农村土地流转与农民土地权益探析范文

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《大庆师范学院学报》2016年第5期

摘要:

农村土地流转是当前城市化发展中土地转用的有效形式。农村土地流转与农民土地权益的落实息息相关。从土地流转概念的法律界定出发，落脚于农民土地权益之法律属性和具体内容，分析土地流转与农民土地权益实现之间权利逻辑与制度演进之逻辑，指出农民土地权益的实现是我国农村土地流转法律制度构建和运行的核心。

关键词:

土地流转;农民;土地权益

在中国城市化迅速发展的今天，土地流转已经成为继土地征收之后满足城市化发展用地的主要方式并得到国家政策层面的大力支持，土地流转制度的规范性程度也得到不断提升。不管是在城市化建设中还是在土地流转的制度之下，农民是最重要的主体，农民的土地权益必须得到应有的尊重。然而，在农村土地流转中农民土地权益的保障却是我国土地流转实践中最为薄弱的部分。

一、法律意义上的土地流转概念界定

土地上权利主体的转变在国外一般被称为“土地交易”。我国土地交易现象虽由来已久，并在明清时期达到一个顶峰，但是“土地流转”仍是一个具有近代意义的名词。即使今天，我国法律对此也尚未有一个明确的定义。著名民法学者江平先生指出:“从理论上讲，土地资产产权中各项权能都可以发生流转，但实际上收益权和处分权一般都附属于所有权和使用权，因此，产权的核心是所有权和使用权的流转。”［1］我国学界对于土地所有权和使用权之所谓“流转”争议正越发激烈，司法实践对于土地流转范围界定的需求也正越发迫切。

(一)土地流转概念之法律评析

“‘流转’是一个来自于生活的术语，它包含了一系列法律性质与法律效果各异的由法律行为所引起的法律关系。”［2］至于土地流转之含义，学者根据研究角度的不同有不同的界定，大致可以归结为三种观点:即广义的土地流转、狭义的土地流转和更狭义的土地流转。广义的土地流转既包括土地权利的流转，也包括土地用途的转换。该观点认为所谓土地流转即土地所有权或使用权在不同主体之间的流动和转让。狭义的土地流转仅指农村土地使用权的流动和转移，更狭义的理解，则将土地流转这一概念仅仅局限于农村土地承包经营权的流转。可以看出，上述关于土地流转之概念，是从权利内容或(及)土地类型角度划分的，然而这并非一个严谨的法律之分类方法。笔者认为，界定土地流转之内涵与外延，需要结合我国土地法律制度的基本框架，从其本质进行分析。土地问题的本质就在于土地关系的本质，就是土地的归属关系和使用关系。不管何种意义上的土地流转都是发生于不同主体之间权利关系的转变。具体而言，归属关系的转变指向的是土地所有权在不同主体间的变化(在我国体现为国家和农村集体经济组织对土地的所有关系的转变，且这种转变只能是农村向城市的单向转变);使用关系的转变指向的是在土地所有权不发生转移的情况下土地的使用权在不同主体之间的流动。因此，研究土地流转问题首先要研究土地的所有权和使用权在不同主体之间的转移问题。分析学界前辈对“土地流转”的理解，可以看出，广义的土地流转包含了土地归属关系的转变和土地使用关系的转变两个方面。根据《中华人民共和国宪法》之规定，国家因公共利益需要使用土地而发生的征地行为确认为“征收或征用”;土地征收和土地征用被确认为两个不同的法律概念。根据法律的具体规定以及法律学者们对这两个概念进行的深入分析，可以得出其基本含义:“土地征收是指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得其他民事主体土地所有权的行为;土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地其他项权利进行利用，待特定的公共事业目的完成后，仍将土地归还土地所有人的行为。”［3］可见，土地征收的必然结果在于土地所有权主体的转变，即发生土地归属关系的变迁;土地征用则是土地使用权在集体与国家之间的转移。先看土地征用制度，虽然通过土地征用的程序并未改变土地的所有权关系，但是这种土地使用权的转移是单向的，即只能是国家对集体所有土地的使用且为公益之目的，并于使用完毕后予以归还。根据法律规定，在这一转移过程中主体之间的地位并不平等，受国家行政法的规范与约束。再看土地征收制度，根据《中华人民共和国宪法》和土地相关法，我国土地所有权归属于国家和集体①，土地所有权的转移只有从集体所有向国家所有转变的单一路径，这一部分内容根据现行法律由土地征收制度予以规范。据此，土地征收和土地征用过程中发生的土地归属关系和使用关系的转变从法理上有其制度基础，不应再纳入土地流转的范畴予以规范。狭义和更狭义的土地流转概念基于土地使用关系的变化而产生。不过，按照我国法律对土地种类的划分，集体的土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地又分为集体发包和未发包给农户承包经营的集体土地;建设用地包括宅基地、经营性集体建设用地和公益性用地。对于集体所有的上述土地，农民虽不能独立享有完全所有权却享有使用权。农民在使用土地的过程中即形成土地使用关系。结合农村土地的分类，农村土地使用关系的转变不仅仅包括对承包地使用关系的转变，更狭义的土地流转概念不足以涵盖农村土地流转的全部内涵。而2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置;2015年1月国务院办公厅的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》又明确将土地经营权分离出来，指出农村产权交易“不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权”［4］。因此，农村土地流转的概念应排除所有权和承包权的内容。

(二)土地流转概念之法律界定

土地流转作为一种具有法律意义的行为，其发生必然涉及法律关系之变更。因此，土地流转之概念界定应从法律上主体、客体与权利内容出发。从主体角度讲，现行《中华人民共和国土地管理法》对土地承包经营权流转制度的规定，土地流转是发生在平等主体之间的使用权转移。国务院办公厅的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》指出“现阶段市场流转交易主体主要有农户、农民合作社、农村集体经济组织、涉农企业和其他投资者”，其所涉主体亦为法律地位平等的民事主体。可以说这为立法中土地流转是发生在平等主体之间的行为埋下了伏笔。土地征用中国家和集体法律地位不平等，不应属于土地流转的范畴;且既然国家对土地征用已经有明确的法律概念，我们亦应将其排除于土地流转的研究范畴之外。从流转的权利内容角度讲，排除以转移所有权之土地征收制度，土地流转是基于对土地使用关系的转变而产生的，即土地使用权的转移;排除以强制性单向转移使用权之土地征用制度，土地流转是土地使用权的自愿转移。从客体角度讲，公益用地是配套用地，比如学校、公路、文化中心等公共基础设施等所使用的土地，随着农业生产方式和农民居住形式的变化，公益用地之使用也将变化且始终是为农民服务;而未利用地也终将会通过开发转为农用地或建设用地，无须再单独进行论述。鉴于此，从法律意义上讲，土地流转是指农民集体所有土地使用权的流转，这种流转发生在平等主体之间，受民事法律的规范与约束，其内容具体应包括承包土地经营权流转、宅基地使用权流转、经营性集体建设用地流转。承包土地经营权流转，是指土地承包经营权中的经营权与土地承包权相分离，其中经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转而承包权仍为原农户享有;宅基地使用权流转，是指依法取得的宅基地使用权发生权利的转移，主要有转让、抵押和继承等方式;集体经营性建设用地流转，是指具有生产经营性质的农村建设用地在符合规划和用途管制前提下，允许以出让、租赁、入股等方式，实行与国有土地同等入市、同权同价流转。

二、农民土地权益之法律属性

农民土地权益是农民在集体所有的土地上享有的权利和由此可获收益之集合。土地权利是土地法律制度的核心内容。《大不列颠百科全书》在《财产法》部分确认了土地权利的财产权性质:“从古代起直到工业革命时代，土地(一种不动产)被认为是最重要的一种财产，所以逐步制定了详细的规定来保障有关土地的占有、使用和收益的权利。”［5］5在英美法系的普通法基础上，土地产权制度主要是由两个层次构成:“一是土地所有权，它属于国王(或政府);二是土地权益，或称不动产权益，它是指对土地占有、使用和收益的一系列各种各样的权利。”［5］29也就是说，在英美法系的土地法律制度之下，土地所有权代表了国王或政府的统治权，而土地权益却直接附着于土地之上，土地权益才是真正的土地财产权。我国现行法律适应了世界物权立法对物权“从归属到利用”的趋势，我国土地立法所确立的土地权利体系为如下图①。

(一)作为成员权的农民土地权利

学者梁慧星将集体土地所有权界定为“农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利，是我国社会主义土地所有权的一种重要形式”［6］。从根本上讲，集体土地所有权并不是一项传统的私法上的所有权，它是由特定村落的农民共同占有集体土地而形成的公有权。公有权具有二重性:“一方面农民作为集体的一员，他们是集体土地的所有者，享有共同占有集体土地的权利;另一方面农民离开集体则不能带走任何一块土地，所以他们又不是土地的所有者，只有当农民个人享有的土地所有权与本集体其他农民享有的土地所有权结合在一起时，才能构成集体所有权。”［7］据此，农民作为集体的基础，毋庸置疑地享有成员权，对此《中华人民共和国物权法》进一步予以确认②。而“成员集体本质上是农村一定的集体所有的社区范围的人的整体”［8］，这与日耳曼法“总有”中的“成员权”和日本民法中的“入会权”相似③［9］，学界多将此称为“社员权”④。可见，集体所有权的权利主体是由农民集体成员组成的成员集体。据此可知，集体成员所有权是成员集体所享有的权利，而该权利所形成的利益，最终应由组成该集体的每一个成员所获得。“集体所有权只有具体化为各种成员利益，方能真正保障其权利目标得以实现。”［10］那么，我国农村土地的所有权归集体，也就意味着本集体的成员集体享有该项权利，而该所有权所承载的利益，终将需要落实到组成该集体的每一个成员的身上。

(二)农民土地权利的具体内容

作为一项集体权利，农村土地集体所有权是本集体成员享有集体土地所有权产生各种利益的权利来源。学者通过对集体所有权主体的探析，认为“依据集体所有权的性质，集体成员在集体所有权上的权利主要有两方面:集体成员的共益权和集体成员的自益权。集体成员的共益权是集体成员为本集体的利益而参与集体所有权行使之决定和监督的权利。集体成员的自益权就是集体成员为实现自己在集体所有权上的利益而行使的权利。”⑤［11］［12］共益权体现为一种为实现利益而参与事务管理的权利，具有非财产权利的性质;而自益权体现为成员为实现个体利益而对集体财产的管理、使用和收益等权利，具有财产权的性质。据此，农民基于集体成员权而享有的具体权益包括:集体土地使用权①、集体成员优先权②、集体收益分配权③、民主决策权④、知情权和监督权⑤、选举权和被选举权(区别于作为政治权利的选举权和被选举权，侧重于经济民主权利)。前三项属于自益权的内容⑥，后三项为共益权。共益权之各项权能，是农民土地财产性权利得以实现的根本保证。正如美国经济学家米尔顿•弗莱德曼在《自由选择》一书中所指出的:“经济的和政治的权力，在同一批人手中结合，肯定是实行专制的诀窍。”［13］所以，集体所有制经济组织必须加强成员行使民主监督的作用，让集体成员有实际支配经济的权利。此外，当代大陆法系的用益权与英美法系中的终身地产权(LifeEstate)有异曲同工之处，其设置之初是以“解决特定人养老和生活问题为前提的”［14］。因此，土地之使用自然具有了一定的保障功能。在当代社会，社会保障权已成为一项基本人权为世界公认。“社会保障，就是一种旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的损失的一种公共福利计划。”［15］作为国民生活保障系统，社会保障客观上应包括三个层次:“一是经济保障，即从经济上保障国民的生活，通过现金给付或援助的方式来实现;二是服务保障，即当代社会还需要适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化，满足国民对有关生活服务的需求……;三是精神保障，即属于文化、伦理和心理慰藉方面的保障。”［16］整体来说，“在目前中国人多地少、经济尚不发达、农村社会保障体系仍不健全的基本国情下，对农民而言，土地不仅仅是基本的生产资料，发挥着生产功能的基础性作用，而且还承载着农民经济收益、社会保障和稳定心理归属感的作用。”［17］有鉴于土地之于农民尚未被剥离的保障功能，使得农民的土地权益中必然还应包含社会保障的内容。而从农民最朴素的认识和需求角度看，法律确认和保障的权利，不外乎是其个人利益之实现。农民利益主要体现为经济利益，经济利益表现为经济收入。权利确认了其获取利益的合法性地位和手段，利益实现是其根本目标。《辞海》中“权益”之解释是公民“应该享受的不容侵犯的权利”［18］1858，从词面上就直接体现了权利主体可以通过行使权利取得一定利益(包括经济意义上的和社会意义上的利益即物质利益和精神利益)并可获得国家认可和保护这种利益的意义。“权益”之“权”是其法律权利的认可，权利本身“包括特定利益的享有和必要时以法律为后盾担保其实现”［19］;“益”之“利益、好处”［18］2721多出自社会效益的考量。可以说，“权益”一词既确认了农民土地权利的存在，也为其利益的实现提供了法律意义上的担保。农民土地权益更好地诠释了现阶段对农民土地上权利的尊重和保护需求。

三、农村土地流转与农民土地权益实现之逻辑

土地流转是以土地为纽带发生的法律行为，农民土地权益的实现与土地息息相关。农村土地流转势必对农民土地权益的实现产生现实的影响。

(一)农村土地流转与农民土地权益实现之权利逻辑

土地流转是平等主体间就土地上使用权之转移，农民对集体土地之成员权中表现最直接的权利就是土地使用权;因此农民是土地流转的重要主体。波斯纳在《法律的经济分析》一书中指出财产权制度的可转让性特征，通过运动可以实现“资源价值最大化”［20］。“土地是商品，是一种资本，在运动中能实现增值。”［21］在土地权利转移(即土地流转)的过程中，能够产生土地的增值收益。对于农民而言，土地的财产性权利是其追求的最终目标，土地利益的实现是其权利实现的外在表现形式。同时，在土地流转的过程中，由于各级地方政府、资本方等多方主体的参与，使得作为非财产性权利的共益权之为土地财产性权利的实现保驾护航的作用得以发挥;而社会保障权是国家社会保障尚未实现城乡均等供给的情况下土地必然承载的农民权益内容。在土地流转中，农民土地权益之实现在于对上述权益内容之法律确认和保障。

(二)农村土地流转与农民土地权益实现之演进逻辑

从最广大人民的根本利益出发，“一切发展都是为了人民”是我国每一个时期发展和变革的根本政治理念。从土地流转制度的视角，为实现农民的土地权益，国家通过一系列法律、行政法规、行政规章、其他规范性文件以及政策逐渐放开了对土地流转的限制;为了保护农民土地权益又对农村集体所有土地的使用实行严格的土地用途管制;尤其在政策文件中屡次强调要在流转中保护农民的土地权益、增加农民的财产性收入、赋予农民更多的土地财产权利。譬如，1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善农村土地承包关系意见的通知》时允许土地流转方式多样化的同时也强调农民合法权益受法律保护;2001年《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确了农户是土地流转的市场主体，流转的收益应归农民所有。2011年《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》明确了“开展城乡建设用地增减挂钩工作中要切实维护农民土地权益”的具体内容;2013年“中央一号文件”指出土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益。党的十八届三中全会在论及农户宅基地用益物权保障时指出要“探索农民增加财产性收入渠道”;2014年“中央一号文件”提出要“赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”;党的十八届四中全会对依法治国的强调，正是对立法中农民土地权益在土地流转过程中受法律保护的一个侧面体现;2015年年初，国务院办公厅的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》对农村土地产权交易市场进行了规范性指导，更明确指出“引导农村产权流转交易市场健康发展，事关农村改革发展稳定大局，有利于保障农民和农村集体经济组织的财产权益……”。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》提出引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，并进一步探索宅基地流转机制并强调坚持保障农民权益，指出“把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点，切实保障农民合法经济利益，尊重农民民主权利。”虽然土地流转制度之演进还未上升到法律层面，但政策的不断调整是适应发展并为立法做准备的。由此可知，我国土地流转制度的逐步完善，其核心内容体现了对农民权益的关注与维护。而目前农民权益仍以土地为纽带，因此这就直接地体现于农民土地权益的保护这一根本上来。

四、结束语

从理论上看，土地流转允许农民带着土地权益参与经济发展和社会建设，分享土地转用后的级差收益，这既是农民土地财产权的实现，更是农民平等参与社会发展的重要形式。土地流转制度的发展与农民土地权益内容的丰富同步，制度层面土地流转的自由度和规范性程度越高，农民的土地权益的内涵也不断增强。从总体上讲，经济社会的发展终究是人的发展。以城市化为背景而逐渐发展起来的土地流转肩负着土地城市化和人口城市化的双重输送作用。农民土地权益的维护是城市化和土地流转的出发点也是落脚点。没有农民土地权益的落实，土地流转不过是城市扩张的手段;没有农民土地权益的实现，城市化的发展且不说缺乏一个良好的社会环境，根本就没有任何实际的意义可言。城市化如果以牺牲农民为发展的动力则难以持续，这在其他国家的发展中得到了证实。①［22］因此，从经济社会发展和总体运行的角度来衡量，以现阶段的城市化发展为理由借土地流转侵犯农民土地权益的行为无异于舍珠取蚌，得不偿失;而从中央政策文件的强调中也可以确定，农民土地权益之维护是我国农村土地流转制度运行的核心，舍此无他。

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作者:白晶 王小芳 单位:北京市人民检察院 山西大学法学院