推动网络军备控制谈判，俄罗斯在国际上树立了负责任大国的形象。在拥护俄网络军备控制主张的国家不断增多的情况下，美国不得不放弃原有立场开始主动参与国际网络军备控制问题的讨论。如自俄1998年提出《从国际安全角度来看信息和电信领域的发展》决议草案后，主动提出作为决议草案发起国的国家在以后越来越多。2005年，该草案经俄罗斯充实完善后提交联合国大会表决的结果是177:1，美国是唯一的反对国。到2010年，美国终于由该决议草案的唯一反对国变成了发起国之一。从俄罗斯坚持倡导网络军控的实践效果来看，它对于维护俄网络空间安全起到了一定的作用：首先是在一定程度上缓和了网络军备竞赛的紧张局势，降低了爆发网络空间军事冲突的风险。例如随着2013年俄美《关于信息通信技术运用领域巩固信任措施的协定》的签署，两国建立起了网络空间安全“热线”机制，这对于预防爆发大规模网络空间军事冲突具有现实意义。其次，通过与美国在网络军控谈判中保持接触，俄罗斯掌握了美在这一领域的立场和关注重点，这对于俄适时调整谈判策略，有针对性地发展维护网络空间安全的手段具有重要意义。

四、俄罗斯网络军备控制思想与实践的发展趋势

由于各国之间网络空间利益的冲突和网络攻击归因技术滞后等因素的影响，目前国际网络军备控制进程发展相对缓慢。网络军控谈判作为网络军备控制中的重要环节，是推动网络军备控制取得实质性进展的根本途径。为了限制网络武器的发展和扩散，确保国家网络空间安全，俄罗斯未来将以网络军控谈判为抓手，进一步推动国际网络军备控制进程向前发展，直至达成真正意义上的国际网络军备控制条约。俄未来在推动网络军控谈判中将主要在以下几个层面着手。一是推动网络军控术语谈判。从军控谈判实践发展的历史进程来看，共同的术语认知是各方成功开展军控谈判的重要思想基础。从国际网络军控术语认知现状来看，以美国为首的北约国家对于网络军控所涉及术语的认知基本一致，而以俄罗斯和中国为代表的上合组织及金砖国家的成员国对于网络军控所涉及术语的认知基本一致，这两大体系的认识分歧实际上集中体现了美俄之间的认识分歧。要想推动国际网络军控进程进一步发展，消除美俄之间的认识分歧是关键的突破口。美俄曾于2011年以半官方谈判的形式达成了一份《俄美双边网络安全关键术语基础草案》，为两国进行网络军控谈判奠定了认知基础，但这份术语草案对于网络军控的核心概念“网络武器”并没有达成一致认识。未来，俄罗斯将致力于推动两国就“网络武器”及其他相关术语达成进一步的共识，并在此基础上使这种共识能够从半官方层面上升到官方层面。只有俄美之间突破了认识分歧，未来网络军控谈判才可能真正具备更广泛的国际基础。二是以联合国信息和电信领域政府间专家组为主要谈判平台，争取取得新的重要成就。联合国信息和电信领域政府间专家组作为一个由俄罗斯首倡、经联合国秘书长批准的工作组，其成员的官方代表身份和自身的工作机制使之成为目前开展网络军控谈判最富有成效的平台。联合国信息和电信领域政府间专家组在网络军备控制领域已经取得的最主要成就，是在2015年由专家组提交的、并为联合国裁军与国际安全委员会通过的《国家负责任行为的规范、规则和原则》。尽管这是一份自愿性质的非约束性规范，但仍被俄军方誉为“联合国框架内签署的电子互不侵犯公约”。俄罗斯希望随着网络攻击归因技术的成熟和国际信息安全保障体系的建立，未来能够以联合国信息和电信领域政府间专家组为平台，促使这一非约束性的“电子互不侵犯公约”变成约束性规范，并在此基础上进一步深化网络军控谈判的内容。三是以达成《不扩散网络武器条约》为下一步网络军控谈判的主要目标。网络军备控制条约的达成是网络军备控制实践的真正成果体现，俄罗斯未来将把签署网络军备控制条约作为主要目标。俄认为，网络军控谈判需要解决的现实问题非常多，但由于信息技术发展不平等和各国网络空间利益冲突等因素的影响，不可能一次性解决全部问题。因此，只能选择其中现实威胁迫切，但又具备解决前提的问题先行解决，而不扩散网络武器就属于这样的问题。俄罗斯2013年颁布的《2020年前俄联邦国际信息安全领域国家政策框架》就明确指出，要“为建立有关不扩散信息武器的国际法律制度创造条件”。因此，在2015年“电子互不侵犯公约”的达成后，签署《不扩散网络武器条约》将是俄罗斯未来在网络军控谈判中的主要目标。

作者：刘刚