学校校长教师轮岗交流对策研究范文

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《当代教育论坛杂志》2015年第三期

一、国内外义务教育学校校长教师交流轮岗现状分析

（一）国内一些省市的改革实践从本世纪初开始，北京市东城区、辽宁沈阳市、安徽铜陵市、山西晋中市、成都市温江区、郑州市二七区等地开展了城区义务教育教师交流的实践，取得了促进义务教育均衡发展的良好效果。2010年浙江嘉善县城乡义务教育学校教师校际交流被确定为国家教育体制改革试点项目，通过几年的实践，嘉善县在全省率先建立了县域范围公办中小学教师校长交流制度。2013年7月，浙江省教育厅等部门联合《关于推进县（区）域内义务教育学校教师校长交流工作的指导意见》（浙教人〔2013〕70号），在全省全面推行义务教育学校校长教师交流。2011年5月，福建省教育厅等部门联合《关于推进县域内义务教育学校教师校际交流试点工作的指导意见》（闽教人〔2011〕48号），明确了“落实公办义务教育学校教师人事关系‘收归县管’”等试点工作内容。2014年3月，福建省在试点的基础上，出台了《关于进一步推进县域内义务教育学校校长教师校际交流工作的意见》（闽教人〔2014〕29号）。2012年江苏省下发《关于进一步推进义务教育学校教师和校长流动工作的意见》(苏教人〔2012〕19号)，明确今后该省教师按照每年不低于专任教师总数的15%、骨干教师按照每年不低于总数的15%进行交流，校长在同一学校连任一般不超过两届。2014年，陕西、江西、河北和贵州等省也相继出台了县域内义务教育学校教师校长交流的政策意见。2015年3月，天津市教委、财政局、人力社保局联合下发了《关于推进区县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗工作的意见》。其余各省都在按照国家的统一部署，抓紧研究制定本省推进义务教育学校校长教师轮岗教师工作的实施意见。

（二）湖南省的改革探索2010年，湖南省委省政府出台了《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》（湘发〔2010〕15号），提出“义务教育教师均衡合理流动”。同年出台的《湖南省建设教育强省规划纲要（2010-2020年）》指出要“建立完善校长、教师交流制度，实现县域内师资校际之间基本均衡”，进一步将校长和教师的交流制度作为均衡配置义务教育师资的主要方式。2011年，“县域内义务教育学校教师均衡配置”被列为湖南省教育体制改革项目，并在长沙市芙蓉区启动了“区域内义务教育阶段学校教师均衡配置”项目试点工作。在总结芙蓉区改革试点经验的基础上，2012年，湖南省教育厅出台了《县域内义务教育学校教师均衡配置指导意见》（湘教发〔2012〕17号），提出了“建立校长、教师定期交流制度和工作任期制度”的要求和“实行骨干教师均衡配置、统一学校岗位结构比例、深化校际结对帮扶、完善激励机制”等政策措施，并在当年选择46个县市区展开试点。

二、义务教育学校校长教师轮岗交流的主要做法和经验

在近年来推进义务教育学校校长教师交流轮岗的改革实践中，各地采取了一些行之有效的做法，积累了大量可供借鉴的成功经验。

（一）合理确定校长教师轮岗交流的对象与范围一是对交流对象的年龄进行限定。福建省、江西省规定距法定退休年龄不足5年的校长教师，原则上不参与交流轮岗。浙江省规定男超过50周岁、女超过45周岁的教师，可不纳入交流范围。陕西省对于交流校长的年龄规定为男55周岁以下、女50周岁以下，交流教师为男50周岁以下、女45周岁以下。对于校长教师交流对象的年龄限制并非是不可打破的。浙江省规定可不纳入交流范围的教师，本人申请要求交流的，经批准也可纳入交流范围。陕西省规定对已办理退休手续的名师和高级教师，凡工作需要、身体健康、能够胜任日常教育教学工作且本人自愿继续从事教育工作的，经县（区）教育行政部门批准可返聘，定向支教帮扶农村学校和薄弱学校。二是对交流对象在同一校的任职年限进行规定。已出台政策的省份中，都规定了在同一校任职或任教超过一定年限的校长、教师应当进行交流。规定年限最短的为陕西省和江苏省，在同一所学校连续任教满6年的专任教师、任职满8年的正（副）校长均应进行交流轮岗。规定期限最长的为浙江省，校长在同一所学校任职最长不超过10年，教师连续任教最长不超过12年（不含支教时间）（见表2）。三是都明确了不纳入或暂时不纳入交流的对象。各地从以人为本和维护派出学校教学特色的角度出发，通常将以下几种特殊人群纳入可不交流或暂时不交流的范围：处于孕期、哺乳期、患病期等不宜交流的人员；学校传统项目、特色课程的领衔教师；重大教科研项目的主持教师；在农村学校、薄弱学校已有较长年限工作经历的教师，如浙江省规定“已有2所以上其他学校的工作经历且每所学校工作时间均超过3年及以上的教师，或在农村学校有6年及以上工作经历的城区教师，可暂不纳入交流”。

（二）多种方式开展校长教师交流轮岗在推进义务教育学校教师轮岗交流的改革实践中，各地结合本地实际情况，因地制宜，大胆创新，探索建立了不同类型的轮岗交流方式，取得了很好的效果。以组织轮岗交流的主体来划分，义务教育学校校长教师轮岗交流工作的方式可分为教育行政部门指导交流、学校推荐交流以及个人申请交流三类；以组织形式来分，可分为指导性交流、岗位竞聘交流、校际协作交流、学区一体化管理、集团化办学等；按交流的区域可分为城镇学校到农村学校、农村学校到城镇学校、城镇学校间以及农村学校间等交流方式。

（三）原则规定每年参与交流的校长教师比例教师交流过多过频繁容易打乱学校的正常教学秩序，而交流人数太少又达不到均衡配置师资、整体提升区域内教育教学质量的效果。为保证交流效果，又不影响参与交流学校教师队伍的总体稳定，各地大多对每年参加轮岗交流的校长教师规模和比例作出了具体规定。浙江和陕西规定“符合交流条件的校长原则上均要进行交流”。对于交流教师的比例多集中确定为10%，其中浙江省没有做出统一的规定，而是交由各地根据实际情况确定。对于骨干教师交流比例的规定，各省差异较大，最低的要求只有10%，最高的陕西省要求达到30%（见表3）。

（四）制定配套保障政策支持校长教师交流改革为确保义务教育学校校长教师交流顺利进行，各地均出台了一系列支持保障政策。一是编制和人事管理方面的保障政策。浙江省规定县级教育行政部门在本地区中小学编制总量内统筹使用中小学教职工编制，根据交流计划可及时调整变更相应的岗位设置方案，在岗位结构比例内，大都会预留一定的中高级岗位专项用于评聘交流教师。福建省实行义务教育教师“以县为主”的管理体制，将县域内教师的人事关系收归县管，统一工资待遇制度、编制标准、岗位结构比例、招考聘用、教师考核、退休教师管理等。成都市全面构建“县管校用”的机制，其运行模式是：县市区成立教师管理服务中心，由中心与教职工签订人事聘用合同，学校与教职工签订岗位管理合同，中小学教师全部纳入“县管校用”范畴。二是工资福利、住房方面的激励保障政策。浙江省逐步提高农村教师任教津贴，安排校长教师交流的专项工作经费，该省嘉善县规定在农村任教的名师津贴是县城名师的3倍，充分调动了名师、骨干教师交流到农村学校任教的积极性。陕西省规定在分配绩效工资时重点向农村、边远山区、薄弱学校和一线教师倾斜，教师周转房优先保障交流到农村的教师使用居住。湖南省长沙市芙蓉区为改变骨干教师分布不均衡的情况，一方面指标到校，不论学校的规模和类型，统一按教师人数5%的比例分配骨干教师参评指标；另一方面给予充分的经费支持，为名师工作室配备每年5万元的工作经费，为名师、骨干教师设置每年1万元的岗位津贴，激励引导骨干教师向薄弱学校合理流动。三是校长选拔、名优教师评选、教师职称评聘方面的激励和制约政策。浙江省和福建省都规定，新提拔的义务教育学校校长必须要有在2所及以上学校工作的经历。教师评选省特级教师、县级及以上名师时，也应具有2所及以上学校的工作经历，而且在每所学校工作的时间还需在3年以上。如果没有2所学校的工作经历，有在农村学校工作6年及以上的经历也可以。福建省闽侯县规定，45岁以下的平原区教师晋升中级职称必须有山区学校任教两年经历、城区小学教师晋升中级职称须有农村学校任教一年经历、农村小学教师晋升中级职称须有异校轮岗交流任教两年经历。

三、全面推进义务教育学校校

长教师轮岗交流工作面临的困难在调研中，通过与教育行政部门领导、学校校长和教师广泛交流讨论，我们发现，由于各种主客观因素的影响，深入推进义务教育学校校长教师轮岗交流工作仍然可能存在一些不可忽视的困难和问题。

（一）工作基础薄弱推进改革难此次调研组抽样调查的湖南省的8个县市区均是2012年湖南省选择确定的46个教师均衡配置试点县之一，但是从调研情况来看，教育主管部门、校长和教师对于推进交流工作的积极性不高、主动性不强，教师均衡配置工作基本上尚未按要求启动，试点进展情况很不理想。8个抽样县市区中，2013年从城区学校交流到农村学校的小学、初中专任教师分别只有25人、12人，而同期从农村学校交流到城区学校的分别达到123人、78人，分别是前者的5倍和6.5倍；从农村学校交流到城区学校的小学、初中校长也分别是前者的4.7倍和2倍，城乡流动不均衡情况严重（见表4）。教师交流工作的滞后带来的是城乡教师配备的严重失衡。某县小学共14名高级教师，其中仅有1名分布在农村学校，占总数的7.%；全县211名具有本科学历的小学教师中，只有47名分布在农村学校，仅占总数的22.2%。

（二）教师、学校和家长的观念改变难一是教师的观念转变难。教师长期在一所学校任教，对学校有强烈的归属感，且子女就学、家庭住房均在学校附近，广大教师尤其是城市教师对交流充满顾虑甚至是惧，担心交流后回不到原来的学校，担心生活节奏被打乱，担心农村学校专业发展平台不如城市学校，因此部分教师对待轮岗交流的态度比较消极，少数教师的抵触情绪十分严重。在被调查的校长和教师中，有20.8%的调查对象认为校长教师交流工作是“没有必要”“、无所谓”或“不了解”。在与教师座谈中发现，约有30%的城市优质学校老师不愿交流到城市薄弱学校；约有50%的城区学校教师不愿意交流到农村学校。与此同时，还有10%左右的农村学校教师担心交流到城区后不能适应城市的教学对象和工作节奏，也不愿意交流。从调查的情况来看，如果不从思想上转变教师的观念，让教师积极主动地参与交流，而是依靠行政命令强制推行交流政策的话，有可能引发一些不稳定事件。二是校长的观念转变难。从调研的情况来看，校长们对于参与校长轮岗工作的态度比较积极，但是城市学校、优质学校的校长对于教师交流工作的顾虑较大，他们担心学校的骨干教师交流走了后，学校的教学质量会下降，办学特色会逐渐丧失，因此不愿意将学校真正优秀的教师交流出去，一些名校的校长明确表示，如果一定要交流，学校会考虑将一些能力和表现一般的教师交流出去，从而影响交流工作应有的效果。三是家长的观念转变难。城市学校和优质学校的学生家长担心校长教师的轮岗交流会导致学校骨干教师的大量流失，最终使学校的教学质量受到严重影响，因此对子女所在的学校开展校长教师交流存在抵触情绪，少数能量较大的家长会通过各种途径对教育行政部门和学校施加影响。

（三）编制管理、人事管理体制转变难县域内校长教师交流轮岗工作主要集中在暑假进行，每次参与交流的教师人数众多，工作任务繁重，且学校间符合轮岗交流条件教师的学科结构、岗位等级结构等情况复杂，不可能一一对应。按照现在的编制和人事管理模式，县域内中小学以学校为单位核定教师编制和教师岗位结构比例，教师调配交流必须在学校现有编制总量和岗位等级结构内进行，县域内学校间实施教师调配交流前，调配交流方案和人员异动须经过编制部门和人社部门审批同意。这样的管理体制对校长教师轮岗交流工作可能带来的影响是：一是因为程序复杂，审批时间较长，会使轮岗交流工作无法按时完成；二是因为受编制总量、岗位等级结构等限制，学校间教师编制难以进行余缺互补，交流教师无法进入到超编学校，缺编教师的学校也难以派出交流教师，岗位结构比例超标的学校，外来交流教师可能无法进入，优秀教师交流进去后拿不到原有岗位等级的工资。许多教育部门的同志坦言，如果不对现有的人事和编制管理方式进行根本的变革，如果没有人社和编制部门的全力支持，深入推进县域内义务教育学校校长和教师的轮岗交流必将寸步难行。

（四）推进交流的保障措施落实难“物质待遇是教师流动的优势动机。”[3]据调查问卷的统计结果，在进行交流轮岗时，教师们最关注的保障措施，排在第一位的是提供专项经费用于交流校长教师的生活补贴和交通补贴（71.75%）；第二是统一城乡教师编制标准、岗位结构比例（70.5%）；第三是大幅度提高农村学校校长教师的福利待遇（占69.75%）；第四是对交流校长教师在职务晋升、职称评聘方面给予政策倾斜（占61.5%）；第五是为交流教师提供住房保障（占53.25%）。这五项措施中有三项需要经费支持，在目前的教育经费保障水平下，要大幅度提高农村教师的福利待遇和新增高标准的交流教师补贴来吸引优秀校长教师主动参与交流，尽快修建尽可能多的教师周转房满足交流教师的居住要求，必将是一个漫长的过程。

四、推进县域内义务教育学校校长教师交流轮岗工作的对策建议

（一）坚持改革方向不动摇交流轮岗促进义务教育均衡发展的必由之路，是维护社会公平正义的应有之义，也是中央的明确要求。参与交流轮岗是党和国家对义务教育学校校长和教师的重要要求，也是广大校长和教师应尽的神圣职责。必须毫不动摇地加快建立义务教育学校校长和教师的交流轮岗制度，争取各方面支持，尽快从省级层面出台关于推进县域内义务教育学校校长教师轮岗交流工作的政策措施，并着手开展试点工作，通过逐步扩大试点范围，争取到2020年实现县（市、区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化，推进校长教师优质资源的合理配置。

（二）坚持循序渐进推进改革改革必须积极推进，但又必须从实际出发，做到循序渐进，积极稳妥。一是分层次交流。分校长、中层干部、骨干教师和普通教师两个层面，重点推进校长、中层干部和骨干教师的交流，其交流在整个县域范围内交流；普通教师按学校地理位置划片，在片区内就近交流。二是按比例交流。不要求所有符合交流条件的教师到期必须立即交流，而应科学规定每学年交流的比例，从目前来看，每学年参与交流的教师以不低于符合交流条件教师总数的10%比较合适，其中骨干教师比例以不低于交流总数的20%为宜。三是年龄较大的校长和教师可不交流。四是因病、因孕或教学周期未完成的可暂缓交流。五是先进行试点，积累经验后再逐步推广。总的考虑是，不求改革一步到位，先把交流轮岗制度建立起来，选择一些认识较高、组织力度较大、经费投入较多的县（市、区）进行试点，今后随着政策引导力度的加大、标准化学校建设基本完成和教师、社会对校长教师交流制度的逐步认同后，再大面积推进。

（三）坚持激励引导为主推进改革综合运用经济待遇、培养使用、晋职晋级、评先评优等优惠政策杠杆，激励和引导在政治上求进步、专业上求发展、待遇上求提高的校长和教师积极主动地参与交流。应避免简单运用行政措施强制交流，防止不稳定事端和极端事件的发生。要通过科学合理的轮岗交流制度和保障政策，尽量减轻校长和教师的后顾之忧，“刚柔并济，确保每一名教师愿意流动，带着感情、激情流动”[4]，充分激发校长教师教书育人的荣誉感和责任感，切实消除校长教师的职业倦怠，不断激发工作热情和创新能力，促进义务教育实现高质量的均衡发展。

（四）坚持多措并举推进改革实行轮岗交流与共享校长教师优质资源相结合。鼓励各县市区建立健全校长教师优质资源共享制度，采取中心校一体化管理、学校联盟、名校办分校、集团化办学、乡镇中心校的紧缺学科教师走教等办学模式和手段，共享校长教师优质资源，鼓励骨干教师和优秀校长到农村学校、薄弱学校工作，增强农村学校和薄弱学校的自身造血功能。坚持改革新进教师补充机制，适应和促进教师交流制度的实施。

（五）坚持部门联动共同推动改革在党委政府的统一领导下，借鉴国家和国内其他地区的做法，积极推动教育、组织、编制、财政、人社等部门形成联动机制，建立和完善与轮岗交流制度相适应的编制、人事管理机制，是深入推进校长教师轮岗交流的关键所在。要加强县级教育行政部门对县域内教师的统筹管理。县级教育行政部门在编制部门核定的全县中小学编制总量内，应有权按照班额大小、生源变化等情况，统筹使用县域内中小学教职工编制。县域内中小学教职工编制可以在各校间进行余缺互补。根据交流计划，县级教育行政部门可以根据优秀教师交流到农村和薄弱学校时岗位聘任的需要及时调整变更相应的岗位设置方案。每学年度的人员交流后，县级教育行政部门将编制使用和岗位聘任变化情况报同级机构编制、人力资源和社会保障部门备案。全面推行“县管校用”的义务教育教师管理制度，使教师由“学校人”变为“系统人”，打破影响轮岗交流的体制机制障碍。县级机构编制、人力资源和社会保障部门对县（市、区）域内公办学校教职工编制、人事实施宏观管理、指导和监督，加大对校长教师轮岗交流工作的政策支持力度。财政部门要进一步加大教育投入，努力提高农村教师待遇，改善农村学校和薄弱学校工作和生活条件，为校长教师交流轮岗创造良好环境；要设立校长教师交流轮岗专项经费，为推进对义务教育学校校长教师交流轮岗给予经费支持。

（六）加强考核评估保证改革效果把义务教育学校校长教师轮岗交流工作纳入市州教育工作综合评估、义务教育均衡县市区评估、建设教育强县市区创建和县级人民政府教育工作“两项督导评估”的重要指标。各地教育局要建立完善对参与交流的校长和教师的考核和管理机制，建立完善交流工作的后续管理机制，加强对参与交流的校长和教师的跟踪管理和考核评估，对于交流期间表现不好、效果不佳的校长和教师给予相应的纪律处分和制度约束。加强对参与交流学校教育教学质量的监控，防止出现因为交流影响学校教学质量的情况发生，确保从整体上提升县域内义务教育教学质量。要坚决制止交流过程中有意将表现不好、素质不高的教师优先交流出去的倾向，努力制止交流工作中可能出现的各种负面行为和短期行为。各级教育行政部门要加强校长和教师的聘任制管理，探索建立不合格教师的退出机制，对于无正当理由不按要求进行交流的个人，应建立相关的约束制度。

作者：夏智伦 刘奇军 汤毓婷 单位：湖南省教育厅党组成员 湖南省教育厅人事处副处长